中国现阶段建设工程招投标中 围标、串标的解释_关于围标串标的含义
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建设工程招投标中“围标、串标”现象的思考
糜国才 王小平
随着建筑市场竞争不断加剧，目前在建设工程招投标中，一些企业利用其资质充当只投标不中标的“陪标经纪人”，致使约有70%以上的招投标工程项目不同程度地存在“围标、串标”现象，其危害性越来越恶劣。为更好地促进建设工程交易市场建设，坚持公正、公平、公开、诚实、信用的原则，现结合工作实际对这一现象进行剖析和思考。
一、“围标、串标”的表现形式和危害
“围标、串标”一般是由招标（代理）人与投标人之间或投标人相互之间采用不正当手段，对招投标项目进行串通，以排挤竞争对手或损害招标人利益为目的，从中谋取中标的行为。这是一种企业严重缺失诚信的投机行为，其实质是企业之间串通哄抬标价，谋取不正当利润。
（一）“围标、串标”的表现形式。“围标、串标”的表现形式较复杂，较为典型的主要有三种：招标人或招标代理人与投标人串通；投标人与投标人串通；招标人或招标代理人、投标人与专家评委串通。1．招标人或招标代理人与投标人串通的主要手段：一是，招标（或代理）人通过招标公告、招标文件、评分细则等办法设定有利于指定投标人的限制条件，图谋指定投标人中标；二是，招标（或代理）人通过肢解、分期分批等办法降低工程规模，或者通过领导审批达到邀请招标或直接发包的目的；三是，招标（或代理）人通过合理最低价评标办法，串通暗定的投标人用大大低于成本价的低价中标，中标后采用变更工程量等手段提高决算价格；四是，招标（或代理）人通过规避招标等其他方式另行发包，达到指定投标人中标的目的。2．投标人与投标人之间串通的主要手段：一是，某一投标人与其他投标人相互约定，以多胜少排挤竞争对手（或者全部串通），操纵抬高或降低投标报价，达到本企业中标的目的。二是，投标人之间内部协调，内定中标人，轮流以高价或者低价中标。三是，某一投标人通过借用资质、非法挂靠、故意废标、收买（或出卖）投标文件等手段从中获利，谋取中标。
3．招标人或招标代理人、投标人与专家评委串通的主要手段：是招标（或代理）人、投标人通过招标交易中心关系或者其他途径，熟悉评委并授意、串通甚至收买专家评委故意压低其他投标人的评分，达到指定投标人中标的目的，在综合评标办法中较多出现。“围标、串标”的手段非常隐蔽诡秘，一般难以辨别真伪，但是我们只要善于分析，勤于思考，用法律手段和规范管理制度为武器，也不难找出其中破绽。
（二）“围标、串标”的危害性。“围标、串标”的危害性是不可忽视的，它扰乱招投标市场正常秩序致使招标制度流于形式，破坏社会主义市场经济秩序，影响社会主义法制建设；直接导致工程实施过程中的履约失信和质量隐患，贻害人民群众物质生活；浪费建设工程管理过程中大量的人力、物力、财力等社会财富，给国家经济建设造成很大的负面影响。总之，“围标、串标”已经成为招投标管理工作中的新问题新难点。建设行政主管部门、建筑市场各方主体应当对这一不正当竞争行为高度重视，通过专项治理、完善制度、信用建设等办法有效遏制其不良势头，维护好我市建筑市场正常秩序。
二、“围标、串标”现象的存在原因
（一）建筑市场竞争中的利润驱动。一些建筑业企业偏面追求利益最大化，挖空心思牟取最大物质经济利益，而忽视企业“内练素质、外塑形象”，提高综合竞争能力等社会形态利益的建设。这些企业不顾自身实际能力，通过“围标、串标”等不正当行为获得中标后，进行分包克扣，或者违法分包、非法转包、无资质挂靠等手段转嫁经济风险，谋取最大利润。这种片面追求经济利益的行为，不仅损害了企业最宝贵的形象和信用，而且影响了我国社会主义市场经济的正常秩序。这些企业殊不知“追求利益最大化”是要求企业应当通过优势的实力、科学的决策、诚实的信用来获得最佳的经济和社会两个方面的利益。
（二）建筑队伍和建设任务矛盾突出。目前我市建筑业企业队伍相对建设施工任务显得比较庞大，企业数量偏多。在建设市场竞争的环境中，一些施工技术水平和管理水平较低的企业，为获取经济利益千方百计谋求施工业务，或是以超出合理成本价的标价中标，或是采取“围标、串标”、挂靠等不正当行为谋取中标，甚至以放弃中标为手段，出卖、出借资质，图谋不正当利益。
（三）监督管理制度建设不完善。尤其是伴随市场经济的深入发展，目前对建设交易市场的过程监管方式越来越不适应，亟需针对新形势下的新情况、新问题、突出加强建筑企业诚信建设，创新管理体制和机制，规范行为，加大奖优罚劣的力度。
（四）“围标、串标”不正当竞争行为难以界定。“围标、串标”违规行为的隐蔽性，手段技巧的诡秘性，法律法规依据的缺乏性，也往往导致对这些不正当竞争行为难以界定，增加了防范和打击的难度。1．企业资质通过审查并领取招标文件，却不进行实质性投标，有的甚至在开标前假借迟到、缺少委托书、身份证、项目经理和技术人员证书原件等各种理由退出。
2．施工组织设计内容空泛没有针对性，与参与投标的项目情况不相符合，甚至出现张冠李戴的现象，投标文件装订装帧简单，编写格式多处雷同，施工方案如出一辙。
3．故意制造无效投标或者废标。其手法在投标报价中明显漏项或重复计价；在投标文件中漏盖或者错盖公章；文件份数不够；等等以造成在一个标段中只有一家或者极少数几家企业做出了实质性响应。4．专家评委在评标过程中交头接耳，频繁如厕和使用手机等，对施工组织设计、合理化建议等一些弹性分值，集中在某一投标文件上评分偏高。这些表现仅仅是一种推断可能性，没有相应的认定依据或者严格的管理规定，也没有确凿的证据判定为不正当竞争行为。
三、遏制“围标、串标”行为的防范措施和思考
（一）完善招投标管理机制，维护交易市场秩序。继续提升一级市场，规范二级分包市场，规范招投标行为，防止规避招标、肢解发包、围标串标、商业贿赂等不法行为发生。
1．深化工程担保试点工作，实行差别化担保管理。进一步完善支付担保、履约担保、差额担保、保修金担保的操作程序和办理流程。对于大大低于投标平均价的中标价实行差额履约担保，即最低价的中标人除按规定提供工程担保证明材料之外，对按一定比例折算后的投标均价与最低中标价的差额部分实行等额担保，防范投机行为。对重大项目投标保证金一律采用投标人基本账户转账方式缴纳，严禁在投标保证金退还过程中将保证金支付给其他单位或任何个人。2．严格贯彻实施招投标资格审查办法，严格规范评标机制和评委考核办法，加强各个评标环节管理。
（1）尽快规范和完善有形市场的运行机制，全面实施招投标网上申报、网上监管，积极开展网上招投标工作，开展网上评标的探索试点，避免人为干扰，提高工作效率。严格有形市场发布公告、资格预审、发标、开标、评标、定标等招投标全过程的工作程序和监督管理办法。（2）严格按照规定把好资格审查关。一是招投标管理部门对参与竞标的投标人资质应进行严格审核，提高资格审核人员工作素质，建立岗位责任制，防止行私舞弊行为发生。评标时取消常规技术标评审，加快技术评标进程，改为在资格预审中对单位资质、项目人员、机械设备、材料投入等方面实行严格审查。二是严格规范招标人（或招标代理人）的招标行为，完善招投标信息公开制度，为投标人设定公开市场准入门槛，提供公平参与市场竞争的机会。尤其是政府投资项目和重点工程建设项目，必须将招投标全过程信息公开，引入社会监督机制。加强资格预审条件的审核，对以不合理的条件排斥和歧视潜在投标人的，坚决予以纠正，防止设置歧视性条件，防止弄虚作假。三是在条件允许的前提下提倡采用资格后审办法，在开标前不公布参与投标单位名单，使“围标、串标”生存失去土壤。
（3）加强评标和定标等过程行为监管。一是完善评委自动抽取管理办法，在开标前一定时间内，实行电子随机抽取（或者异地聘请评委进行评标），电信语音信息自动通知，评委及时回复的办法，开标前对评委实行诫勉谈话，防止招标人（或招标代理人）、投标人通过不正当渠道串通评委。二是加强对评标活动过程声像监管，实行评委隔离独立评标，评分权数平均，保持独立公正评判，严禁评委互相交流、串通，防止施工组织设计、合理化建议等分值评定不公正。三是在评标中应加强对投标项目经理本人面试和答辩，尤其要考核项目经理对投标项目的图纸熟悉程度和技术难点处理能力。四是应加强评标结果公开管理，建立评标结果公示制度，允许投标人按规定程序进行质疑和查询。五是招标管理机构应加强对评委行为动态管理，对评委的个人评标分值与平均分值进行比对和数理分析，淘汰一些技术水平差，数理分析离散性大的评委，提高评委的公正性和评标能力。（4）探索合理有效确定中标人的办法。招标投标法第四十一条规定：“中标人的投标应当符合下列条件之一：
（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；
（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。”这个规定明确了两种确定中标人的基本要求，是完全科学和合理的。但是，各级招投标管理机构没有结合当地的实际进行合理细化和完善，对“投标价是否低于成本价”的界定没有明确的规定和细则，应当建议或者限制招标人慎重采用合理最低价评标办法。为避免对合理最低价中标办法的歧义或争议，招投标管理机构可以探索规定合理最低价评标的操作办法，一种是规定投标人按一定权数求得平均价为基准价，低于并最接近基准价的投标价确定为合理最低价，这样可以大大降低建设工程交易市场的投机行为，有效防止恶性竞争。另一种是对“投标价是否低于成本价”制定具体界定办法和实施细则，保证在操作过程中有章可循，有据可依。
（5）扩大投标单位人数，提高围标串标成本。凡是通过资格预审的投标单位均可作为正式投标人参与投标，不再通过摇珠、抽签、积分排名等方式限定9家投标人，提高围标串标的成本和难度，杜绝一家投标、几家陪标、事后“利益均沾”以及买标卖标等违规行为。3．加强对招标市场各方主体的监督管理。一是依法严肃查处“围标、串标”等不正当竞争行为，实行廉政准入制度。加强对招标人、招标代理机构的监督管理。对违反招标投标管理规定指定或者暗定中标人，串通相关当事人的行为，一经查实作为“围标、串标”行为从严处理，并及时向发改、国土、规划等部门公示曝光，实行联动监督制约。二是加快建立投标人的信誉体系。对投标人建立诚信档案，制定出诚信评价标准，对诚信度差的投标人应禁止参加政府投资项目和重点工程建设项目的投标活动。对投标人的只投标不中标、故意废标、不参加开标等行为，在招标文件中作出除法律规定以外的惩罚性约定，如投标人“围标”、“串标”或提供虚假数据和材料的，一经核实，无论中标与否均没收其投标保证金，并作为不良行为纪录在网上公布，发生两次以上的，作为“围标、串标”不正当竞争行为，在一定时限内限制其参加招投标活动，情节严重的承担法律责任。三是实行廉政准入，招标人、招标代理人、投标人、评委应按照规定，在招投标活动中坚持公开、公平、公正的原则，秉公办事，杜绝行贿受贿。4．健全招投标投诉举报制度，增加招标工作透明度。招投标管、传真和通讯地址向社会公布。对招投标利益关系人的投诉事项，要认真调查核实，对有故意弃标、串标、围标等违法行为的当事人，依照《招标投标法》规定，符合进场条件的招投标活动一定要进场交易，对不按规定进场交易的招标人或招标代理机构，一经发现必须严肃处理。并将处理结果向社会公布。理机构应加强自身建设，落实工作责任制，防止“问题出在内部”的现象，设立举报信箱和电话，将监督管理部门的受理电话
（二）加强建筑市场监管，构建和谐市场环境。加快改革和创新建筑市场监管体制，健全和完善建筑市场运作机制，努力提高监管水平，形成“法律保障、政府监管、市场调节、经济制衡”的监管模式，更好地适应建筑市场发展的需要。
1．建立和完善建筑市场综合监管信息平台。提升建筑市场监管信息系统，制定建筑市场诚信行为信息管理办法，重点加强对中标后违法分包、转包、不履行合同等方面的跟踪监管，定期组织对建筑业企业诚信行为综合考核和评价，定期在信息平台公布企业、项目和个人诚信情况，尤其是对无故退出投标，故意废标和无效投标等屡次屡犯的行为，加以曝光并实行制约措施。建立网络联通、数据共享、信息公开、评价公正的诚信管理体系，对建筑市场各方主体、造价咨询、招标代理、工程检测等单位的市场行为实行多方位、多角度的立体式综合监管，营造诚实守信、公平竞争的市场环境。2．进一步健全建筑市场准入清出制度，实行联动管理。
（1）研究和顺应新的资质标准要求，强化企业技术水平和管理水平，淡化企业资本金和设备，积极引导企业平稳跨入新门槛，通过新资质就位淘汰或兼并一批技术水平低、管理能力弱、市场信用差的企业；进一步规范企业及人员的管理，以惩戒失信行为为手段，对失信企业采取记录、警告、处罚、取消市场准入资格等措施，严格市场清出。同时加大对出具虚假资信报告、虚假评估、虚假鉴定、虚假公信证明的打击力度，严格市场准入。
（2）对大大低于成本价的中标单位实行部门联动跟踪管理，对施工过程中合同履约进行跟踪监管，对工程计价和工程款支付情况进行跟踪审计，对施工过程中分包等市场行为进行考核，同时加大施工过程质量安全监督，重点检查关键工序和隐蔽验收，遏制工程质量和安全隐患的发生，防止克扣和拖欠民工工资的发生。
3．加强工程量清单计价依据管理，制定完善清单计价配套措施，严格规范建设工程发包与承包计价行为，提高清单计价实施水平。探索对合理最低价是否超出成本价的界定方法，防止一些施工企业利用管理薄弱环节投机取巧。
（三）加强各方主体自身建设，自觉维护企业诚信行为
1．从源头抓起，提高招标人法制意识和依法秉公办事能力，提高招标事项的公开透明度，建立工作责任追究制，建立招标人信用档案，对有不良行为纪录的招标人进行必要的限制和公示，在不良记录公示没有撤销之前，对该投标人限制办理后续工程的建设手续，包括立项、规划、施工许可等等。防止和杜绝规避招标、肢解发包、围标、串标等违法违规行为的发生。
2．加强招标代理机构自身建设。对招标代理机构实行从业人员注册登记备案制度，对招标代理人实行信用管理，禁止任何形式的挂靠、出借、借用资质的行为，禁止招标代理人出卖招标人利益或者顺从招标人不合理要求，禁止招标代理人串通投标人进行围标串标，对代理机构违反资质管理规定的行为，一经查实从严处理。
3．加强施工队伍建设，顺应市场发展需要。首先，支持建筑业企业开展以混合所有制产权为目标的改革，支持有条件的企业实行投资主体多元化，打破部门、行业界限，实行跨行业、跨部门、跨地区重组，实行产业集中、企业集群、资源集聚，促进资源要素向优势企业集中，形成具有高科技含量、高附加值建设项目的施工能力，增强企业的市场应变能力。其次，对现有企业进行排序分类，形成梯次，积极鼓励和培育高等级资质企业，形成一批具有科研、设计、采购、施工管理和融资能力的大中型建筑队伍。再次，引导企业拓展国内外建筑市场，适应建筑市场国际化竞争趋势。为企业发展海外工程承包提供有效服务，打通管理环节，发挥桥梁纽带作用。
（4）依靠施工技术进步，提高企业综合素质。首先，加大科技投入力度，推动全行业由劳动密集型向科技进步型转变。其次，加强人才高地建设，培养和引进复合型项目管理人才。再次，依靠科技进步增加企业经济效益，鼓励企业通过施工技术进步，制订企业标准，缩短劳动时间，节约施工成本，减少资源浪费，提高利润水平，发展循环经济。
总之，“围标、串标”是一种不正当竞争行为，其产生的原因是多方面、多角度、多层次的，其危害不仅严重扰乱建筑市场正常秩序，而且严重影响社会经济秩序和人民群众物质生活。从源头上遏制和解决招投标过程中的一些违法违规行为，是一项涉及方方面面的系统工程，任重而道远，不仅要建立严密的监管体制和程序，而且也应健全相应的管理制度，同时还应当加强企业自身建设，才能形成全社会齐抓共管的良好局面，才能形成公开、公平、公正、诚实、信用的和谐市场环境。
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