关于政策性金融支持精准扶贫的几点思考进出口银行_精准扶贫金融政策

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关于政策性金融支持精准扶贫的几点思考

进出口银行

精准扶贫是国家主席习近平针对扶贫工作提出的新思想，是我国为实现现行标准下农村贫困人口脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困、实现全面建成小康社会的重要举措。

精准扶贫重要思想最早由国家主席习近平2013年11月在湖南湘西考察时提出，扶贫工作要做到“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”。2014年中共中央办公厅、国务院相关机构相继发文详细规划精准扶贫工作的顶层设计、总体布局和工作机制等。从此，精准扶贫思想全面落地，进入实践操作阶段。党的十九大报告提出，“要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫”，“确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”。贫困地区普遍面临基础设施条件差、经济基础薄弱、市场发育不完善、人口文化教育程度低、技术知识落后、创新能力低下、资本吸引力不足等问题，难以吸引优质企业入驻，也难以吸引长期稳定资金参与建设。为此，政府需主动出击，发挥引导作用，加强和优化公共服务。中国进出口银行作为国家政策性银行，可引导优质企业入驻贫困地区，促进当地经济社会发展，为精准扶贫提供资金支持。

一、内生性精准扶贫

内生性精准扶贫指的是，根据贫困地区的实际情况采取扶贫措施，与贫困地区其他因素有机结合，并对其他因素产生持续的、正面的作用和影响，从而使贫困地区改善发展条件和发展能力，走上自主发展的道路，最终实现党的十九大报告提出的“脱真贫、真脱贫”的要求。能否实现扶贫的内生性，直接关系扶贫是否有效、精准扶贫任务能否成功。

每个贫困地区有各自的经济发展实际，能否在扶贫的助力下实现经济增长，受当地资源禀赋、人口文化教育程度、周边市场状况等多方面的影响。如果扶贫措施不结合贫困地区的实际情况，不与促进当地经济社会发展的其他因素融为一体，则扶贫不具备内生性，不能推动当地经济社会可持续发展，也就没有达到精准扶贫的本质要求。只有从贫困地区的实际情况出发，认真分析当地的自然资源、历史文化、科学技术、行政管理、人力资本等方面情况，听取当地政府和群众的意见和建议，有针对性地制定扶贫政策，使扶贫真正内生于贫困地区的经济社会发展实际，才能有效发挥扶贫措施的作用，激发当地经济社会发展的潜能。贫困地区的经济社会发展需要在较长一段时间持续投入资源，因此扶贫工作也需要有较强的计划性和政策连贯性。

例如，总部位于宁波的某光伏龙头企业在山西开展了扶贫“惠民·暖阳”工程，联合政府、企业、金融、保险以及村级各方力量共同打造户用光伏发电系统。该工程以村级光伏电站、户用光伏电站为抓手，充分利用山西当地丰富的太阳能和屋顶资源，为当地村民带来实实在在的福利，同时也产生可观的经济效益，保证了项目的可持续性。

二、精准扶贫路线选择的理论基础

柯布—道格拉斯经济增长理论是与精准扶贫路线选择相关的理论，该理论由美国数学家柯布和经济学家道格拉斯共同提出，认为在技术水平一定的情况下，经济发展水平受劳动力投入和资本投入影响，投入更多劳动力或资本都能够促进经济增长。根据该理论，某地区要实现经济增长，需要提高成熟劳动力的数量或增加资本投入。提高成熟劳动力的数量既要求提高劳动力的数量，也要求提高劳动力的质量。

改革开放以来，我国大量劳动人口流向沿海城市，促进了沿海地区生产力的快速发展和经济社会的繁荣。目前，贫困地区在劳动力数量方面有一定优势，但劳动力质量不高，普遍受教育程度较低，生产经验较少，生产技能相对不足。这方面需要国家提供更多支持，通过项目输出经验、传授技术、培养当地专业技术人才和管理人才，提高就业水平，使贫困地区和贫困人口真正受益。《关于印发的通知》（国开办发〔2014〕30号）规定，各省（区、市）扶贫和财政部门会同教育、人社等部门，实施雨露计划，对参加职业技能培训的贫困学生家庭发放补助，提供扶贫贴息贷款支持，还要建立干部驻村帮扶工作制度，对于增加贫困地区高质量劳动力有重要推动作用。

精准扶贫还需资本的大力投入。地区发展需要大量资金的支持，实践证明为贫困地区和贫困人口单纯提供资金支持的方式并不能有效实现脱贫的目标。单纯的资金支持没有实现扶贫的内生性，不能推动贫困地区和贫困人口在产业、技术和管理技能方面取得有利于后续发展的进步；资金支持并不具有可持续性，不能为当地创造可持续的发展动力。

三、政策性金融支持精准扶贫的实践探索

贫困地区的经济增长受到基础设施薄弱、技术缺乏、财政资金有限、高质量劳动力不足等众多因素的制约，项目往往风险高、投资回收期长，难以吸引商业资金参与。

以中国进出口银行为代表的政策性银行凭借自身独特优势，在精准扶贫方面发挥重要作用，根据地方实际情况和精准扶贫相关要求，在风险可控、财务可持续的基础上提供各类金融服务，支持当地经济发展。例如，中国进出口银行宁波分行在深入分析企业上下游融资需求的基础上，为某宁波企业30兆瓦并网光伏电站项目提供贷款支持。该项目位于青海省海南藏族自治州共和县光伏发电园区内，该县经济发展相对落后，建档立卡贫困村近40个，贫困人口超过1.3万人。项目主要利用当地大量的荒漠化土地和丰富的光照资源建设光伏发电站，自正式运营以来，年均发电量5544万千瓦时，发电设备年利用小时数1657小时，年营业收入4000~5000万元，不仅增加了当地财政收入，促进了经济的转型升级，而且吸收了近百人就业，提高了近百户居民的家庭收入，实现200余人脱贫。

政策性金融支持精准扶贫的具体方式包括：

第一，综合运用促进境内对外开放贷款，支持贫困地区基础设施和产业发展。通过转型升级贷款、服务贸易贷款直接支持贫困地区公路、桥梁、各类特色园区等基础设施建设，或支持有实力的企业在贫困地区增加投资，参与当地基础设施建设，带动贫困地区产业发展，推动贫困地区人口的脱贫；通过农业产业化贷款支持贫困地区农业龙头企业发展壮大，进而带动贫困人口实现脱贫；通过加工贸易境内梯度转移贷款支持优质大中型企业向贫困地区转移生产板块，吸引这些企业在贫困地区投资设厂、扩大生产规模，解决当地贫困人口就业。

第二，通过银行转贷模式支持贫困地区小微企业的发展。在该模式下，经政策性银行认可的金融机构作为借款人，向政策性银行申请贷款用于支持贫困地区小微企业。政策性银行按照有关信贷政策和程序对贷款进行调查、评估和审批，向借款人发放贷款。借款人将政策性银行贷款通过转贷的方式发放给实际用款小微企业，对政策性银行贷款承担还本付息的义务。实践证明，该模式能够降低实际用款小微企业的财务成本。

第三，加强银政合作，建立银政联动和信息共享机制。政策性银行通过与各级政府、部门加强联系，建立联动和信息共享机制，完善“政府部门推荐项目、银行独立审贷”的运行模式。一方面，政府在精准扶贫方面发挥着重要作用，特别是地方政府对贫困地区和贫困人口的实际情况掌握得更为全面，良好的联动和信息共享机制对政策性银行进行项目推荐、筛选、风险控制等起到重要作用。另一方面，有关部门正通过提供财政资金、建立扶贫担保公司、吸引社会资本等方式，推动资金进入贫困地区、服务贫困人口，政策性金融可发挥引领带动作用，深入推进精准扶贫工作。

第四，围绕实力较强的大中型企业，通过保理等方式为这些核心企业位于贫困地区的上下游企业提供供应链融资。在提供融资服务时，把供应链上的核心企业及其位于贫困地区的上下游配套企业作为一个整体进行考虑，根据供应链中企业交易关系和行业特点提供综合金融解决方案，引导和支持资金流向贫困地区，支持当地产业发展。

四、政策性金融支持精准扶贫 的主要风险点防范

在精准扶贫中，银行不仅需要关注扶贫的内生性，也需要防范风险。只有坚持市场化运营，实现风险可控，才能保障扶贫工作的可持续性。

第一，防范信用风险。受贫困地区市场条件、资源禀赋、交通条件等因素制约，扶贫贷款的信用风险较高。应在扶贫信贷政策制定、贷款方案设计等前期环节做好风险管理，并在贷款条件设置、贷款评审、贷款合同签署、贷后管理等全流程注重风险控制。要在深入分析第一还款来源的基础上，针对贫困地区的经济特点，重点关注第二还款来源，通过各种方式增强第二还款来源，同时注重借助当地政府的引领作用。

第二，防范市场风险。在贷款支持精准扶贫时要关注贷款对应项目的现金流情况，以保证贷款的安全。贫困地区的基础设施投资往往具有投入金额大、项目回收期长、项目运营不确定性大的特点；贫困地区的农业项目及其产品的市场表现受自然条件影响大，产品价格具有较大的浮动性。因此，要在项目贷前环节对项目现金流情况进行全方位考量，尤其要关注特殊情形下项目现金流的回收情况及其对项目贷款的影响。通过在贷款方案设计时争取较好的第二还款来源，从项目运营收益中优先锁定还款所需资金，建立还款保障机制，防范市场风险。

第三，防范完工风险。贫困地区受区位、自然条件等因素影响，基础设施项目建设难度较大，具有工期长、工艺要求高、现场协调难度大等特点，一些项目还涉及征地拆迁和移民安置，存在较大的完工风险。应在贷前阶段严格审核设计方、施工方、监理方等公司资质，在贷中和贷后阶段加强现场和非现场检查力度，要求项目公司制定合理的施工方案并严格落实，规定项目公司及相关方定期提供项目进度报告，加强施工组织管理和协调，保障工程顺利完工。

第四，防范政策风险。一些贫困地区少数民族人口多，当地的劳动力政策、土地交易政策、诉讼政策、争端解决机制等与其他地区存在一定的差异性。银行在进行精准扶贫时，应提前了解当地政策情况，与国土、环境、法院、检察院、公安等地方政府部门积极沟通，防范可能存在的政策风险。

来源：2018年第3期《海外投资与出口信贷》

作者：王法德（中国进出口银行宁波分行行长）、鲍晓俊（中国进出口银行宁波分行客户经理）

本文仅代表作者个人观点，与中国进出口银行立场无关。