第四章 市政体系与市政职能（推荐）_第四章市政职能
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市政学
第四章 市政体系与市政职能
通过本章的学习，我们要重点了解市政体系构成，包括各市政主体的构成和职能，以及我国市政职能改革存在的问题和发展方向，加深对我国市政体系、职能现状与前景的认识。第一节 城市管理的主体构成市政体系：城市政治关系的组织实体与制度的体现，是城市政治组织与政治制度的有机统一。
市政体系包括两个方面内容：一是城市政治组织即市政主体；二是城市的政治制度即市政主体运行的规则与规范。
市政主体：进行和参与市政活动的各种组织。
一、城市管理的政治性主体
（一）政治性主体的含义
拥有政治权力的城市管理主体。
（二）政治性主体的内涵
1、权力与权力运行
2、政治性主体的权力
议决权：决定城市应该如何治理的权力
执行权：决定应该如何去实现城市住民对城市治理的愿望 行政权：对社会事务实施公共管理的权力
（三）政治性主体的类型
1、城市非国家的权力政治系统 ①党的领导：政治、思想、组织 ②市党员代表大会 ③市委员会 ④市常委会
⑤市纪律检查委员会 ⑥党的基层组织
2、城市国家权力政治系统（1）城市人民代表大会 ①性质、产生、职权 ②议事规则
③市人民代表大会常委会：地位、组成、职权、工作程序 ④专门委员会
（2）城市行政机关：人民政府
①组成和领导体制：地位、组成、领导体制、市长权限 ②市人民政府职权 ③部门设置和构成④市人民政府的工作机制 市人民政府全体会议 市人民政府常务会议 市长办公会议 市长现场办公会议（3）市人民法院 ①地位 ②组成 ③工作程序 ④职权
⑤上、下级关系（4）市人民检察院
（四）城市权力政治系统的特征
1、公共利益是权力政治系统关注的焦点
2、城市权力政治系统有自身的利益诉求 三种政府模式：
慈善模式、巨物模式、民主模式
二、城市管理的参与性主体
（一）参与性主体的内涵
1、含义
又称非权力系统，是指虽不具有正式决策和执行的权力，但对城市发展问题的决策和执行有积极影响作用的群体、组织和个人的总称。
2、构成包括非权力政治系统和非权力社会系统
（二）参与性主体
1、传统上的非权力系统 ①市政治协商会议 ②市民主党派 ③市人民团体 ④城市居民委员会 ⑤市民
2、广义非权力系统
3、参与性主体的特征
①公民权利是参与性主体关注的焦点 ②参与能力具有层次性
认知能力：政治选择的意向 程序能力：一方面是知识和策略技能；一方面是按照自己的标准评价政治官员和其他参与者的能力
习惯性能力：感觉到有一种集体共享的利益，因此值得去做一些事
（三）中国城市管理中参与性主体存在的问题
1、缺乏程序性权利
2、缺乏组织整合3、局限在媒体曝光、参观展示和简单的投票选择
三、多元主体共治 城市政体理论
1、含义
对权力、市场力、社会力三个方面之间关系的系统描述
2、内容 权力系统 权钱系统
权力与社会力政体
四、主体的契合——管治
（一）管治的内涵
1、定义
各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的众多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的指示制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
2、特征
管治是一个过程
管治过程的基础是协调 管治包括私人部门 管治是持续的互动
3、“管治”与“管制”的区别
（二）实现良好管治的原则
1、“善治”的特征
2、“善治”的原则 良性参与 遵守法规 透明度 响应 舆论导向 公正与宽容 有效并且高效率
可计量的且财政可行的 无缝隙组织
满足顾客的合理“需求”
（三）中国的城市管治
1、经验
2、问题
第二节 市政职能
一、市政职能的含义与特征
1、含义
指狭义的城市政府在城市管理过程中依法履行的各项职责和功能的总称。
注意：
市政职能带有明显的历史性
市政职能状况取决于一个国家的类型与特点
市政主体之间的关系影响市政职能
2、特征
具有法制化和科学化特点；
具有服务性特点；
具有广泛性特点；
实现方式具有多样性特点。
二、现代城市的主要市政职能
1、城市职能的历史演变角度：
传统职能：从城市发展初期就出现并延续至今的职能 现代职能：第二次产业革命后，随现代城市文明发展而逐步形成的2、城市政府职能作用的方式角度：
保护性职能：城市政府通过限制性、保护性手段，用于维系城市存在与发展的正常秩序的各项职能，其目的在于预防和限制事情朝负面发展
建设性职能：在城市基本秩序得到保障的前提下，为谋求城市发展和社会公共利益的更大满足，城市政府采取鼓励、引导、规划、组织等积极手段，管理公共事务的有关职能
3、政府活动的性质的角度：
政治职能：城市政府运用自己的职权，保障国家法律和政令在城市中贯彻实施，维护国家和城市安全，保护国家和个人的财产不受侵犯，维护国家和城市的政治秩序
经济职能：城市政府利用经济、财政、金融、法律和行政手段，从宏观上对城市经济进行调控、管理，提供相应的服务，目的在于维护正常的经济秩序，促进城市经济的繁荣，物质的丰富和生活质量的提高
社会职能：城市政府对城市社会生活领域的公共事务履行的社会管理职能，目的在于维持良好的社会公共秩序，促进城市社会的健康发展
３、影响因素：
（１）城市政府的行政地位
（２）城市的特色和工作重点（3）经济政策的不同（4）社会历史发展因素
（5）国家结构形式和经济体制因素（6）城市政府的能力因素（7）市政管理理念的差异
第三节 我国市政职能的改革与发展
一、西方城市政府职能的历史发展
1、传统阶段
2、发展阶段
3、现代阶段
二、西方城市政府职能简述：
1、规划职能
2、交通运输职能
3、社会福利与保障职能：社会保障、公共福利、社会救济
4、文化教育职能
5、公共卫生和环境保护职能
6、社会治安与消防职能
二、我国市政职能存在的问题
1．从政府与企业的关系采看，政府对企业，尤其是对国有企业的行政干预仍旧大量存在，对企业的引导和服务则明显不足,企业的自主权并没有得到真正的尊重。
2.从政府与市场关系来看，市场的作用没有得到很好的体现,许多工作没有按照市场规律去做，行政干预依然大行其道，市场的作用投有得到充分的发挥。
3．从政府与社会的关系来看，行政机关集权严重
4．职责不清，职能交叉、错位、越位、失位现象严重
5、从上、下级关系看，城市政府市政自治权被削弱（中央政府过度集权）
三、市政职能转变的目标(1)根据市场经济的要求，转变市政职能，实现政企分开，把经营自主权真正交还给企业，把市政职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来。
(2)党政分开，改革政府弊政。党政不分其危害性并不亚于政企不分。党政不分是职能混乱、官僚主义、腐败横行的总病根，不解决这一深层次问题，其他问题就不可能根本解决。
(3)加强城市法制建设，实现城市国家机构组织、职能、编制、工作程序的法制化。（4）扩展部分职能。在转变职能的过程中，根据社会发展和社会需求，积极扩展各种社会公共服务职能。如社保、环保、生态规划、社会援助、社会福利等等政府职能
四、我国市政职能的转变的主要内容
(1)理顺各种关系，为市政职能的改革创造良好的外部环境。首先，解决党政不分问题，调整党政关系。其次，上下级之间的关系也有待调整。最后，国家权力与社会权力失衡，国家把本来属于社会的权力据为己有。这一系列，关系不理顺，市政职能改革就难以取得突破性进展。
(2)由全能型政府向有限型政府转变。政府要改变过去管理中无所不包、无所不能的传统习惯，坚持有所为、有所不为。凡是市场、社会、企业和公民能自我调节、自我管理的事，政府就不必介入；反之，政府可以适当介入。
(3)从微观经济管理向宏观调控转变。政府要适应市场经济需要，实现政企真正分开。
(4)从市场参与者向市场秩序维护者转变。
城市管理的制度框架
道格拉斯·C·诺斯：“制度是为约束谋求财富或者本人效用最大化的个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。”
正式制度：有意设计并作为成文的形式明确表达的，具有强制约束力的制度表现形式。非正式制度：在社会交往过程中发生的无意识的共识，人们的价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。
一、宪法和法律
法律：衡量公民行为的最权威的依据，是国家正常运转最有力的支撑，是社会秩序建立的最根本保障。
◆按照地位等级可以划分为宪法、基本法、单行法规、地方法规、部委规章。◆按照法律所调整的社会关系的范围可分为一般法和特别法。一般法：在效力范围上具有普遍性的法律。
特别法：调整某一领域特定关系，针对特定主体、事项。或在特定地域、特定时间有效的法律。
（一）司法类
法院组织法、行政诉讼法、刑事诉讼法、民事诉讼法
（二）权力行政类
行政法是关于行政权力的授予、行使，以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律法规的总称。
（三）社会事务类
社会法一般指调整劳动关系、社会保障和社会福利关系的法律。
（四）经济类
经济法是调整经济管理关系、维护公平竞争关系、体现国家意志的经济流转和协作关系的法律规范的总称。
经济法调整对象包括市场主体组织管理关系、市场行为管理关系、宏观调控关系、特别经济行为关系。
（五）建设类 对建设活动的；立法行为
（六）环境资源类
有关于资源利用和环境保护的法律
（七）安全保障类
二、制度和政策
制度与政策相对于法律框架内的规则而言，其制定程序不及法律规章严格，制定主体也更加多样化，而且此类制度和政策由于技术条件、客观形势等环境因素发生变化时，具有更强的灵活性，或者说其稳定性预期不显著。
（一）标准
标准是一定技术条件下针对行业运行和产品服务提出的一种规范，其主要作用是保证产品质量以及各相关行业之间的对接。
标准有四种形式：国家标准、行业标准、地方标准、企业标准
（二）产业政策
产业政策是国家根据国民经济发展的形式和环境，为达到其良性发展，实现国家经济发展战略，在产业结构、产业类型、产业组织、产业布局等方面提供的政策。
产业结构政策：根据经济发展的内在联系，揭示一定时期内产业结构的变化趋势及其过程，并按照产业结构的发展规律保证产业结构顺利发展，推动国民经济发展的政策。
产业组织政策：通过选择高效益的、能使资源有效使用、合理配置的产业组织形式，保证供给的有效增加以及供给和需求之间的匹配，使供求总量的矛盾得以协调的政策。
产业区域布局政策：产业空间配置格局的政策。
（三）发展政策
发展政策是针对一个地区的经济发展所给予的制度政策上的倾斜。
宏观发展政策：在国家或大区域尺度上，对其中一个部分的发展给予的政策倾斜，带有战略导向。
微观发展政策：地方政府为了小区域的发展而制定的一些具体的促进发展的制度与政策，具有战术或策略的性质。
（四）人口户籍政策
暂住证与居住证制度 蓝印户口 人才政策
三、守则和约定
守则：国家机关、人民团体、企事业单位、组织机构为了维护公共利益，向所属成员或社会公众发布的一种要求其自觉遵守的约束性公文。
约定：和守则接近，但是不一定有固定的成文格式，一般的，当成文的约定作为特定群体行为的产物时又称为公约。
1、产业自律的守则和约定 由特定行业协会组织发起，经行业内部普遍认可，由多数行业内部个体自觉自愿遵守的行业规定，并由顾客消费过程来协助实现。
2、群体自律的守则和约定
群体依照自身所处的环境，对于群体内部的个人在日常行为上提出的标准和要求。
3、全民性公约
4、有针对性的公约
针对某种特殊的情况和现象制定的，这些情况往往会造成负面的结果，公约的参加者为了避免某种损害的发生，自愿的达成行动上的共识。
四、风俗习惯
风俗习惯，是指人们在长期社会道德生活中逐步形成和积累起来的、被人们普遍接受或熟知的、习以为常的、稳定的行为倾向和行为方式。传统文化 民族习惯 地方习俗
