积极探索创新小作坊监管模式_创新监管模式

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达旗质监局积极探索 创新小作坊监管模式

达拉特旗质量技术监督局贾军

“民以食为天、食以安为先”，食品安全不论何时都是老百姓关注的头等大事。近年来所发生的“苏丹红”、“孔雀石绿”、“红心鸭蛋”、“地沟油”、“三聚氰胺”、“瘦肉精”等一件件令人发指的食品安全事件，让消费者对政府的食品安全监管产生了信任危机。

达拉特旗位于“呼包鄂”金三角腹地，近年来随着经济的快速发展和人口的大量增加，生产加工人们日常食用如豆腐、粉条、馒头、饼子、麻花、糕点、熟肉制品等的食品生产加工小作坊（以下简称小作坊）也在不断地增多，其生产设备简陋，环境卫生条件差，生产技术水平低，从业人员也多属于进城务工人员，法制意识不强，且流动性较大，业主变更频繁，致使小作坊的监管成为难点中的难点。为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，国家制定了《食品安全法》，但于2009年6月1日起施行的《食品安全法》规定，小作坊的具体管理办法由省、自治区、直辖市人大常委会制定，而至今全国只有宁夏出台了小作坊的具体管理办法。在《食品安全法》实施后，因缺失地方性法规依据，小作坊的卫生许可证到期失效，而小作坊又达不到办理食品生产许可证的要求，工商部门也以食品生产许可证为前臵条件不予办理营业执照，使得小作坊都成为了无证无照的“黑窝点”。

为了破解这个难题，为了解决小作坊的生存问题，为了保证达旗人民的生命健康安全，达拉特旗质量技术监督局一班人在其他部门反复推诿争论时，勇担重任，积极探索，成功推出以《食品生产许可证(临时)》为核心的小作坊监管模式，规范了小作坊的管理，提高了小作坊食品质量，让老百姓吃上了安全、放心的食品。

一、达旗质监局的主要做法是：

(一)成功推动当地政府、人大出台执法依据

《食品安全法》颁布实施之前，达旗质监局领导班子就已经注意到了小作坊监管缺乏执法依据，也深刻感觉到了监管难的问题，并就此情况多次向达旗政府作了反映汇报。在自治区未出台小作坊具体管理办法之前，如何做好食品安全监管工作，成为达旗政府及各职能部门面前的一道难题。

达旗质监局充分发挥职能作用，在广泛摸底、深入调研的基础上，多次协调旗人大、政府、政协相关领导，组织召开两次联席会议及多次座谈会进行讨论食品生产加工小作坊监督问题，并于2010年6月草拟了《达拉特旗食品生产加工小作坊监督管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）呈报旗政府，修改后提请达拉特旗人大审议，旗人大于2010年7月5日召开了主任会议对《暂行办法》进行了审议，对部分条款进行了修改，2010年7月9日召开了第十五届人大常委会第十九次会议，通过了暂行办法。《暂行办法》对食品生产加工小作坊必备条件（生产基本条件、产品质量控制制度、禁止行为）、食品质量安全、食品生产临时许可及罚则等各个环节做了明确、具体的规定，为监管提供了切实可行的执法依据。

（二）依法行政，形成常态化、规范化的监管措施

1、依据《暂行办法》的规定，建立了食品安全区域监管责任制，明确了责任，层层签订了责任状。《暂行办法》里明确规定将食品安全工作纳入旗对各苏木镇、街道工委、各食品安全监管部门考核，并签订责任状。各苏木镇、街道工委、食品安全监管部门与所辖小作坊也签订责任状。同时落实了食品安全协管员制度，苏木镇、街道工委指定协管员负责配合各食品安全监管部

门开展本区域的食品安全工作，同时负责本区域食品安信息的搜集、整理并及时上报食品安全委员会及各成员单位。

在内部管理上，达旗质监局对工作人员也划分了监管区域，按照“四定”（定人、定责、定区域、定企业）的原则，全面落实了监管责任。制作了《商业网点及企业分布图》、《食品生产企业分布图 》和《食品监管网络图》张贴上墙，实行动态管理。使每个监管人员更为直观地了解和掌握所负责区域中企业的情况，并按照职责对自己所负责区域内食品生产情况进行巡查和监督检查，及时发现和查处食品生产过程中的违法行为，保证食品质量安全。

2、建立小作坊生产临时许可制度。按照《暂行办法》关于临时食品生产许可证的规定，达旗质监局严把审验关，对符合条件小作坊颁发《食品生产许可证（临时）》，对不符合条件的不允许生产，对严重不合格予以取缔。同时建立了小作坊的退出机制，对获证的小作坊，在生产过程中如有违反《暂行办法》规定的，或生产条件发生变化达不到要求及产品两次以上抽检不合格的，即吊销其临时许可证件。

3、建立联动监管机制与信息通报制度。充分发挥食安委成员单位作用，利用食安委工作阵地，建议牵头部门定期召开联席会议，对达旗食品安全形势进行分析研判，适时组织开展多部门联合检查行动，及早尽快消除安全隐患；以牵头部门为信息中转平台，及时通报各成员单位食品安全工作开展情况，以实现信息资源共享。

4、建立了食品添加剂使用备案制度。小作坊在加工中使用食品添加剂的，必须持有效证明材料到达旗质监局进行备案登记，凡未经备案登记确认的不得添加。有效控制了滥用添加剂和添加非食用物质行为。

5、建立了产品检验制度。要求小作坊实行出厂检验制度，产品检验合格后方可上市销售。根据风险程度确定了强制检验频

次。共向旗政府争取了15万元检验经费，全部上交到了市质计所，共检验小作坊食品150多个批次，产品合格率达到了85%以上，较过去提高了25个百分点。

6、建立了食品安全检测中心。为方便小作坊产品的检验，提高检验能力，考虑到达旗财政极其困难的情况下，我局建议政府整合旗农业局、兽医局、卫生局、质监局的检验资源，建立旗食品安全检测中心，旗政府采纳我们的建议，并委托达旗质监局管理食品安全检测中心。现检测中心的实验室及办公室已装修完备，设备均已到位，政府正在招聘检验技术人员。

7、《暂行办法》限定了小作坊食品的销售范围，规定在只能在达旗境内销售，并在食品园区建成后，应按要求迁入园区，为理顺今后工作埋下了伏笔。

8、对季节性、临时性生产的小作坊实施开业歇业申报制度，掌握其生产规律，进行适时监管。

(三)抓好小作坊业主道德素质提升

小作坊具有点多、面广，季节性、流动性、隐蔽性、易新建等特点，单凭监管很难面面俱到，仅靠法律、行政等强制手段监管也很难从根本上解决问题。至关重要的是小作坊业主素质、责任、良心。达旗质监局将提高小作坊业主道德素质作为“质量兴旗”和质监系统“质量和安全年”、“质量提升年”、“质监宣传年”活动的一项重要内容来抓。

1、加强宣传。采取专项宣传与执法动态宣传相结合的方式，利用“3.15”、“综治宣传月”、“质量月”等重大宣传活动现场，散发食品安全宣传资料；在巡查及专项检查行动中将宣传资料免费发放到各小作坊，同时就食品安全的重要性，不合格食品的危害性进行深入说明，强化小作坊食品安全第一责任人意识。

2、集中培训。每年组织全旗小作坊业主集中学习、座谈，进行食品安全事件案例讲解，引发、触动小作坊业主的良知和社会责任心。

3、威慑打击。经查不合格，无整改必要或经整改达不到要求的一律予以取缔，共取缔了12家不合格小作坊。要求获证小作坊业主经常进行自查，保证生产条件持续符合标准要求，在回访复查中暂扣《食品生产许可证(临时)》35次，吊销《食品生产许可证(临时)》8家。

4、服务感召。按照《暂行办法》的规定，针对小作坊各重点监管环节，精心制作了小作坊台账，免费发放并由专人耐心细致的指导其填写。努力扶持各小作坊达到办理生产许可证的条件，并为其准备相关申证材料，现已为165家小作坊办理了《食品生产许可证(临时)》，帮助11家获证小作坊申领了食品生产许可证。以心交心、以心换心，让各小作坊把“要我提高质量”的他律行为转变为“我要提高质量”的自律行为。

二、新模式施行的成效

1、确立了小作坊合法主体地位，发挥了小作坊的社会效用。临时食品生产许可证的实行，保障了符合生产条件小作坊的合法主体地位，终止了“窝点”窘境；通畅了小作坊成立程序，为百姓自主创业、解决就业提供了机会。

2、改善了投资环境，为大型食品生产加工企业的落地生根铺平了道路。此前有一些投资商准备到达旗投资建设大型食品生产加工企业，但因在前期无法取得《食品生产许可证》，也就办不了《营业执照》，刻不了公章，更办不了后续的代码、税务、开户等，根本无法与客户签订协议，无法办理土地及建设手续，导致投资无法进行。而我们通过先发放《食品生产许可证(临时)》再留臵的办法很好的解决了这个问题，成功地引进了3家投资超千万的食品企业。

3、小作坊业主、从业人员质量意识、责任意识普遍提高，生产技术、工艺更为科学，小作坊食品质量进一步提升。

4、现鄂尔多斯市乌审旗已借鉴达旗小作坊监管模式，取得了良好效果。杭锦旗、准格尔旗也正在按照这种模式操作，使其

逐步向鄂尔多斯模式发展，这就更具有了现实意义。而我们这种监管模式也为自治区制定小作坊具体管理办法提供了理论依据和实践经验。

5、达旗质监局的新型监管模式，实为小作坊的生存、发展破除了阻碍，为其提供了健康有序的发展环境，得到了小作坊业主的拥护、支持，同时也树立了质监部门的良好形象。

三、小作坊监管中还存在的问题：

1、合法性：行政许可应当由省、自治区级以上人大才可设定，虽然是“临时许可”，但本质上也是一种行政许可，由旗人大来设定，应属违法。但我认为这个“擦边球”应该打，因为我们办理《食品生产许可证(临时)》不收取费用，出发点是为了企业，为了群众，体现了全心全意为人民服务的宗旨，体现了“民生为本”的核心理念，是一种有益的探索和尝试。

2、食品监管经费、人员不足。小作坊的监管责任重大，还需要动用大量的人力物力，而收取的费用又极少。现小作坊监管只有3名兼职人员，还没有专职人员。小作坊食品检验费用按测算每年超过200万元，而这项费用政府还没有列入预算。

3、食品安全检测中心还没有启动。因检验技术人员还没有招聘到位，下一步还有人员培训，实验室资质认证等，所以食品安全检测中心启动还得一段时间，而且还面临食品园区建成后的再次搬迁。