新农村综合体建设的若干问题 董进智 (.4.12)_建设新农村遇到的问题

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新农村综合体建设的若干问题

（2012年4月19日）

省委农工委新农村建设指导协调处 董进智

根据培训安排，结合我们正在做的工作，就新农村综合体建设问题，简要介绍三个方面情况，主要是提供一些信息。

一、新农村综合体提出的背景

我认为，新农村综合体建设的提出，有三个大的背景：一是党中央提出城乡一体化发展的新要求；二是我省新农村建设进入成片推进的新阶段；三是“5.12”地震灾后重建创造了新的经验。

这里，集中介绍一下我省新农村成片建设的情况。

（一）我省新农村建设的简要回顾

2005年10月，党的十六届五中全会作出建设社会主义新农村的重要战略决策。2006年1月，中央1号文件对新农村建设作出全面部署。几年来，我省认真贯彻中央的决策部署，坚持用新农村建设统领全省“三农”工作。到目前，全省新农村建设总体上经历了两个阶段：

第一个阶段，2005年底至2009年上半年，主要是全面

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规划，以重点村为载体推进新农村建设。2006年初，省委以1号文件下发了新农村建设的指导意见。2007年，省委以2号文件印发了新农村建设规划总体纲要，并以两办名义印发了产业发展、村庄建设等11个分项规划。市县和部分乡村也编制了新农村建设规划。同年，启动省级新农村建设试点示范工作，全省择优确定了1000个村作为全省新农村建设试点示范村，其中先后选择确定了160个村作为重点推进村进行建设，省级财政对每个重点推进村一次性补助20—50万元。同时，鼓励和引导工商企业参与新农村建设，全省评定了333家企业为建设新农村省级示范企业。实践中，探索形成了城郊服务型、村企合作型、资源开发型、产业主导型、乡村旅游型、灾后重建型等多种新农村建设模式。

第二个阶段，2009年下半年至今，主要是以示范片建设为载体，成片推进新农村建设。2009年9月，省委以17号文件部署了新农村建设示范片工作，这是省委、省政府的一项重大决策。基本思路是：重点突破、整体推进、以片带面、成片推进新农村建设，提高全省新农村建设水平。同年12月，通过竞争比选，确定了52个省级示范片和3个整体推进县。各地也通过竞争比选确定了一批市级和县级示范片。2010年7月，又对将省级示范片调整为50个，将整体推进县扩大到10个，简称：“50+10”。“50+10”涵盖了21个市州，分布到了全省不同的区域，其中平原地区10个、丘陵—2 —

地区33个、盆周山区11个、民族地区6个。目前，全省共有省市县三级180个示范片和10个整县推进县，涉及乡镇828个、村4859个、农户277.87万户、农业人口883.59万人，示范片覆盖的村和人口均占全省总数的10%以上。其中，“50+10”涉及乡镇367个、村2543个、农户151.2万户、农业人口466.6万人。

（二）新农村建设成片推进的主要内容

2009年省委17号文件，明确了成片推进新农村建设的目标任务、主要内容以及工作方法和推进措施。

1．目标任务。17号文件提出了“五新一好”的目标，就是要发展新产业、建设新民居、塑造新风貌、创建新机制、培育新农民、建好村班子把示范片建设成为现代农业的集聚区，农业产业化的增长点，新农村建设的新亮点。到2012年，建成省市县三级示范片240个，涉及村4859个，加上其他层面的新农村建设，涉及的村可超过8000个；到2015年，建成省市县三级示范片1200个，涉及村1.5万个以上。

2．建设内容。概括起来就是“4+1”，其中“4”是连片推进现代农业产业基地建设，分类推进新村建设，整体推进基础设施建设，配套推进公共服务建设；“1”是加强村级班子建设和新型农村合作组织建设。“4+1”是相互关联的。这当中：产业发展是重要支撑，新村建设是综合载体，基础设施建设是重要条件，公共服务是重要内容，基层组织建设是

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重要保障。

3．基本方法。主要是五个推进：一是连片推进。着力推进主导产业的规模化、专业化、集约化、标准化发展。二是整体推进。把产业发展、新村建设、基础设施、公共服务和基层组织建设统一起来、结合起来，相互促进、整体提升。三是分类推进。对不同地区的推进工作重点进行不同的排序，合理确定不同地区具体的建设标准和水平，突出区域发展特色。四是联动推进。纵向是省市县乡村五级联动推进，横向是省级相关部门和市县相关部门都建立联动机制，形成推进合力。五是创新推进。就是用新体制、新机制、新办法去推进示范片建设。

4．支持措施。有四个特点：一是集中支持。省级财政安排“50+10”的专项资金，前年3.6亿，去年4.5亿，今年可达6个亿。二是连续支持。一定三年，只要考核合格就连续支持。三是整合支持。省里成立了新农村建设示范片推进工作领导小组，下面有项目组、资金组，分别由省发改委、财政厅牵头，工作职责就是整合资金项目。四是动态支持。建立激励机制，实行动态管理。干得好的市县级示范片，纳入；不合格的省级示范片，踢出。

（三）成片推进新农村建设的成效和经验

自2009年9月以来，全省各地各部门认真贯彻落实省委、省政府的决策部署，按照“一年打基础、两年见成效、—4 —

三年大变样”的目标，扎实推进 “4+1”重点工作，取得了重大进展。从“50+10”层面看，主要表现在4个方面：一是主导产业连片发展已成规模，温江花卉、名山茶叶、仁寿枇杷、安岳柠檬、苍溪猕猴桃等，成为突出亮点。二是村落民居规划建设成效突出，已建成新民居81.3 万户、新村（聚居点）4225个，探索建设新农村综合体67个，新村新居成为一道亮丽的风景线。三是基础设施和公共服务不断完善，硬化农村道路2.39万公里，建设农田水利渠系1.26万公里，整治土地259.67万亩，建设农村户用清洁能源45.56万户，建成村级公共服务活动中心2384个；四是基层治理机制和新型合作经济组织建设得到加强。

更重要的是，通过示范片建设，形成了全省新农村建设多层面强力推进的格局：一是“50+10”省级新农村示范片；二是市县级新农村示范片；三是全省21个县新村建设试点；四是以产业振兴为重点的地震灾区新农村建设；五是渠江流域5市19县非地震灾区灾后新农村示范区建设；六是扶贫连片地区和民族地区的新农村建设；七是与重大民生工程相结合的新农村建设。

在成片推进新农村建设中，各地各有关部门积极探索创新，走出了符合我省实际的新农村建设路子，可以概括为“五个始终”或“五个着力”：一是始终把产业发展作为重要支撑，着力建设现代农业产业基地；二是始终把新村建设作为

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重要载体，着力打造农村新型社区；三是始终把基础设施建设作为重要条件，着力改善农村生产生活环境；四是始终把公共服务作为重要内容，着力提高农村公共服务水平；五是始终把基层组织建设作为重要保障，着力创新农村社会管理。这些，既是过去实践探索中的成功经验，也是今后工作进一步推进的重要指导原则。

二、新农村综合体建设的认识

新农村综合体建设，首先面临的是认识问题，包括它的内涵问题、特征问题、原则问题等等。

（一）新农村综合体的提出及相关研究

新农村综合体，是在总结农村灾后恢复重建经验的基础上提出来的，目的是要建设以农民为主体，生产生活要素集约配置的上规模、多功能、现代化、高效率、开放性的农村新型社区。这是一项没有先例的探索。

新农村综合体的知识产权，当属奇葆书记。最早是2010年5月全省地震灾后重建现场会后，奇葆书记自贡、乐山、眉山、遂宁等地的调研中提出的。当时他要求省委农工委、省住建厅等单位先作一些研究。从那时起，只要涉及“三农”，不管什么场合，奇葆书记一般都要谈到新农村综合体。

新农村综合体一经提出，就引起了各级领导和社会各界的高度关注，成为一个社会焦点。只要您留心，就会看到这样的景象：基层在探索，学者在研究，媒体在宣传，外地不—6 —

断来参观。可以断定，新农村综合体建设将创造出城乡一体化发展的四川经验。

有关新农村综合体的研究，到目前为止，最有代表性的是省委农工委和省社科院组织的第一次研讨会。2010年10月，省委农工委和省社科院在成都市温江区联合组织召开了新农村综合体建设研讨会（以下简称温江会议）。省委政研室、省发展改革委、财政厅、国土资源厅、住建厅等省级部门的同志，自贡市、成都市温江区、新津县、德阳绵竹市等市县的领导，川大、财大、川农大、农科院、城乡规划设计院的专家，共20多人参加了会议。会议就新农村综合体的内涵、特征、内容、指标和政策等进行了讨论，形成了一些共识。一致认为，新农村综合体建设是新农村建设成片推进的深化和升华，是城镇化和新农村建设良性互动的有效载体，必将对我省乃至全国新农村建设产生深远的影响。

温江会议形成的纪要，得到了奇葆书记的重视。省委办公厅根据奇葆书记的批示精神，将纪要印送省领导和各市州、省级各相关部门主要负责同志参阅，起到了很好的决策参考作用。一年多来，各级关于新农村综合体的决定、学术界对新农村综合体的讨论，都以这个纪要为基本依据。

前不久，省委农工委又同省社科院一起，组织部分专家学者和实际工作者，在德阳市罗江县召开了新农村综合体建设专题座谈会（以下简称罗江会议），集中对新农村综合体

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建设的标准、选址和政策支持等问题进行了深入的讨论。

（二）关于新农村综合体的内涵和特征问题

新农村综合体是在总结我省新农村建设成片推进特别是地震灾后新村建设的成功经验基础上提出的一种全新的新农村建设模式，具有深刻的内涵和显著的特征。

1．新农村综合体的内涵。在温江会议上，专家们认为，新农村综合体是指在主导产业连片发展、农民收入持续增长的基础上，以农民为主体，其他个体、企业和社会组织等多元参与者为成员，以一定的聚合空间为基础，将村落民居、产业发展、基础设施、公共服务、社会建设等生产生活要素集约配置在一起的地域空间形态，是一种大规模、多功能、现代化、高效率、开放性的农村新型社区。

2011年12月，省政府办公厅正式印发的《四川省“十二五”农业和农村经济发展规划》（简称“十二五”规划）在名词解释中对新农村综合体作了简洁明了的界定：新农村综合体是省委在总结“5.12”汶川特大地震灾区农村恢复重建经验基础上提出的新概念，指在县城、场镇周边建设的，农户居住规模较大，产业支撑发展有力，基础设施建设配套齐全，公共服务功能完善，组织建设和社会管理健全的，能体现城乡一体化格局的农村新型社区。

这里，我们应当把握好这样几点：

第一，它一般建在县城或场镇周边，当然不排除其他有—8 —

条件的地方；

第二，它的农户居住规模较大，三五十户要搞好各种设施配套可能很不划算；

第三，它的支撑产业发展较好，要能够保证社区内老百姓都过上好日子；

第四，它的基础设施建设配套齐全，而且其标准也应当高于普通的农村聚居点；

第五，它的公共服务功能完善，里边的农民要能够享受基本的公共服务；

第六，它的组织建设和社会管理健全，应当有新的组织管理机构；

第七，它体现了城乡一体化格局，不应当保留“二元”结构的特征；

第八，它是农村新型社区，不是传统农村组织，也不是一般意义的城市社区。

2．新农村综合体的特征。温江会议认为，新农村综合体是农村新型社区的一种类型，必须保有乡村的基本特征和功能，同时又是较高发展阶段的新型社区，必须吸纳城市的先进要素。那次会议把新农村综合体的特征概括为七个方面：

第一，设施的配套性。它要求配套较为完善的内外道路等基础设施、医疗等公共设施和社会事业，以及银行网点等

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商业设施，并综合考虑村落民居与产业发展、基础设施、公共设施、社会事业和商业设施之间的总体配套与协调，从整体上提升和改善农村生产生活条件，并与区域性城镇化过程形成良性互动。

第二，要素的系统性。它要求作为一个整体系统来建设、运营和管理，而不是单一依靠某个要素或某个组织运转，村落民居、产业发展、基础设施、公共服务、社会建设等配备缺一不可，各组成元素之间构成共生互补的能动关系。

第三，功能的复合性。它的建设既要满足以农民为主体的多种组织的生产需要，又要满足人们的生活需要，是由产业功能、居住功能、生活功能、生态功能、社会功能等多种功能组成的联合体。其本质特征决定了不仅追求经济效益，而且追求生态效益和社会效益。

第四，产业的规模性。它是实现传统农业向现代农业转型的有效载体。它的产业功能将把产品功能向更加广泛的生态保护、休闲观光、文化传承等领域扩展，有利于延伸产业链，增加产业附加值。它也将推动产业的规模化、基础设施的共享，为现代农业发展提供重要平台。

第五，人口的聚居性。它是对农村现有资源进行更加合理有效的配置和优化组合，在基础设施、公共服务、社会管理的共享性和外部性作用下，不断引导吸引农民集中居住形成要素聚集的新型社区。同时，它又具有一定的生产生活半 —10—

径，这种集中居住又是一种适度的。

第六，城乡的融合性。它具备城镇与农村的多重功能，是形成城乡经济社会一体化新格局的重要载体。它除了在地域上实现城乡融合外，还包含着城乡的经济融合、产业融合、劳动力融合以及文化融合等多重内容。这种融合还是一种开放性的融合，对城乡物质和文化都具有很大的包容性。

第七，发展的现代性。其现代性包括空间形态的现代性、主体的现代性、公共服务的现代性、社会管理的现代性等多方面，其中特别强调农民的现代性。城乡融合也将在一定程度提高农民现代性综合素质。

前不久住建厅组织的《新农村综合体规划建设研究》，在吸纳温江会议成果基础上，概括了八性，即：村庄间的协同性、居住的集中性、设施的配套性、功能的复合性、产业的规模性、经营的多样性、城乡的融合性、发展的现代性。

（三）关于新农村综合体的标准问题

新农村综合体建设虽然在不同的地区有不同的建设模式，但是制定明确的标准有利于为各地实践提供指南和方向，也便于检查考核。在标准问题上，有定性描述，也有定量的研究。

1．定性的描述。温江会议提出，新农村综合体建设的基本标准主要应包括五个方面。主要内容是：

（1）聚集的人口规模较大。集中居住的农户应在100

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户以上。

（2）产业支撑作用强。主导产业突出，对农民增收的贡献大；现代农业占主导地位，一三互动融合突出；农业的多功能开发明显，形成了农家乐等乡村旅游业；

二、三产业较发达。

（3）功能齐全。水、电、气、路、通信等基础设施完善，餐饮、旅店、超市、文化娱乐等经营性设施齐备，教育、卫生、医疗、社保、治安等公共服务体系健全，并实现各种服务设施、各种功能的有机配搭和整合。

（4）环境优美。道路硬化、亮化，村容整洁，村庄布局优化，环境绿化，乡土文化与现代文明和谐交融。

（5）管理秩序好。基层组织凝聚力强，社区管理组织发挥作用好，群众的民主意识、自治程度和文明程度高。

以上五个方面，基本上是定性的描述，操作性不强。2．定量的思考。最近，我们本着能量化、好操作的考虑，提出了一套供讨论的基本指标，经罗江会议讨论后作了补充调整。修改后的指标分六个方面，有14项目具体指标：

（1）在产业发展方面：与所在县城镇居民收入比在1:5以内；主导产业收入占农民收入的80%；农业产业化经营带动农户面达80%。

（2）在聚居点建设方面：社区农户规模在100户以上300户以下； 社区农户户均标准住房面积100m2。

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（3）在基础设施方面：出入道路达到乡级道路标准；广播、电视、电话、宽带入户率95%。

（4）在公共服务方面： 公共服务中心设施建筑面积600 m2；养老保险投保率、新农合参合率95%；1公里半径内能享受基本公共服务。

（5）在环境建设方面：社区内垃圾、污水集中处理率80%；社区内绿化率达40%。

（6）在社会管理方面：社区居民民主管理参与率80%；社区居民民主测评满意率90%。

这些指标恰不恰当、合不合理，希望大家提出宝贵意见。这里把它们抛出来，仅仅是提供一个用于批判的活把子。

（四）关于新农村综合体建设的原则问题

对新农村综合体建设的原则，各地都在探讨。最近，南充出台的新农村综合体示范点建设的实施意见，提出了四条原则，分别是：科学规划、统筹建设，分类指导、可持续发展，整体推进、社区管理，政府主导、农民主体。仁寿县在总结大化镇水利村新农村综合体建设实践的基础上，也提出了四条原则，即：科学规划、合理布局，群众意愿、量力而行，节约用地、集约发展，依法建设、民主管理。

我们针对各地实践中的一些情况，提出了五条，提交罗江会议讨论。会后，我们对文字表述作了一些修改，仍然很不成熟。这五条分别是：

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1．规划先行。坚持先规后建，按照“三打破、三提高”要求，科学布局村庄和公共服务设施，科学设计民居，严格按规划进行建设和管理。

2．农民主体。充分尊重农民意愿，让农民群众广泛深入参与新农村综合体规划、建设和管理全过程，真正成为新村建设的建设者和受益者。

3．资源整合。注重与重大建设项目结合，构建多元投入体系，搭建支持新农村综合体建设的投入平台，助推优势资源向新农村综合体流动。

4．城乡一体。融入新型城镇化，既遵从自然、融入自然、体现田园特色，又积极引入城市公共服务和现代生产生活元素，防止简单复制城市。

5．量力而行。从实际出发，根据平原、丘陵、山区、民族地区的自然条件和经济社会发展水平，有重点、有步骤地推进，防止一轰而上。

三、新农村综合体建设的实践

新农村综合体建设更是一个实践问题，基本上是边研究，边部署，边试点，边总结。

（一）新农村综合体建设的相关部署

建设新农村综合体，是省委、省政府着眼于新农村建设与新型城镇化联动，把新村做大规模、做全功能、做优管理的一项重大决策部署。2010年10月，省委九届八次全会对 —14—

新农村综合体建设提出了总体要求。2011年2月，省委农村工作会议强调要积极探索建设新农村综合体。同年11月，省委、省政府在苍溪召开的全省新农村建设成片推进工作会议（以下简称苍溪会议），就实践中需要注意的问题作了专门强调。同年12月，“十二五”规划进一步明确了今后几年新农村综合体建设的主要任务。近两年的省委1号文件，都写了新农村综合体建设。今年3月召开的省委农村工作会议，明确提出了今年新农村综合体建设的试点要求。

按照“十二五”规划的部署，今后一个时期全省新农村综合体建设的主要任务是：充分考虑加快新型城镇化进程带来的人口转移因素，充分利用城镇的基础设施、公共设施和生活服务设施的辐射带动作用，选择一批场镇周边的村，配套建设生产生活基础设施，建设功能较为齐全的乡村聚落空间，形成以农民为主体、产业支撑有力、功能设施齐备、环境优美和谐、管理科学民主、体现城乡一体化格局的农村新型社区，探索发展城乡结合、灾区发展振兴、拆迁安置、乡村旅游等各具特色的新农村综合体模式，初步建成新农村综合体100个，提高全省新村建设总体水平。

按照省委、省政府的部署，市县都把新农村综合体建设提上了重要议事日程，并纳入新村建设总体规划进行了布局。据刚刚完成的21个市州的新村建设整体性安排，今年全省将建设新农村综合体282个，到2015年建设905个，—15—

到2020年建设1887个。

（二）新农村综合体建设试点情况

新农村综合体建设，仍然是先行试点，逐步探索。近两年，省上主要抓了绵竹清平和筠连春风2个试点。市县也在积极探索。今年，按照省委农村工作会议的部署，将启动200个试点，力争初步建成100个。这里，简要介绍3个新农村综合体的建设情况。

1．筠连县春风新农村综合体。2011年初启动，主要是依托喀斯特地貌、天然森林等资源，立足已有的产业、生态、文化、村落民居，因地制宜、依山傍水建设川南民居风格的新村，推动产业发展的规模化、标准化和一体化。在新村建设上，它集中对田家庆、三块田、水茨、冒水四个聚居点进行特色打造，建设“生态花园农家”、“绿色茶坊人家”、“荷塘家园”、“上善之居”，着力建成川南山区幸福美好新家园。在产业发展上，它的花卉、水果、茶叶已分别发展到2780亩、6260亩、6100亩，建成了春风茶厂，正在建设万亩生态有机茶园；肉牛存出栏达到2600头，完成了5600平方米标准化牛圈建设，种草1200亩。2011年，规划区内农民人均纯收入达7413元，其中春风村突破了万元大关。

2．罗江县白马关镇新农村综合体。罗江县以白马关镇为依托，以倒湾古镇农民集中居住点为中心，以周边5个新村（聚居点）为“卫星”点，建设组团式“亦农亦游”的新农村 —16—

综合体。目前，倒湾古镇内已开业农家乐、乡村客栈等50余家，农户自主创业30余家，商家月均营业额5万元，高的超过18万元。2011年3月，奇葆书记在视察罗江时，认为白马关的建设“规划好、机制好、效果好”。其主要经验是，成功对接市场，突出产业特点，着力环境打造，创新管理服务模式，重视农民素质提升，加快推进农村新型社区建设。

3．仁寿县大化镇水利村新农村综合体。水利村属浅丘，幅员面积1.8平方公里，辖3个社，274户，1002人，人均耕地约1.3亩，国道213线纵贯全境。2010年9月，依托土地挂钩试点项目启动新农村综合体建设，2011年11月建成入住。聚居农户261户，1002人。建有 “1+6”村级公共服务大楼2000平方米、广场5000平方米和乡村酒店1000平方米；支撑产业包括1.8万平方米生猪养殖小区、300亩生态甲鱼养殖区、300亩农家菜园、400亩枇杷采摘和林下养殖园。水、电、天然气、宽带、电视、电话 “六通”到户，路灯照明、体育设施、垃圾处理和排污排水系统配套。目前，正在探索社区化管理和生猪养殖小区股份合作经营等机制。

（三）当前新农村综合体建设需注意的几个方面 新农村综合体建设作为一个新生事物，理论与实践上均无现成经验可资借鉴，其发展必将是在实践中不断创新，在创新中不断完善的循序渐进过程。

温江会议认为，在推进新农村综合体建设的过程中，要

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注意把握好七个着力点：一是科学编制新农村综合体建设规划，二是开展新农村综合体建设试点示范，三是差别化地推进新农村综合体建设，四是有效整合项目资金，五是构建新农村综合体建设的动力机制，六是高度重视新农村综合体的社会建设，七是前瞻性地制定新农村综合体建设的标准。

苍溪会议强调，当前要注重抓好以下三个方面： 1．注重规划的前瞻性、协调性。要按照与城镇体系建设规划相衔接的要求，依托重点城镇辐射带动周边新村，优先选择城市郊区、中心场镇、撤乡并镇后的闲置场镇、旅游集散地等条件较好的地方，加强规划统筹，搞好“多规衔接”，高起点、高水平编制新农村综合体建设规划。

2．注重建设的整体性、特色化。要按照城乡统筹、全域统筹、功能统筹的发展思路，抓好产业发展、基础设施、公共服务和社会建设的配套完善。要根据不同类区的自然条件、经济社会发展水平和可依托重大民生工程项目，结合地域特征、文化传统和民族特色，合理确定不同的规模，找准特色定位，探索建设一批城乡结合、灾后重建、拆迁安置、乡村旅游等多种模式的新农村综合体。

3．注重管理的社会化、规范化。要抓好与县乡公共服务网络的对接和衔接，构建完善的公共服务体系。要借鉴城市社区管理的理念和方式，加强和创新社会管理与社会服务，合理界定政府、村级组织和市场主体的职责和作用，强 —18—

化政府提供基本公共服务的职能，探索建立社区物业管理等市场化服务组织，积极创新和完善基层治理机制，实现社区的持续、高效、有序运行。

（四）新农村综合体建设的政策支持问题

这是大家都非常关心的问题。从各地试点的情况看，新农村综合体建设中，最需要的是在土地和投入两个方面的支持。搞得好的地方，都在这两个问题上有自己的招数；推进难的，大多困于这两个问题或其中一个问题。

应当说，就面上来讲，专门对新农村综合体建设的支持政策，目前还没有。尽管相关部门已经作了许多研究，但是，新农村综合体建设是一项没有先例的探索，很多问题都有待研究，要拿成套的专门政策，还需要时间。

不过，没有专门的政策不等于没有政策可用。可以说，现在新农村综合体建设可用的政策还是有的。比如，示范片建设政策，土地增减挂钩试点政策，土地整理政策，灾后重建政策，连片扶贫开发政策，新村建设基础设施补助政策，等等，都可以用。关键在于如何去研究相关政策，如何去找准对接点和切入点。只要工作得当，是会有作为的。

以上介绍的情况，仅供大家参考。

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