完善国有资产管理体制是完善社会主义市场经济体制[版]_国有资产管理体制

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浅谈国有资产管理体制改革之现状及应对措施

华中科技大学

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赵荣海

摘 要：改革开放三十多年来，中国国有资产管理体制改革取得了明显成就，但是其中产权模糊、政企不分、权责不清、效率低下的问题仍然很突出，因此，必须要加快改革步伐，继续深化国有企业资产管理体制改革。

关键词：国有资产管理体制；国有资产；改革；现状；对策

改革开放三十多年，是中国由计划经济向市场经济转型的三十多年，其中当然也包括国有资产管理体制改革这一重要组成部分。从历史的视角，中国的国有资产管理体制改革没有成功的经验可以借鉴，必须要走自己的路。[1]同时我们也应该明确，中国的国有资产管理体制改革是由中国的特殊历史国情决定的，改革开放三十多年来，我们经过不断的改革和探索，逐渐摸索出了一套符合中国实际的国有资产管理模式。

首先何为国有资产。国有资产归国家所有，同时能够为国家产生各种经济效益，它是各种资源的总和。广义的国有资产主要指的是国家的各种物资、债权、财产以及其他方面的权益，包括以下几个部分。一是国家通过各种方式进行投资而形成的资产，二是依照法律所得的本应该归国家所有的财产，三是接受的各种馈赠形成的财产，四是国家通过行使行政权力获得的财产。狭义的国有资产主要是指经营性国有资产，它的含义是国家以出资者的身份在企业中占有的权益和资本，它包括以下几个部分，企业国有资产、用于生产经营的国有资源的一部分、为了获取一定利益转为经营性的资产的行政事业单位拥有的非经营性资产。

一、国有资产管理体制改革的现状及问题

自改革开放以来，中国国有资产管理进行了在体制上以政企分开为主，在国有企业方面以建设现代企业制度为主的改革。但是中国国有资产管理体制尚需进一步完善。目前在实践中主要反映出的问题为：1.中央和地方之间的产权关系仍不明晰。虽然在理论上中央政府和地方政府的产权边界有明确的划分，但是在实践中，二者的权利和责任关系却一直缺乏有效的规范，使得地方政府总是有足够的空间来根据自身的利益关系来权衡国有资产收益，从而造成国有资产的大量流失。2.政企不分的现象在国有企业中依然存在。由于中国国有企业所有者主体地位缺失，政府在行使社会公共管理职能的同时，也行使国有资产的产权职能。同时，在某些国有企业的或者国有资产管理者的任免上，通常直接委派行政人员来负责企业的经营管理，这种体制，很显然不能够使得企业领导积极的去维护国有资产所有者的利益。因此，在推进国有资产管理体制改革的进程中，还需要解决这个存在已久的政企不分的现象[2]。

3.各部门分割管理，权力责任不清。现有国有资产管理体制的一个突出问题就是国有资产出资人的职责由多个部门分担，这就从体制上使得选择管理者的机构与行使重大决策权的部门互不相干。同时，分割管理必然导致部门间权责不明。各部门都热衷于争权力、管审批，而在承担企业的财产责任方面则互相推诿，严重影响了企业经营效率[3]。

4.国有资产的安全和增值仍有待解决。由于中央与地方国资委之间没有行政隶属关系，它们都是按照出资额依法平等行使出资人职责的特设机构，所以对地方国资委的监管主要依靠同级的人民代表大会进行，这就存在一个监管时效性问题。因此，如何有效地实现对地方国资委事前、事中和事后的监督，防止国有资产的流失，确保国有资产的安全和增值，就成为新的国有资产管理体制所面临的一个重要问题。

二、深化国有资产管理体制改革的途径

对于国有资产管理体制的改革，中国在各个时期都进行了一系列的探索，有改革初期实行的放权让利到1998 年成立国有资产管理委员会，再到十五届四中全会提出“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的分级管理的监督体制，一直到 2003 年 6 月出台《国有资产监督管理暂行条例》，主要都是围绕着产权问题，围绕设置一套怎样的国有资产管理体系展开的。

1.针对产权关系不明晰、所有者缺位造成的问题，应该建立一套新的完整的国有资产管理监督体系。中国是一个社会主义国家，国有资产自然应当归属全体劳动人民所有。人大作为国有资产的所有者，代表全体人民实现着对国有资产的占有，同时实施着对国有资产管理的最终决策和立法权。可以通过政府下设一个国有资产管理委员会来进行国有资产的运营和行使各项管理职能，并通过国资委自身的内部审计、政府对国资委的监督和委托独立的审计机构来实行对国资委的有效监控[3]。

国有资产管理委员会这个新的国有资产管理机构的设置并不是简单地搞拼凑，也不是将各部门分散的权力简单地集中到一个部门去;而是以资本为纽带,理顺出资关系,进行产权管理,重在机构的创新,实现管资产、管人和管事相结合。对于国资委的设置可分为中央和地方两级，对于直接关系到国民经济命脉的大型国有企业，关系到国家安全的行业和全国性的公共服务行业，应该由中央一级国资委来进行管理;而对一些地区性的公共服务行业和一般的国有企业，则交由地方一级国资委来进行管理，实现在坚持国家所有的前提下，实现“分级所有”的改革设想。然而，对于国资委所被赋予的各项权力的使用，有些人就会担心是不是管得太宽了，所赋予的权是不是太多了，会不会造成国资委管理职权的滥用。这就需要除了国资委自身的内部审计之外，还需要通过政府和人大委托的独立审计监督机关来对它实行有效、全面的监督。由人大委托的国有资产审计监督机构是一个真正独立的机构，它既不受制于政府也不归属于国资委，它是受托于人大、对人大负责的一个监督机构。这个审计监督机构应该是由各方面的专家所组成的，其中应该有资产评估师、审计师、国有资产管理等各个方面的专家，他们通过独立的并且透明的手段来对国资委进行监督，并将有关情况及时准确地反映给人大[4]。

2.针对现存的政企不分、政资不分现象，政府仍需加大、加快退出的步伐。资产是指能为所有者或控制者带来收益或效用的经济资源，具有经济性特征。在对资产的管理中首先应该以经济性为目标，中国的国有资产管理也不应该例外;但是这并不意味着经济性目标就是一切以经济利益为目的而弃社会利益、国家利益于不顾，中国的国有资产管理应该在经济目标的基础上更好地兼顾社会和政治目标。同时，政府应当淡化行政的干预，仅仅是以出资人的身份而不应该是管理者的身份来进行国有资产的管理，应当减少行政的干预行为。在对国有资产管理者的任免问题上应引入市场竞争机制，逐步取消以前的行政任命制。以有利于实现国有资产管理体制的创新，提高国有资产运营的效率[5]。

3.各级政府成立专司国有资产管理的国有资产监督管理委员会，代表政府统一管理国有资产，行使出资人职责，实现管资产和管人、管事相结合。作为出资人，国资委依法享有资

产收益、重大决策和选择管理者三大权责。它的主要职责是:制定国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算;选派和更换国有资产营运主体的董事、监事和财务总监;考核国有资产营运主体的营运业绩，决定国有资产营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。国家国资委受国务院委托，对中央直接管理的大型国有企业行使出资人职责，其他国有资产由国务院授权地方政府管理，地方政府委托地方国资委行使出资人职责。地方政府只设省、市（地）两级国资委[6]。

4.管理好国有企业和国有资本，加快国有企业改制步伐，盘活国有存量资产。国有企业是企业国有资产的载体，要维护国有资产的安全，实现保值增值，就必须管理好国有企业。上

级主管部门要加强监督管理措施，开展财务检查，考核企业管理目标，促使企业切实管好国有资产。同时国有企业是中国国民经济的支柱，深化国有企业改革，探索公有制的多种实现形式是当前改革的首要任务。对国有企业的改革不应搞一刀切，不要走入全盘施民营化、个私化的偏道。而应该审时度势，采取有进有退、有改有守、有卖有破等多种方式，积极推行股份制、公司制等混合所有制经济。国有资本可体现为控股、相对控股、重大影响等形式，让改制后的企业真正做到政企分开，产权明晰，责权分明，科学管理，充满生机和活力。在一般缺乏竞争机制的中小型企业中，国有资本可以完全退出，让民营经济充分发展。要积极处置、盘活国有存量资产。要加强市场调查，从实际情况出发，采取拍卖、转让、国退民进等方式，把国有资产从实物形态转为货币形态，充实社会保障基金，实现国有资产保值增值，对稳定社会、发展经济起到积极作用。

三、结论

中国国有资产管理体制经过不断的深化改革，新的国有资产管理体制框架已初具雏形，国资监管初显成效。但是，新的国有资产管理体制仍存在一些理论与实际问题尚须解决，然有诸多操作性问题需要进一步明确。进一步完善国有资产管理新体制是我们必须面对的紧迫问题。要结合中国国情，借鉴国外国有资产管理体制改革发展趋向，从实现国有经济的功能的角度来完善国有资产新体制，保持国有资产的最佳比例；合理界定中央和地方政府国有资产产权边界；加强国有资产的立法管理，形成统一的国有资产管理法律体系。

参考文献：[1] 李荣.进一步推进国有资产管理体制和国有企业改革实现国有企业的体制创新和可持续发展[R].在中国改革高层论坛上的演讲,2005-07-12.[2] 张镅,王娴静.关于中国国有资产管理体制改革的思考[J].合肥工业大学学报:社会科学版,2005,(1):57-61.[3]唐未兵.论深化国有资产管理体制改革[J] 湖南师范大学社会科学学报,2004,(1):78-81.[4]徐帮学.企业国有资产监督管理暂行条例实施手册[K]长春:吉林电子出版社,2003:16-18.[5] 张文魁.在国有企业中“国家股权的管理,十六大以后”国际的改革议程研讨会上的专题研究报告[N].中国经济时报,2003-02-12(1).[6] 丁翔,陈东林.国有资产分级产权体制下的国有投资公司研究[J].财贸研究,2003,(4):54-56.