海南东方自来水公司垄断案中华人民共和国国家工商行政管理总局_中华人民共和国反垄断

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海南省工商行政管理局

行政处罚决定书

琼工商处字〔2015〕2号

当事人：东方市自来水公司 注册号：*** 住所：东方市八所镇 法定代表人：吴开强

注册资金：人民币壹仟玖佰贰拾贰万元 经济性质：全民所有制

经营范围：主营 自来水供应，水管道销售，水管道安装（以上项目凡涉及行政许可的要凭证件经营）。

2014年4月23日，本局接到东方市工商行政管理局提供的案件线索，反映当事人利用其具有的市场支配地位，在城市公共自来水供水服务时附加不合理条件，对申请用水开户的新用户收取一定数额的用水保证金。本局依法对投诉人反映的情况进行了核查，发现当事人确实存在向申请用水开户的居民和企业等服务对象收取300-33000元不等的用水保证金的情况。当事人的行为涉嫌违反了《反垄断法》第十七条及《禁止滥用市场支配地位行为的规定》第六条的规定。本局将线索核查情况及立案意见报告国家工商行政管理总局。2014年7月25日，根据国家工商行政管理总局授权，本局对该案立案调查。

一、本案相关市场的界定

《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》第三条规定，相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务（以下统称商品）进行竞争的商品范围和地域范围。相关商品市场，是根据商品的特性、用途及价格等因素，由需求者认为具有较为紧密替代关系的一组或一类商品所构成的市场。相关地域市场，是指需求者获取具有较为紧密替代关系的商品的地理区域。

（一）相关商品市场

本案中，当事人向投诉人提供的商品（服务）主要是城市公共自来水供水服务。经查明，东方市八所镇的供水服务除当事人提供的城市公共自来水供水外，还有海南八所港务有限公司、海南兴水城乡供水有限公司八所供水分公司和华能海南发电股份有限公司东方电厂三家自建水厂的供水服务。其中，海南八所港务有限公司自建的水厂已于2006年5月关闭，并由当事人全部接管，八所港务有限公司原有的职工、码头、船舶及周边单位的供水服务自水厂关闭时已全部由当事人承担；海南兴水城乡供水有限公司八所供水分公司的水厂为自建水厂，取水来源为东方市高坡岭水库，供水管道为独立管网，属中海石油化学股份有限公司配套工程，专门为中海石油化学股份有限公司提供工业用水，不提供居民生活用水；华能海南发电股份有限公司东方电厂的水厂为自建水厂，管道为电厂自行建设的工业用水管道，水源取自东方市高坡岭水库，专门为电厂发电生产提供用水，没有其他供水用途，该电厂的生活用水由当事人提供。从商品（服务）属性上看，八所港务有限公司的水厂已经不存在，其他两家水厂的供水与城市公共自来水供水具有一定相似性，但由于其他两家水厂是定向供水，不对居民和用水企业提供，商品可替代性弱。更重要的是，由于城市供水与管网建设紧密相关，居民用户和用水企业的用水受到供水管网的严格制约，城市公共供水具有自然垄断的特性，投诉人难以用海南兴水城乡供水有限公司八所供水分公司和华能海南发电股份有限公司东方电厂自建水厂的工业供水来替代当事人提供的城市公共自来水。因此，城市公共自来水供应是居民及用水企业对当事人最大的依赖所在，也是当事人在交易时附加不合理条件，收取用水保证金的基础。因此本案相关市场的商品范围应界定为城市公共自来水供水服务。

（二）相关地域市场

根据当事人的供水管网建设和分布状况，当事人供水的区域为：东方市八所地区80%城区及八所镇、新龙镇、三家镇、四更镇和大田镇五个乡镇65%的村庄，其收取用水保证金的行为均发生在上述地域范围内。城市公共自来水通过市政管网统一输送的特点，决定了当事人在其供水区域具备唯一经营者地位，不存在同类经营的竞争关系，用户在所属地域内只能选择当事人提供的城市公共自来水供水服务，不存在用户可以获取城市公共自来水供水服务的其他可替代的地域市场。因此，本案相关市场中的地域范围界定为当事人的供水区域的地域范围。

综上所述，本案相关市场界定为：当事人供水区域的城市公共自来水供水服务市场。

二、当事人在相关市场具有市场支配地位的认定 《中华人民共和国反垄断法》所称市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。是否具备市场支配地位，是判断经营者行为能否构成滥用市场支配地位违法行为的前提。

（一）当事人在本案相关市场中的市场份额。当事人是其供水区域范围内独家经营城市公共自来水供水服务的经营者，在上述地域范围内当事人提供的城市公共自来水供水服务所占市场份额为100%。2011年，2012年，2013年连续三年，当事人在其供水区域地域范围内的年供水量分别为1173万吨、1236万吨、1328万吨，年销售额分别为 20423848.00元、24250065.00元、29660403.00元。2014年以来，当事人在供水设施、供水规模、供水价格等重大事项上未发生重大改变，总体延续上年度的规模份额。

（二）当事人在本案相关市场上的控制能力及其他经营者对其的依赖性。

当事人是以自来水供应、水管道销售、水管道安装为基础运营的公用企业，其公用企业性质及其唯一经营者地位，使得其具有控制城市公共自来水供应与否、如何供应及其他相关交易条件的能力。当事人因公用企业本身所具有的自然垄断属性，使得其在供水区域范围内城市公共自来水供水服务具有不可替代性、无选择性、公益性等特点。因此，在本案相关地域市场内，居民及其他用水户对当事人在城市公共自来水供应服务上具有完全的依赖性。

（三）其他经营者进入本案相关市场经营的难易程度。《城市供水条例》对经营城市自来水供水服务有着严格的主体资格要求。城市公共自来水供应管网及其附属设施投资大、难度高、成本收回周期长的特点，以及自然水资源的有限性、水质工艺的严肃性，决定了相关地域市场内经营者数量有限。当事人是东方市建设委员会全额投资的全民所有制企业，是本案相关地域市场内城市公共自来水供水管网的所有者，其他经营者要进入本案相关市场，一定程度上取决于能否与当事人合作。因此，其他经营者进入本案相关市场经营的可行性比较小。

综上所述，根据《中华人民共和国反垄断法》第十八条第一款第（一）、（二）、（四）、（五）项，以及《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第十条第一款第（一）、（二）、（四）、（五）项“认定经营者具有市场支配地位，应当依据下列因素：

（一）该经营者在相关市场的市场份额，以及相关市场的竞争状况；

（二）该经营者控制销售市场或者原材料采购市场的能力；

（四）其他经营者对该经营者在交易上的依赖程度；

（五）其他经营者进入相关市场的难易程度”的规定，本局认定当事人在其供水区域范围内的城市公共自来水供水服务市场具有市场支配地位。

三、当事人滥用市场支配地位行为的认定

经调查发现，当事人在向用户提供供水服务时，实施了以下附加交易条件：

（一）制定《自来水用户用水保证金收费表》，收取用户用水保证金。

当事人为收取用水保证金，自行制定《自来水用户用水保证金收费表》。该《收费表》规定：“居民生活用水一律装DN15水表，按300元收取用水保证金，DN20水表及以上的用户（包括居民），一律按照行业用水性质和水表口径收取用水保证金。以上自来水用户用水保证金收费根据水表口径和用水性质，以每小时额定流量按30天计算”。在用户申请用水开户时，要求用户必须按照《自来水用户用水保证金收费表》的规定缴纳用水保证金，对不接受上述条件缴纳用水保证金的用户，当事人拒绝为其办理开户手续，拒绝提供用水。当事人收取用水保证金时，有的是与用户签订由当事人提供的《城市供用水合同》的形式收取；有的甚至没有签订《城市供用水合同》，而是直接开具《东方市自来水公司收据》来向用户收取用水保证金。

（二）制定《东方市自来水公司关于用水保证金减免原则及退换规定》，对退还用水保证金进行严格限定。

2005年1月21日，当事人制定了《东方市自来水公司关于用水保证金减免原则及退换规定》，该规定第三条规定：“用户缴纳用水保证金一年后，经营业部调查核定，一年内没有拖欠水费或欠费，由营业部列出，报主管领导批准，每年按实缴用水保证金金额的30%分三年退还。如在退还保证金期间用户滞交水费或欠缴的，剩余的保证金推迟退还。”经调查，该规定未获得相关职能部门批准。

经查明，当事人于2003年4月开始向新开户的用户收取用水保证金，其中每户居民收取300元，每户商业用户收取1000元至33000元不等。截止2014年6月30日，当事人收取用水保证金用户累计10864户，收取用水保证金金额共计6204102.00元；退还用水保证金用户累计1855户，退还用水保证金的金额1014638.80元，用水保证金的总余额5189463.20元。当事人将收取的用水保证金存在该公司基本账户，用水保证金存款利息转入本年度利润。其中，《反垄断法》实施以后的2008年8月1日至2014年 6月30日期间，当事人共向7307户用户收取了用水保证金，累计金额为4903775.60元，已退还用水保证金的用户累计490户，退还用水保证金金额共计448673.60元。2014年12月8日，本局委托海南佳明会计师事务所对当事人收取的用水保证金（扣除2008年8月1日之前收取及退还的保证金余额）于2008年8月1日至2014年6月30日所产生的利息进行计算。2014年12月9日，海南佳明会计师事务所向本局出具了琼佳明鉴字[2014]第002号鉴证报告，鉴定结论为“东方市自来水公司收取的用户用水保证金（扣除2008年8月1日之前收取及2008年8月1日至2014年6月30日退还的保证金余额）于2008年8月1日至2014年6月30日产生的利息总额为38521.48元”。

四、当事人收取用水保证金行为无正当理由的认定 本案调查中,当事人对其附加交易条件收取用水保证金的行为，提出了如下申辩：一是依据公司出台的《东方市自来水公司关于用水保证金减免原则及退换规定》（东自水司〔2005〕26号）文件收取用水保证金，是有规定的；二是收取用水保证金的目的是保证拖欠水费的回收，且新用户用水稳定及缴纳水费正常后在一定的时间内给予退还；三是与用户签订《城市供用水合同》，双方是在平等自愿的情况下签订合同并履行的。

本局认为，当事人在用户申请开户服务时附加交易条件收取用水保证金的行为，无正当理由：

（一）当事人收取用水保证金没有法律依据。当事人称其收取用水保证金的目的是保证拖欠水费的回收，且新用户用水稳定及缴纳水费正常后在一定的时间内给予退还，其理由不成立。《城市供水价格管理办法》第三十条规定，“用户应当按照规定的计量标准和水价标准按月交纳水费。接到水费通知单15日内仍不交纳水费的，按应交纳水费额每日加收5‰的滞纳金。没有正当理由或特殊原因连续两个月不交水费的，供水企业可按照《城市供水条例》规定暂停供水。”因此，根据《城市供水价格管理办法》和《城市供水条例》的规定，对于拖欠水费的用户，当事人可以依法收取滞纳金，可以依法暂停供水，但没有规定可以收取用水保证金。当事人在经营城市公用自来水供水服务过程中，面对用户拖欠水费的经营风险，应依据《城市供水价格管理办法》的规定或者其他法律途径来解决拖欠水费的问题，而不应采取附加不合理交易条件收取用水保证金的方式把经营风险转嫁给用户。且当事人辩称新用户用水稳定及缴纳水费正常后在3到5年内经当事人工作人员审核，符合条件的给予退还，并在与用户签订的《城市供用水合同》第八条里规定了合同有效期限为五年。可调查发现，当事人自2008年8月1日至2014年6月30日，收取的总户数是7307户，退还用水保证金的户数仅490户。由于退还用水保证金的条件由当事人单方设定，由当事人的工作人员单方审核，当事人的强势地位使用户处在被动和弱势状态，故而当事人收取用水保证金的总户数和退还用水保证金的总户数数量悬殊，退还比例才6.71%，致使当事人长期占有用户的资金。因此，当事人的申辩理由不成立。

（二）当事人收取用水保证金没有取得相关部门批准。《自来水用户用水保证金收费表》是当事人自行制定的企业内部文件，收费标准由当事人技术部工作人员按照计费总水表口径大小自行核定并予以收取。当事人自行制定收费规定，收取用户用水保证金，未得到政府职能部门的批准。

（三）当事人以拒绝为用户办理开户手续，拒绝供水为限制条件，强制用户缴纳用水保证金违背了用户的意愿。

当事人辩称，其收取用水保证金已与用户签订了《城市供用水合同》，是在平等自愿的情况下签订的。调查发现，当事人确实与部分用户签订了《城市供用水合同》，可该合同是当事人提供的格式合同，根据合同约定，当用水人不再用水销户时才能退还用水保证金，这是以格式合同条款作出限制用户权利的不合理规定。由于当事人的强势地位，用户没有修改和提出不同意见的权利。如果用户不按照当事人设定的条件签订合同，并缴纳用水保证金，将被拒绝办理用水开户，拒绝供水。当事人对一些用户甚至没有签订的《城市供用水合同》，直接开具《东方市自来水公司收据》，收取用水保证金。本局对东方市自来水公司用户发放的调查问卷显示，87%的用户缴纳用水保证金并非是自愿。因此，当事人辩称用户缴纳用水保证金属平等自愿的说法与事实不符。

五、当事人滥用市场支配地位行为的危害

（一）损害了消费者的合法权益。当事人向申请开户的用水居民每户收取300元的用水保证金，就连安置户、困难户都照收不误，增加了居民的经济负担，损害了消费者的合法权益，其行为涵盖了当事人供水区域的广大用水户，涉及面广，社会影响巨大。

（二）损害了用水经营者的合法权益。海南省东方市位于海南省西南部，是一个县级市，属经济欠发达地区。当事人向商业用户收取1000元至33000元不等的用水保证金，非法无偿占有企业资金，其行为损害了经营者的合法权益，特别是增加小微企业的经营负担，不利于小微企业的健康发展。

（三）不利于当事人经营管理水平的提高。当事人采用简单的收取用水保证金的手段将拖欠水费等经营风险转嫁给居民、企业等服务对象，不利于其管理技术的升级改造，也不利于其服务质量、管理水平的创新和提高。

六、主要证据及证明事项

1.《关于东方市自来水公司乱收费的举报信》和《海南省东方市工商管理局关于对东方市自来水公司向用户收取保证金是否涉嫌构成限制竞争行为情况的报告》，证明了东方市自来水公司违规收取用水保证金的案件来源；

2.当事人法定代表人身份证复印件一份、授权委托书、证明书各一份，被委托人的身份证复印件一份，证明法定代表人、委托代理人身份的真实性；

3.当事人法人营业执照复印件、集中式供水单位卫生许可证复印件、取水许可证复印件、东方市人民政府关于自来水价格调整问题的批复复印件等，证明当事人的资质及合法收费项目；

4.2014年5月15日对当事人营业部负责人李良香、工作人员王景丛、计划财务部部长吴清联的询问笔录各一份，2014年8月6日对当事人委托代理人符海江、公司员工吴清联、王全菊、吉家青、李良香、王景丛及王昌慧等询问笔录各一份，2014年9月17日对当事人的法定代表人询问笔录一份，证明当事人是东方市八所镇唯一供水企业，以及对新开户用户收取用水保证金、收费标准、收费金额、用水保证金的管理及余额等事实； 5.《东方市自来水公司关于用水保证金减免原则及退还规定》（东自水司〔2005〕26号）文件复印件一份，证明当事人向用户退还用水保证金是自行规定，没有法律依据和相关部门批准的事实；

6.当事人与用户签订的《城市供用水合同》格式合同复印件五份，证明当事人向新开户用户收取用水保证金、约定保证金期限及限定退还用户用水保证金期限的事实；

7.当事人提供的“自来水用户用水保证金收费表”一份，证明当事人收取用水保证金的标准是依据水表口径大小及用水性质来收取，并由当事人工作人员自行审核认定，没有法律依据和相关部门批准的事实；

8.当事人提供的“东方市自来水公司2003年至2014年6月用水保证金收取情况”一份，“东方市自来水公司用水保证金收退情况表（2008年8月-0214年6月）”一份，证明了当事人收取用水保证金的时间、收取用水保证金的总户数、收取用水保证金总金额、退还用水保证金的户数、退还用水保证金的金额、2008年8月-2014年6月期间收取用、退还水保证金的情况等事实；

9.当事人提供的“东方市自来水公司生产经营及用水保证金管理使用情况”一份，证明当事人2011年至2013年年度连续三年供应自来水年销售数量、营业总成本、年度利润缴税情况和用水保证金的管理及使用情况的事实；

10.东方市自来水公司2011年至2013年年度“利润表”及说明，证明当事人2011年至2013年年度销售额的事实；

11.“东方市自来水公司收据”复印件52张，证明当事人向新开户用户收取300-33000元不等的用水保证金的事实；

12.当事人提供的2003-2014年度用水保证金结余记录23张，证明当事人至2014年4月止在该公司基本账户上的水保证金的余额的事实；

13.当事人提供的“2003年至2014年4月用水保证金的总情况”一份，证明了当事人收取用水保证金的总户数、总金额；退还用水保证金的户数、退还用水保证金的金额以及至2014年4月用水保证金的总余额的事实；

14.对缴纳了用水保证金的居民、个体户和企业的调查笔录4份，证明了当事人以拒绝办理开户、拒绝供水为限制条件违背用户意愿收取用水保证金以及缴纳用水保证金对用户造成不良影响的事实； 15.发放的调查问卷100份，证明了当事人以拒绝办理开户、拒绝供水为限制条件违背用户意愿收取用水保证金以及缴纳用水保证金对用户造成不良影响的事实；

16.当事人提供的“东方市自来水公司关于收取和退还用水保证金的情况说明”和“东方市自来水公司用水保证金收退情况表”各一份，证明当事人申辩的收取保证金的合理性理由和退还用水保证金的情况说明及整改方案的事实；

17.东方市物价局的复函一份，证明了当事人收取用水保证金没有得到物价部门的批准；

18.东方市水务局的复函及东方市自来水公司供水管网分布图，证明了当事人的供水区域及市场份额；

19.海南八所港务有限公司提供的材料一份，证明海南八所港务有限公司自建的水厂已经关闭，并已由当事人全部接管的事实；

20.海南兴水城乡供水有限公司八所供水分公司出具的证明一份，证明了该公司自建的水厂只提供工业用水，生活用水由当事人提供的事实； 21.华能海南发电股份有限公司东方电厂出具的证明一份，证明了该公司自建的水厂只提供工业用水，生活用水由当事人提供的事实。

22.海南佳明会计师事务所出具的《东方市自来水公司收取用水保证金利息鉴证报告》（琼佳明鉴字[2014]第002号），证明了当事人2008年8月1日至2014年6月30日期间，收取用水保证金产生的利息。

以上证据均经出证人签名确认。

七、定性与处罚

2014年12月17日，本局向当事人送达了《海南省工商行政管理局行政处罚听证告知书》（琼工商听告字〔2014〕第 14号），将拟做出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容进行告知。当事人在法定期限内未向本局提出陈述和申辩，也未要求举行听证。

本局认为，当事人在经营城市公共自来水供水服务过程中，利用其市场支配地位，无正当理由，以拒绝为用户办理开户手续、拒绝供水为限制条件，违规收取用户的用水保证金，长期占有用户资金，损害了消费者和经营者的合法权益，其行为属于《中华人民共和国反垄断法》第十七条第一款第（五）项“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：

（五）没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件”和《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第六条第（四）项“禁止具有市场支配地位的经营者没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件：

（四）附加与交易标的无关的交易条件”所指的在交易时附加其他不合理的交易条件的滥用市场支配地位行为。在量罚上，鉴于当事人能正确认识其违法行为，积极配合本局调查，及时停止了违法行为，并采取了整改措施，防止了危害结果的延续和加深等因素，依据《国家工商行政管理总局关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》第三条第五款第（1）项“能够主动改正或者及时中止违法行为的”可以依法从轻行政处罚。

依据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条“经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款”的规定，经本局研究，责令当事人立即停止违法行为，在收到行政处罚决定书之日起两个月内，退还已收取的用户用水保证金，将退还用户用水保证金情况自退还期限届满之日起十日内报告我局，并作出如下行政处罚：

一、没收违法所得38521.48元；

二、对当事人处上一年度销售额29660403.00元百分之二的罚款共计593208.06元。

以上罚没款共计631729.54元。

当事人在接到本处罚决定书之日起十五日内，应到海南省工商行政管理局领取“海南省政府非税收入一般缴款书”，并到下述指定银行缴清上述罚款，开户银行：中行龙珠支行，户名：海南省财政厅财政性资金，帐号：265006188326。逾期不缴纳，将依据《行政处罚法》第五十一条第一款第一项的规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。

当事人如对本处罚决定不服，可在接到本处罚决定书之日起六十日内，向国家工商行政管理总局或海南省人民政府申请复议，也可以在接到本处罚决定书之日起三个月内直接向海口市中级人民法院提起诉讼。

海南省工商行政管理局

2015年1月9日