导游合法权益_导游实务解读
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一、问题的提出
随着我国旅游业与国际旅游市场的接轨，导游职业已经实现了由固定职业向自由职业的转变。与旅游业的高速发展相比，我国导游基本权益保护和管理机制方面的相关法律、制度建设却相对滞后，使其成为了一个新型的弱势群体。{1}去年7月发生的桂林导游人员聚集市政府门口上访事件，引起了国内外对我国导游生存状况和权益保护的关注。事实上，我国导游目前的状况，正符合学者们提出的弱势群体的相关特征：（1）经济收入低于人均收入水平，甚至徘徊于贫困线。据我们对湖南省1000多名导游的问卷调查显示，月收入在1000元以下的导游，占1127个调查对象的43.5%，月收入在1000~2000元的，占调查对象的31%，也就是说，导游月收入在2000元以下的占全部调查对象的近3/4。目前，除极少数收入较高的导游拥有自己购买的商品房之外，相当多数的导游其收入只能满足基本需求；（2）生活质量较低，导游在带团过程中，生活没有任何规律，尤其是旅游旺季，没有休息日和节假日，整天疲劳作战，生活质量非常差；（3）心理压力比一般人大，没有职业安全感，经济收入不稳定或过低，常有衣食之忧，对前途悲观；（4）由于能力、素质较差或生理高峰期已过，缺乏一技之长等自身制约因素，能改变目前状况的较少，致富较为困难。目前，绝大部分导游仍然在为生存奔波，根本谈不上致富。
因此，导游成了名副其实的弱势群体，导游的职业化发展缺乏内在动力和外在环境，但导游的弱势群体地位并没有被社会认可，导游本身与旅行社、旅游管理部门等企事业单位还存在较多的矛盾，维护导游人员职业权益成为当下旅游业和谐发展的当务之急。
二、导游合法权益法律保护的现状分析
（一）劳动报酬权、社会保障权的缺失
《中华人民共和国劳动法》第一章第三条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”《旅行社管理条例实施细则》第七章第四十七条规定，“未建立合法、公开的导游报酬机制，致使导游人员私拿回扣，造成恶劣影响的”旅行社“不予通过业务年检，由年检主管部门依照法规、规章的规定给予行政处罚，并可注销或建议注销其许可证”。作为社会劳动大军中的一部分，导游人员依``法公平享有劳动报酬权和社会保障权，但在实践中部分旅行社却违规经营，产生了恶性价格竞争，致使导游人员成为最突出的受害者。旅行社对导游人员实行低工资乃至零工资、导游人员上缴人头费竞价买团和垫付旅游团款等一系列转嫁亏损给导游人员的做法，已经成为旅行社经营的潜规则。大多数导游人员属于“三无人员”：无基本工资、无基本福利保障、无明确劳动报酬，并被默认甚至怂恿带团购物拿回扣来填补旅行社的经营亏损和维持自己的生存需要。这种以回扣为主的导游薪金制，是导游收入的主要来源。从社会保障的角度来看，导游作为一个新型的弱势群体，在某种意义上来说还不如进城的农民工。目前，进城农民工的合法权益保障问题，不仅受到国家立法、司法部门、各级政府的高度重视和关注，也引起了许多专家、学者的关切，相比之下，导游的医保、养老保险、工伤保险、失业保险与公积金等社会保障问题，基本上被全社会所遗忘，导游职业也逐渐边缘化。
（二）教育培训权的缺失
教育培训权是导游人员用以提高自身综合素质、增强服务能力的必要手段，也是旅行社不断提高核心竞争力、改善经营和增强盈利能力的重要措施。《导游人员管理实施办法》第二十五条规定：“导游人员必须参加所在地旅游行政管理部门举办的年审培训，培训时间应根据导游业务需要灵活安排。每年累计培训时间不得少于56小时。”第二十六条规定：“旅行社或导游管理服务机构应为注册的导游人员建立档案，对导游人员进行工作培训和指导，建立对导游人员工作情况的检查、考核和奖惩的内部管理机制。”这些规定表明导游人员在劳动合同内依法享有接受技术技能培训的权利。
在导游职业自由化和边缘化的今天，导游受教育培训的权利受到很大限制，国家和社会没有为导游的再教育建立一个良好的机制与平台。目前社会上的各种导游培训，也大多是出于相关部门和单位的利益驱动，其课程设计、时间安排、授课教师的选择等，在很大程度上都不能满足导游工作的要求。旅游行业淡旺季差异明显，旅游旺季导游人员带团任务多、工作压力大，不太可能挤出学习培训的时间。旅游淡季绝大多数旅行社效益十分低下，即使组织导游人员进行培训，也往往因资金等方面的原因培训效果不如人意。甚至有部分旅行社为了最大限度节省费用开支，打发导游无薪休假，导游人员面临着新的生存危机，没有心思进行学习和培训。大部分导游人员的日常管理缺乏依托单位，影响了导游队伍的稳定和整体素质的提高。
（三）导游人员职业发展权的缺失
“发展是所有人的权利，每个人都有生存的权利，并且每个人都有生活得更好的权利，这项权利就是发展权，发展权是一项新人权。”{2}目前，我国没有建立一套激励导游发展的机制，大多数导游对自己的前途深感忧虑。按照我国目前的职业分类体系，导游职业不属于专业技术人员之列。在《中华人民共和国职业分类大典》中，导游职业被划分在第四大类（专业技术人员为第二大类），根据这一分类，导游职业被排除在专业技术人员之外。这种状况，一方面背离了导游职业的专业技术属性。导游人员是典型的专业技术人员，其工作性质与公共游览场所服务员有很大的差别。{3}另一方面，由于将导游人员排除在专业技术人员之外，直接导致了导游没有专业技术职称，导游应有的地位得不到承认，应有的权利被剥夺。虽然国家旅游局出台了《导游人员等级评定制度》，并把导游人员分为初级、中级、高级和特级，但导游人员的这种晋级制度与我国的职称制度完全脱钩，与导游的薪金收入没有直接关系，这不仅阻碍了我国高素质导游队伍建设，也使导游人员走向职业化成了一句空话。
三、维护导游合法权益的若干对策
导游作为一个新型的弱势群体，其合法权益的保护亟待加强。为了更好地体现社会公平，建设和谐社会，加强对导游合法权益的维护和保障，应着重做好以下几个方面的工作：
（一）加强对导游人员的社会人文关怀
充分发挥社会舆论的导向作用，加强社会监督功能。一方面媒体要敢于揭露严重侵害导游人员职业合法权益的典型，反映导游人员的呼声，围绕旅游行业和广大群众关注的热点、焦点问题展开探讨和评论。另一方面要大力表扬和宣传关心、保障导游人员职业合法权益的先进典型，在社会上逐渐形成以维护导游人员合法权益为荣、以侵害导游人员合法权益为耻的良好氛围。要加大社会对导游人员岗位工作的认知，在确立科学的导游人员权益观基础上，加大对导游人员职业权益的研究、宣传力度，健全导游人员权益的表达机制，唤起全社会对导游权益的关心，寻求科学有效的解决问题的对策措施。
解决导游人员社会地位“边缘化”问题，政府是社会主导性力量。通过党、团、妇、青等组织加大在旅行社、导游中介机构等单位建立基层组织的力度，将导游人员吸纳为组织成员，提高其组织化程度；通过加强劳动法制化建设，建立起具有前瞻性和可操作性的导游服务工作法规制度和标准，促进社会公正和劳动关系的和谐；要替导游人员排忧解难，维护他们的合法权益；要改革旅游企业用工制度、分配制度、人事制度和人才管理体制。
（二）建立健全切实维护导游人员合法权益的职业发展机制
维护导游人员合法权益的职业发展机制的建立，应该包含以下几个方面的内容：国家应当承认导游职业的专业技术属性，将导游人员列入专业技术人员之列，使导游人员能够与其他专业技术人员一样，享受专业技术职称，并且这种职称与其劳动报酬、社会福利、医疗保险、养老保险等直接挂钩；应把导游列入社会统筹保障范畴，在导游就业、劳动保障、医疗保险、养老保险等方面采取相应的保障措施，确保导游人员在患病、生育、工伤、残疾和退休时能依法从导游服务公司、旅行社和政府获取帮助；劳动、人事部门应为导游的职称评定，人才流动提供必要的保障，为实现我国导游职业终身化提供必要的条件。
（三）加强和完善立法，切实保护导游人员合法权益
法律制度的缺失给导游的合法权益及社会保障带来了一系列问题。要使导游的合法权益得到切实的维护，应从立法的角度入手，制订出适应导游职业保障的法律、法规。首先，各级立法部门，要充分认识到导游在我国旅游业乃至整个国民经济中的地位和作用，重视导游的立法保护，修改或制订针对弱势群体保护的相关法律、法规，并将导游权益的保护列入立法范畴之中。其次，修订现行制度中单方面规定导游的责任与义务的缺陷，将导游作为公民应享有的各种合法权益、社会保障进行具体而又细致的保护。
