论我国海上执法体制的完善_论我国司法体制的完善

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论我国海上执法体制的完善

海洋是一个富饶而远未充分开发和利用的宝库，海洋赋予的油气、矿物、生物、能源和空间资源是替补陆地资源的唯一后备资源。开发海洋资源能够产生巨大的经济效益，并迅速改变一个国家的地位和实力，所以世界众多沿海国家已把发展海洋经济列入国家发展战略，不断加大海洋开发和管理力度。如何推进海上执法管理体制改革，提高政府对海洋活动的管理效率，实现其多功能的有序利用，就成了当前我国行政体制改革中的重要组成部分。改革现有的海上执法管理体制，积极探索一支适合中国国情的、现代化的、科学化的海上执法队伍，就能提高管理效率，增强管理效能，实现海洋开发的合理有序和可持续发展，这也将对国家的能源、外交、军事和国家安全等重大战略有着重要意义。

而随着时代的发展，现行的海上执法体制已不能适应新形势发展的需要，各种深层次的矛盾逐渐凸显出来。从表面上看，现行的海上执法体制应属于“各司其职、齐抓共管”的模式。但实际上，职能重复、职能重叠的现象处处可见。再加上执法效率低下、政企不分等等现象的大量存在，导致现行海上执法体制已不能适应依法行政、依法治海这个新时代的要求了。

笔者根据自身经验，从行政角度入手，尝试提出完善海上执法管理体制的思路。

一、我国海上执法管理体制的历史发展及现状

中华人民共和国成立后，我国海洋事业开始全面发展，对海洋的管理也逐步建立和完善。纵观我国海洋管理体制的演变，大体可分为三个阶段：

分散管理阶段。从新中国成立至上世纪60年代中期，我国的海洋管理体制实行分散管理方式。随着海洋管理工作规模的不断扩大，各部门、各地区之间出现了海洋工作重复建设，力量分散，管理不通畅的现象。

海军统管阶段。从1964年到1978年，我国海洋管理工作由海军统一管理，成立国务院直属的国家海洋局。这一阶段中，通过集中全国海洋管理力量，统一组织管理全国海洋工作，对我国的海洋科研调查和公益事业，特别是国防建设事业做出了重大贡献。此时的海洋管理体制仍是局部统一管理基础上的分散管理体制。

分散性行业管理体制阶段。改革开放后，涉海行业部门和产业部门在追求自身发展的过程中，在各自行业、产业行政事务权力之外拓展和实施了部分海洋公共权力，使得海洋行政管理与涉海行业或产业管理权力混淆在一起，中央及地方海洋行政主管部门，中央及地方各涉海行业部门，各自为政，多头执法，管理分散。纵向上建立了中央、省、市、县四级海洋资源监督管理机关，横向上形成了国家海洋局综合管理与其他行业部门（如渔业、海事、海警等行政主管部门），形成分散管理并存的管理现状。

对于我国的海上执法管理体制，作为我国海洋管理的主要法律之一的《中华人民共和国海域使用管理法》中明确指出：一方面，在横向上表现为综合管理和部门分工相结合。即我国的海洋管理是在海洋主管部门综合管理海洋的基础上，再按用海类别，由相应的行业主管部门管理；另一方面，在纵向上表现为统一管理和分级管理相结合。即海域属于国家所有，国务院代表国家行使海洋所有权，又考虑到简政和效率的因素，通过法律授权省、市、县级地方人民政府分级管理。近年来，广东、山东、辽宁等一些海洋渔业大省相继成立了海洋与渔业(厅)局。对上述管理体制的通俗理解就是实行“条块分割”，即是一种分散性的行业管理体制。我国现有的海洋管理体制，从中央到地方，都是根据海洋自然资源的属性及其开发产业，分兵把口，以行业部门分工管理为主，基本上是陆地各种资源开发行业部门管理职能向海洋的延伸。

二、我国海上执法管理中存在的问题及原因分析

如上所述，建国以来，我国先后成立了海洋、海事、海关、边防、渔政等多个海上执法管理部门，在较长一段时期内，为维护海上治安、生产秩序发挥了重要作用。但随着时代的发展，我国现行的海上执法体制已不能适应新形势发展的需要，各种深层次的矛盾逐渐凸显出来。表面上，现行的海上执法体制应属于“各司其职、齐抓共管”的模式，但实际上职能重复、职能重叠的现象处处可见。再加上执法效率低下、政企不分等等现象一定程度上还大量存在，现行海上执法体制存在的种种弊端已经不能适应依法行政、依法治海的要求了。主要表现在以下几方面：

（一）、部门众多，职能重叠，执法分散，难以形成合力。国家当前实行以海洋产业管理部门管理为主，综合管理为辅的分散的海洋管理体制，有的部门内部既有中央省属的条条单位，又有各地市属的块块部门，可谓群龙闹海、多龙治水。分散的管理体制导致了海上执法队伍互不统属、职能单

一、重复建设，不仅造成了人力物力、财力的巨大浪费，更导致了执法能力不强、效率低下的局面。如海洋环境的保护、海洋污染的治理问题，由于现行体制，在制定《中华人民共和国海洋环境保护法》时不得不将其管理和执法权分散到海洋、港监、渔政渔监、军队、环保五个部门，管理部门虽多，但效率极低，该法制定以来的二十多年间，我国海洋环境污染问题日益严重，难以得到有效遏制。再如海洋权益的维护是各管理部门的共同职责，但现实却是我国的海洋权益无法得到有效维护，外部势力侵犯我国海洋权益的事件屡有发生，而各执法部门由于种种原因却难以有效执法。然则又如《海关法》规定了“联合缉私、统一处理、综合治理”的原则，但由于对“联合缉私”只做原则性的规定，没有相应配套的法规，缉私工作需要协调和处理各行业、各部门的关系和利益，导致各缉私部门如海警在案件移交海关中因缉私经费安排发生了矛盾和问题。

（二）、执法成本高、执法效率低下。海上执法权横向分散于不同行业部门，政出多门，自成体系，执法力量分散，争权夺利和相互推诿，没有合力。机构重叠、职能交叉的体制分散了国家有限的财力和物力，浪费了海上行政执法资源，增加了执法成本，降低了政府的管理和服务效能，影响了海上执法效率和质量。海上执法以购置船只和飞机为先决条件，新造一艘1000吨级的执法船需要经费近2亿元，执法船一旦投入使用还需要大量的经费用于日常维护保养；飞机的造价更高，即便买得起用起来费用也很大;有了船只和飞机还要建设指挥、通信和后勤保障系统，这笔费用也不可低估。海上执法完全不同于陆地，需要投入巨大的经费作保障，目前这种各自为政，作坊式的海上执法体制，其结果必定是高投入低产出。

（三）、个别部门政企不分，难以公正公平执法。我国当前的体制下，农业部渔业局由渔政渔港监督和水产司组成，地方各级渔政渔监部门和水产部门也同属同一单位，甚至有相当一部分的渔政渔监部门变成了水产部门的下设机构，分管渔政工作的领导一般同时分管渔业生产。政企不分，很难做到公平公正执法，特别是当国家利益与地方利益、整体利益与局部利益发生冲突时，渔政渔监机构根本难以做到公正公平执法。而在笔者执法的过程中，往往受到一些“半公半私”相关利益人员无理的阻挠和纠缠，直接导致海上群众对执法部门公正力信心的缺失。

（四）、法律法规不健全，法制建设滞后。海洋立法是沿海国管理所辖海域进行海上执法活动的重要措施和依据，在海洋管理和执法中占有着重要地位。海洋立法不仅为维护国家的主权和海洋权益提供法律保障，还为海上执法提供法律依据。海上执法队伍的执法地位、执法权限以及行为规范，制定违法行为的处罚措施和程序都需要通过立法来确定。当前我国海洋立法存在以下问题：

一是立法不够健全。由于海上执法体系的多元化，许多执法力量的执法主体资格尚未明确，缺乏明确的法律授权，职权范围不清楚。另外，我国海上执法的程序法严重缺乏，应尽快制定海洋行政执法程序法，实行执法责任制和执法过错追究制，健全行政执法监督制度。当前需要制定的海洋行政执法程序主要是：现场检查程序、做出行政处理决定的程序、实施行政处罚的程序、代表国家提出经济赔偿的程序等。立法不健全使海上执法队伍难以有效执法。如公安海警部队是维护海上治安、打击海上违法犯罪的重要武装力量，但至今其执法地位、职权范围、执法程序没有得到明确的法律授权，只有《公安机关海上执法工作规定》、《沿海船舶边防治安管理规定》等相关条文，使其在执法中陷于被动局面，缺乏应有的震慑力。

二是现有立法不够合理。现行的有关法律法规多是各涉海部门针对单项海洋资源的开发利用、保护和管理而制定的。受部门利益制约，这些单项法规过分强调单项海洋资源及其开发利用的重要性和特殊性，而对其他产业部门及其他海洋资源开发的利益和需要考虑不足，对本部门有利的部门法律法规多，海洋综合管理立法少。

所以，当前我国海洋法律法规主要是海洋行业法规，这些法律法规是在我国海洋综合管理法规颁布前各自独立制定的，职责分工不甚明确，管理权限和范围往往出现一定的交叉和重复，对我国的海洋综合执法也带来一定的困难。海洋立法的不健全和不完善，给海洋管理和执法工作带来了很多困难，导致管理混乱，政出多门、行业矛盾、部门纠纷、权属之争层出不穷，各部门各行其政，既不利于维护国家的海洋权益，也可能损害我国经济利益，甚至影响到维护国家的主权和国防安全。主要表现在：由于缺乏法律依据，在开发利用海洋方面，海洋经济活动无法可依，不合理开发利用海洋的活动比比皆是，盲目围海、乱采砂石、过度捕捞、养殖侵占锚地航道、船只闯入养殖区等事件屡屡发生，导致海洋资源的严重破坏和浪费，海洋污染日益严重，海岸侵蚀和海洋环境的不断恶化，严重影响了海洋经济的发展。

而上述问题和弊端的出现，是有其深刻的历史原因和社会根源的。首先，从制度层面来分析，我国海上执法队伍存在许多的问题和弊端。如上所述，我国现行的几支海上执法队伍，都是计划经济时代的产物。计划经济时代我国实行的是政企合一的管理体制，在改革前，无论是交通部、农业部，还是海洋局，都是既管理企业，又代表政府，既制定游戏规则，又参与游戏，是典型的政企合一体制。当时企业是作为经济基础在运行，与之相配套的执法队伍则是作为上层建筑的一个组成部分在运作，双方统一在某一个政府行业主管部门的领导之下。那时的执法队伍可以说是既代表企业、又代表行业、更代表国家。在建国后高度中央集权的计划经济体制下，按产品分类进行划分的政府部门设置是必然的，因此政府管理部门是按行政隶属关系直接管理着企业。同时，由于计划经济时代企业按隶属关系有中央企业和地方企业之分，那么作为上层建筑组成部分的执法队伍，就有了中央与地方进行分工管理的借口，因此我国现有的海上执法队伍既存在横向层面(中央各部门层面)，又存在纵向层面(中央与地方层面)，造成了海上执法事权高度分散，这也是造成职责重叠，执法效率分散的深层次原因之一。

其次，从立法体制方面而言，我国海上执法管理体制上也存在很大的问题。第一，立法出发点的不合理。我国每一部海洋法律的出台往往都是各涉海部门根据自身部门管理的需要，针对单项海洋执法保护管理工作制定的，这种先天性的缺陷使得各部门在立法过程中优先考虑自身利益，忽略其他部门乃至整个执法工作的全局利益。由于行业利益所趋，目前我国海洋法律体系中涉海专项性法律、法规虽多，但却大多是行业性法规，海洋综合管理立法较少，缺乏能规范各个涉海行业和海洋资源的与国际公约对接的综合性法律、法规。适用范围和权限往往会出现一定程度的交叉和重叠，造成现实执法工作中的不便甚至混乱。第二，法律法规涉及范围不完善、不健全。许多海洋执法相关领域的配套法律法规尚未出台，造成许多执法工作无法可依，或己出台的相关法律在现实执法工作中难以操作。第三，我国海洋立法体制缺少对我国海上执法力量的主体资格及权限进行界定的法律。这种缺陷所导致的最直按也是最严重的后果就是执法主体不明确，缺乏明确授权，造成职能重叠和模糊，导致管理混乱，政出多门，行业矛盾、部门纠纷、权属之争层出不穷，执法工作中产生争议和冲突不断。各部门各行其政，既不利于维护国家的海洋权益，又可能损害我国的经济利益，甚至影响到维护国家的主权和国防安全。

三、我国海上执法管理体制完善的对策与建议

我国现有海上执法力量分散，难以适应海洋综合执法的需要，尤其不适应《联合国海洋法公约》生效后综合管理的要求，我们必须对我国现行的海上执法体制进行探讨、研究和改革。

（一）、我国海上执法管理体制改革的理论基础

从行政体制改革的角度分析，统一我国海上执法管理体制的必要性改革海上执法管理体制其实是行政体制改革的一部分。在我国，行政体制改革伴随着我国经济体制改革和政治体制改革的深入而产生。行政体制改革就是有意识地对相关行政体制进行改革，以适应时代的要求和挑战，从而达到增强行政组织效能的活动。在我国，改革开放以来已经进行了五次大规模的行政体制改革，中央政府于2003年做出了改革开放以来的第五次行政体制改革的决定，开始了新一轮的行政体制改革浪潮。正如外国学者指出的，行政体制改革是一个持续不断的过程，可以肯定地说，只要政府存在，这一过程就不会消亡。改革能解决某一时期内存在的问题，但在改革的过程中又会出现一些新的问题，进而又引发后续的改革。

而行政改革是一个全球化的术语，而行政体制改革则是一个中国化的概念。本文认为，从事实和逻辑上看，行政改革和行政体制改革谈论的都是一个事物，即都是对政府内部和外部关系进行调整的一种行为，都试图通过人为的方式，改革或者组织政府组织，优化政府的职能，从而达到提高行政效率的目的，其内容都包括政府的管理方式、行政职能、公务员制度、中央和地方职权划分等一系列涉及政府内部行政行为和外部行政行为方式的改变。

从上面的分析我们可以看出，行政体制改革是指在政府管理范围内，为了提高行政效率，通过政府有意识地对行政组织、行政职能的再调整，改变不适应发展的旧的行政制度和方式，并建立适应社会经济发展的新的行政制度和方式的行政行为，提高社会经济运行效率，使社会的整体资源达到帕累托最优配置的状。因此，行政体制改革不仅仅是政府部门职能和政府结构的改变，更重要的是一场深刻的社会结构的变革，是一种制度的重新安排，如2003年2月26日发布的中国共产党十六届二中全会公报指出，“行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容，是推动我国上层建筑更好地适应经济基础地一项重要地制度建设和创新，也是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要。”

而本文所讨论的行政体制改革只限于政府机构层面的体制改革，具体是指政府机构的改革和职能的转变，即通过海洋管理部门机构的改革来推进海洋执法职能的转变。

从行政法学角度分析，统一我国海上执法管理体制的必要性。首先，理论上来讲，我国海上执法队伍行使的是行政执法事权，而行政执法事权是行政权的一个组成部分。所以，本质上，海上执法机构行使的是行政权。按照权利主体分离学说，“根据权利主体的归属和实际运用可以把权力主体分解为归属主体和行使主体。归属主体就是权力归谁所有，哪一个主体是权力的所有者。行使主体就是权力由谁来行使，哪一个主体是权力的行使者。行使主体是不能离开归属主体独立存在的，如果说两者成主从关系的话，归属主体是主，而行使主体是从。”我国《宪法》规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。由此可见，我国《宪法》已经将权力归属主体(人民)和行使主体(执法机构)作了分解。海上执法机构作为我国行政权的行使主体之一，是不能脱离归属主体(人民)的意志而任意行使的。这也就是说，现有的海上执法队伍所存在的种种弊端，凡不符合人民的意志的，都必须改革和完善。因为进行这种根本性的改革，不仅有着坚实的法律基础，而且有着强大的宪法基础。

其次，行政权行使主体相对于行政权的归属主体而言是处于工具状态的，是归属主体完成其宗旨的一种手段。那么，作为归属主体而言，是可以对自己运用的工具进行设计的，并且可以根据自己的需要制造出适合自己特点的有效工具来。因此，就海上执法队伍这个行政权的行使主体而言，随着我国改革开放的不断深入和社会经济的空前变革，以及我国社会处于急剧的转型期这一实际状况，其现状已越来越难以适应社会的这种变化，其所作所为也越来越难以让其归属主体（人民）感到满意。因而，对海上执法主体进行深化改革甚或重新进行设计，己势在必然。

另外，从行政权行使主体的成本分析来看，我国的海上执法主体也必须统一。行使主体事实上是有消耗的，包括物质消耗，文化消耗。不言而喻，行使主体的所有消耗都必然地转移到权力归属主体身上。如果行使主体所带来的效益小，就意味着归属主体的成本大;反之，行使主体所带来的效益大，就意味着归属主体投入的成本就小“。运用此观点来分析我国现有的海上执法管理体制现状及所存在的种种弊端如多头分散、职能交叉、效率低下、重复建设等等问题，这样的行政权行使主体毫无疑问加重了归属主体(人民)的成本，不仅导致了较多的物质消耗(如机构膨胀、重复建设等)，而且还导致了难以弥补的文化消耗(如人们对法律的不信任以及对执法公正性的怀疑等)，这样的行政权行使主体，要么进行改革，要么重新设计，总而言之，从理论上来说，己到了非改不可的时候了。

（二）、我国海上执法管理体制完善的对策与建议

首先，建立海洋综合管理体制是我国政府机构改革的迫切需要。早在1998年，我国政府机构改革时就提出了精简、统一、高效的原则，随着我国政治和经济体制改革的深化，政府公共行政从官僚行政向服务行政转变是一种必然趋势，而要实现这一转变的关键是精简机构，责权统一，解决多重多头执法问题，提高行政效率。因此，建立我国海洋综合管理体制，改变分散型、作坊型的海洋管理体制，是我国政府机构改革的客观需要。

自《联合国海洋公约》生效以来，海上邻国纷纷通过海洋国内立法及其国家实际管辖行动，抢占我岛礁，掠夺我资源，使我国依法享有国家管辖权的海洋国土中100多万平方公里面积面临被瓜分的危险。而我国由于受分散性管理体制的制约，对依法管辖的海洋国土缺乏实际有效的管辖手段和实际控制能力。另外，随着世界向多极化方向发展，在“9.11”事件之后，国际恐怖主义大有抬头之势，打击海上恐怖主义是我国义不容辞的责任，而以我国海洋管理体制的现状，目前还没有一家管海部门有能力单独承担起反恐的责任。因此，从我国海洋战略发展来看，调整我国海洋管理体制现状，建立海洋综合管理体制势在必行。

其次，建立一支多职能的、统一高效的海上执法队伍，改变过去各个系统、部门互不统属、力量分散的状况，是实行海上综合执法一体化的必要条件。多职能的海上执法队伍可以充分利用现有的技术装备承担多种海上执法任务，为多个海洋管理部门服务，既可以节省人力、物力、财力，将有限的资源集中使用，又能够提高效率，切实地履行海上执法职责。统一海上执法队伍有利于有效维护我国海洋权益，保护海洋环境和海洋资源。

成立一个国家海洋行政综合管理机构，统一管理我国海岸带、领海、毗连区、专属经济区和大陆架上的一切执法事务。整合中国海监、中国海事、渔政港监、公安边防和中国海关各支队伍，在现有的执法力量的基础上重新组建一支力量强大的具有中国特色的海上综合执法队伍，该队伍作为准军事部队管理，平时由公安部领导和使用，负责我国近海安全、维护海洋权益、海域使用管理、海洋生态环境保护、海上执法监督等任务，对外能承担海洋权益维护和进行国际间协作及交流等任务，对内能履行保护海洋环境和海洋资源、维护海上治安、惩治海上犯罪以及海上防灾救灾等职能，战时可立即转成正式部队建制。在组建统一的海上执法队伍方面，我国可借鉴美国、日本、韩国等海洋强国的管理模式。目前世界上发达的沿海国的海上执法体制，除英国外几乎都是集中或半集中管理型的。

第三，加强海洋基本法和综合管理法的立法工作，理顺我国海上管理和执法体制。目前我国海洋立法很不健全，尚未形成比较完整的海洋法规体系。已经制定并实施的法规大多是专项性的行业法，缺乏并且不配套、不系统，应尽快制定部能够涵盖海洋主权和海上安全的维护、海洋资源保护、海洋环境保护等方面的海洋基本法律。其次，要尽快制定我国海上综合执法相关法律，包括海上执法队伍的地位、权限、职责范围、海上执法程序等方面的立法。只有加强和完善海洋立法，才能使我国海上执法走上有法可依、责权明确的法制化轨道。

第四，制定具体建议方案，顺应民众改革呼声。国内对于海上综合执法体制进行改革的呼声由来已久，特别是近几年来，社会各界特别是海洋管理诸部门的呼声更为强烈。海洋管理各部门都意识到统一海上综合执法的紧迫性和必要性，但统一后的海上执法权究竟花落谁家，由于涉及各个部门的切身利益，各部门纷纷从维护自身利益的角度出发，提出各种改革方案，众说纷纭，各执一词。

综合考虑，据笔者拙见，最可行的方案当为，扩充公安部所属公安海警部队，建立统一的海上综合执法队伍——公安海警部队。我国当前的政治体制下，全国武装力量主要由人民解放军和武装警察部队两部分组成，既是军事建制，又有警察权的海上执法力量只有公安海警部队。可以以当今公安边防海警部队为基础，整合中国海监、中国海事、渔政、海关缉私警察等部门的海上执法力量，组建统一的海上综合执法力量——公安警察部队。公安海警部队除了继续履行原有维护海洋权益、海上治安、打击海上犯罪等职责外，对于海上发生的其他一切违反我国现行海洋管理法律法规的行为可以进行执法，承担起海上综合执法的任务。只有这种体制符合我国国情，有利于真正建立一支高效率、多职能、能力强、权威性的海上执法力量，可行性较强。

在当前海洋的管理体制下，由于各部门自成体系，条块分割严重，海上执法体制改革涉及多个部门利益，必然面临重大困难和阻力。但是，海上执法体制改革已成为社会各界的共识，势在必行。建立一支以公安海警部门为主体、统一、多职能、高效率的海上执法力量，是当前海上综合执法体制改革发展最为可行的方案，它将扭转我国混乱、低效的海上执法现状，不仅对于有效维护我国海洋权益、保护海洋环境和海洋资源、保持我国海洋经济的可持续发展，而且对于推动我国经济的腾飞，提高我国国际地位，实现中华民族的伟大复兴，具有重大历史意义。

新世纪、新挑战。我们有理由相信，在不久的将来，我国定会按照法治国家的要求，将行政管理权与行政执法权分离，不断完善我国海上执法管理体制，逐步实现我国的海上执法体制高度统一，应对21世纪—“海洋世纪”的挑战，实现海洋强国的梦想。