我国财政支农存在的问题及对策研究_财政支农支出问题研究

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本科毕业论文

题

目：我国财政支农存在的问题

及对策研究

院（部）： 商学院 专

业： 工商管理 班

级： 工商061 姓

名： 何开生 学

号： 2006091188 指导教师： 孙学辉

完成日期： 2010年6月11日

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目 录

摘 要..................................................................III ABSTRACT...........................................................IV 1前 言................................................................1.1研究的背景..........................................................1.2本文研究的意义......................................................2财政支农以及农业发展的相关理论分析..............................2.1西方学者对财政支农理论分析..........................................2.1.1弗朗斯瓦•魁奈的重农思想..........................................2.1.2西方学者罗斯托提出的公共财政支出增长的经济发展理论...............2.1.3亚当•斯密（Adam Smith）的自由经济理论分析........................2.2“三农”政策理论.....................................................2.2.1“三农”问题的提出...............................................2.2.2“三农”问题的重要性.............................................3我国财政支农的必然性分析.........................................4我国财政支农存在的问题............................................4.1中央财政对农业投资的历史回顾........................................4.2我国财政支农问题分析...............................................4.2.1我国财政对农业投入整体上呈现弱化的倾向..........................4.2.2财政支农资金投入结构不尽合理....................................4.2.3财政支农资金管理使用中存在的问题................................5调整财政支农政策的总体思路......................................5.1扩大农业财政支出总量...............................................5.2优化财政支农资金结构...............................................5.2.1逐步压缩农业事业费支出的比重....................................5.2.2重点支持农业基础设施建设........................................I

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5.2.3大力支持农业基础科学研究........................................5.2.4支持适应市场要求的农业社会化服务体系............................5.2.5有选择地支持农业产业化经营项目建设..............................6结 论...............................................................谢 辞................................................................参考文献.............................................................II

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摘 要

农业是国民经济的基础，发展农业和农村经济既关系到我国9亿农村人口的生存和发展，关系到整个国民经济发展，更关系到整个社会稳定和构建社会主义和谐社会，具有重要的战略意义。目前，我国在总体上已经进入以工促农、以城带乡、工业反哺农业的历史阶段，“三农”问题的解决，农业和农村经济的快速发展，对保持国民经济平稳快速增长和社会稳定，发挥了重要的支撑作用，但我国农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾仍然十分突出，只有解决这些矛盾，才能扎实推进社会主义新农村建设。财政投入是城乡经济建设和各项社会事业发展的重要基础，财政支农政策是国家实施对农业支持和保护的主要财政政策，财政支农支出行为直接影响和决定财政政策效果。

本文综合运用多种方法对我国财政支农支出状况进行了系统研究，并针对目前存在的问题提出了相应的政策建议。

关键词：财政；农业；农村；农民

III

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Study on China's financial support for agriculture and Countermeasures

ABSTRACT

Agriculture is the economic basis for development of both agriculture and the rural economy in China 900 million related to the survival and development of the rural population, the entire national economy development, and related to the social stability and building a socialist harmonious society, has important strategic significance.At present, in general, agriculture has entered the industry that promotes agricultural, urban area townships and historical stage of industry nurturing agriculture.To solve the problem, the rapid agricultural and rural economic development, to maintain steady and rapid economic growth and socialstability played an important supporting role, but our agricultural infrastructure is weak, rural social undertakings lags behind, widening urban-rural income gap is still quite prominent contradictions, only solve these contradictions in order to push forward construction of socialist new countryside.Financial investment in urban and rural economic construction and social development, an important foundation for the national implementation of the Fiscal Policies on agricultural support and protection of the main fiscal policy, expenditure for supporting agriculture and decided to conduct a direct impact effect of fiscal policy.This paper uses a variety of methods of state expenditure for supporting agriculture in China has been systematically studied, and the light of existing and puts forward policy recommendations.Key Words：finance;agriculture;countryside;farmer

IV

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1前 言

1.1研究的背景

近年来，我国财政用于农业的资金支出总量在逐年增加，从2001年起财政支持已经开始向“三农”调整，并且逐年向农业、农村、农民倾斜，支持农业和农村经济社会发展被确定为重点支出项目的首位。近6年来中央财政对“三农”的支出：

***00200002005年2007年2009年

图1.1 2005-2010年中央财政三农支出图

12005年，中央财政用于“三农”的投入2975亿元，比上年增加349亿元。2006年，中央财政用于“三农”的投入3517亿元，比上年增加542亿元。

2007年，中央财政用于“三农”的投入4318亿元，比上年增加801亿元。

2008年，中央财政用于“三农”的投入5672亿元，比上年增加1354亿元。

2009年，中央财政用于“三农”的投入7253亿元，比上年增加1581亿元。

2010年，中央财政用于“三农”的投入8183亿元，比上年增加930亿元。然而，由于我国长期以来在财政上只重视收入分配，忽略财政活动的最终效应，对资金分配效果、资金使用效率以及产出效果缺乏监督和考核，致使财政支农资金使用效率不高，这促使人们越来越关心财政支农资金使用，重视其实际使用的效果与效率。

“农业兴，基础牢；农村稳，天下安。”中国是世界上农民最多的国家，农业、农民、农村是经济繁荣、社会安定的基础和保证，是现代化建设的根本问题。农业作为我国国民经济的基础和社会发展的稳定器，有着举足轻重的地位，伴随着一国由传统农业社会向现代化工业社会的转变，也为了服从我国经济发展的大局，为了发展工业，农村作为工业产 ①《经济参考报》2005年7月30日(A3)。

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第一部分是前言，阐述了本文研究的背景和意义，简述了解论文的基本框架。从农业是国民经济的基础；农业的弱质性特征，给农业生产经营带来很大的风险，结合了相关理论和我国国情分析了我国财政支农的理论依据和我国财政支农的必然性，为本文后续研究提供基础性的准备工作。

第二部分是财政支农以及农业发展的相关理论分析。通过以西方学者提出的财政支持对农业增长的相关理论，以及研究我国“三农”问题状况及形成“三农”问题形势严峻。因此，本章反映了财政支农是对社会经济发展，构建和谐社会的需要性，为本文介绍了财政支农的目的以及意义。

第三部分是我国财政支农的必然性分析。通过分析来说明我国农业需要政府的扶持，为全文贯穿了重要思想。

第四部分是我国财政支农分析及存在问题的探讨。在这部分中通过对我国财政支农历史的回顾，提出我国财政支农存在的问题。

第五部分是对我国财政支农提出建议，调整我国财政支农政策的总体思路和具体对策。针对我国财政支农的实际情况，从转变观念调整思路入手，在建立规范财政支农支出行为的政策制度，规范财政支农支出行为；加大农业投入力度，保证财政支农资金总量的稳定增长；优化财政支农支出结构；改革财政支农资金管理体制；财政支农资金积极支持农业社会化服务体系建设；规范财政内部支农支出管理，健全财政支农资金管理监督机制等方面提出解决我国财政支农问题的政策和对策建议。

2财政支农以及农业发展的相关理论分析

2.1西方学者对财政支农理论分析

农业在任何社会中都是一个十分重要的行业，具有不可替代的作用。国外学者对财政支农的研究起步比较早，较深入地认识到了农业在国民经济中的地位，并从理论和实证中研究了财政支农的必要性和支持的方向。比较有代表性的有以下几个理论： 2.1.1弗朗斯瓦•魁奈的重农思想

十八世纪后期，最早在法国出现了重农学派，其中思想指出：靠牺牲农业而发展的工商业是难以持久的，农业的凋零必然会阻碍工商业和整体经济的发展，提出了发展农业经济，反对重商主义的思想。其创始人弗朗斯瓦•魁奈认为，只有投在农业上的资本才是生产的资本，而工业资本则不是生产的资本。这种观点虽然很片面，但也在一定程度上揭示了农业的作用，肯定了财政支农的投资。

山东建筑大学毕业论文的邂逅、贫穷与工业的高生产率、高收入水平之间的反差，将农业经济作为经济体的一部分去研究，并将研究延伸至全世界发展中国家。

20世纪60年代，他将人力资本理论与农业经济增长和农村发展问题结合起来，提出了以科学技术、人力资本为核心内容的农业教育经济思想，其人力资本理论对发展中国家农业经济增长和农村教育的发展，极具现实意义。舒尔茨通过比较日本和印度农村的情况，说明了财政支农对农村发展有着巨大的作用。他说：“日本和印度的农业生产的巨大差距并不是土地是否适合于耕作的问题。在这一点上，印度情况要好得多。印度也不吝啬对灌溉设施的投资。在考虑到所有因素之后，事实是，日本耕作者在把有用的知识运用于生产方面的技能比印度的耕作者高得多。”这一发现使舒尔茨坚信，经济增长的源泉主要不是取决于自然资源的差别，也不取决于同样形式的物质资本存量的作用，同样不取决于大多数劳动者蛮力的增加，甚至不取决于这所有因素结合在一起的力量。它主要决定于知识的进步和把这些知识运用于生产比从前质量更好的物质资本形式，决定于人们在他们经济努力中有用能力的巨大增进。而知识的进步以及把知识运用于生产的有用能力的增加，无疑都要靠教育和培训。这也是舒尔茨理论的独到之处：把教育视为一种有巨大收益的投资行为。一些地区的经济之所以衰落，就是因为这些地区的人们很少有现代经济所需的知识和技能。这些人知识和技能低下的原因是很差的教育，就是对人力资本投资太少，也就是政府对与农村的支持力度不够。

目前，我国农业正由传统增长向现代化增长方式改变，提高农业劳动生产率、增强农业竞争力是实现这种转变的关键。舒尔茨主张的政府加大对农村教育的投入，实现农业经济增长的理论对于我国财政支农有着重大的指导意义。2.2“三农”政策理论 2.2.1“三农”问题的提出

“三农”问题是指农业、农村、农民这三个问题。实际上，这是一个从事行业、居住地域和主体身份三位一体的问题，但三者侧重点不一，必须一体化地考虑以上三个问题。中国作为一个农业大国，“三农”问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。

农业问题，主要是农业产业化的问题。市场经济是以市场为导向、根据市场配置资源的经济形态，农业的购销体制不畅是农业不能快速发展的一个重要原因。常常农民抱怨种了东西卖不出去或卖得过于低廉，主要在于没有遵循市场规律。产供销形成一条龙是当前农业在市场经济中大有作为的一着好棋，党和政府在创设“产―供―销”链条的活动中起

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给“三农”问题以如此高的认识，在中国理论界是空前的，“三农”问题从来都是全局性的问题。8亿农民的问题，广大农村的问题，正是中国社会主义现代化事业今后必须要解决的经济社会问题，必须把解决农民问题放在第一位。这些问题都已经影响到了农村社会的安定，阻碍社会主义市场经济体制的形成，影响到整个国民经济和社会的稳定与发展。因此，财政支农对于”三农“问题的解决是必不可少的策略。

3我国财政支农的必然性分析

我国的特殊国情也决定了农业需要政府的扶持。

首先，我国人口基数大，耕地面积少，粮食问题严峻，一旦发生危机，即使把所有的世界贸易都用来支援我国也解决不了问题。因此，我国的粮食一定要处于基本自给，不能过分依赖进口，这就需要政府的支持和鼓励粮食的生产。

第二，农民增收缓慢，城乡距离扩大。农业发展进入新阶段后，由于农产品供大于求，价格连年下滑，农民收入增长缓慢，出现了所谓的“丰收悖论”：它是经济学中最著名的一个悖论，由于基本粮食作物需求缺乏弹性，丰收提高了农作物供给导致价格下跌，却并不会使需求增加很多，农民整体收益反而低于收成不好时，出现了增长不增收的现象。1997-2003年间，农民人均收入平均年增长速度才4%，只相当于城镇居民收入增速的一半左右。所以如何提高农民收入是政府调整农业政策要解决的首要问题。

农民增收问题的严重性在于，农民穷困既是农村经济面临的突出矛盾，也是事关全局的重大问题。农业长期不增收，农民生产积极性受影响，农产品供求形势就可能发生逆转；农民收入和农村购买力上不去，不仅工业品的市场需求将受到制约，也会影响农民对农产品的消费支出，加剧农产品的卖难，令扩大内需方针难以真正落实；农民生活得不到持续改善，农村不稳定因素就会增加，从而产生大量“流民”，危及社会安定；农民不能富裕起来，全面建设小康社会，加快现代化的目标就不可能最终实现。

农民没有集体谈判能力，也是造成其贫困的重要社会原因。在社会现阶段，还存在着各种各样的利益集团，各自能够从社会利益总量中分到多大的份额，一方面取决于各自的社会地位和贡献，另一方面取决于他们的组织程度和影响政策的能力。在这种集团性的利益角逐中，哪个集团的组织程度高，自己的劳动争取社会给予较高评价的能力强，哪个集团就有可能争取到更大的利益。由于农民居住的分散性、生产方式的封闭性、社会交往与联系的局限性、思想观念上的保守性，他们并没有形成一个紧密的利益集团，人数众多的优势被组织程度的松散所抵消，因而表现出的群体力量十分微弱。他们只能充当社会利益

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等竞争的、对农业政策和农业的支持政策和农业经济发展产生直接而深远影响的“黄箱支持”政策措施。而目前，我国财政支农要研究制定适应新形势的财政支农措施，尽量减少和避免“黄箱支持”而多多增加“绿箱支持”，构筑适应WTO规则的财政支农投入新格局，为提高农业国际竞争力奠定坚实的基础。

4我国财政支农存在的问题

农业生存是农业发展的基点,农业发展是个历史概念。农业的现状，既是农业过去发展的结果，又构成了农业未来发展的基点。就农业的整个历史而言，发展是无止境的，但是，就一个具体的历史时期而言，农业的发展总是通过两级表现出来的：一是农业的生存，这是农业发展基点和下限，也是整个国民经济发展的基点和下限，其意义在于农业乃是整个国民经济的发展准备必要的前提和基础。4.1中央财政对农业投资的历史回顾

建国以来，中央及地方财政一直重视对农业的投资问题，通过积极筹措资金和加大投资力度等方式，确保了政府财政对农业投资的增长。但是在不同时期，受国民经济发展战略变动和国民经济结构调整等方面因素的影响，政府财政对农业投资也呈现了明显的阶段性。

第一阶段(1950-1957年)是政府财政对农业投资的迅速上升期。该阶段包括国民经济恢复时期以及“一五”建设时期。这一阶段，政府财政对农业投资呈现稳步上升的趋势，而且上升速度是建国至今以来最快的阶段，农业获得了有效的发展，为中国工业化的起步提供了宝贵的原始积累。

第二阶段(1958-1979年)是政府财政对农业投资的剧烈波动期。随着国民经济的发展和工业化的推进，农业占国民经济的份额开始下降，加之国家对农业实行轻税和稳定税收负担，同时国家财政有了一定的增长。这一时期，国家财政对农业的投资尽管在不同年份存在不同程度的增减，但总的趋势是增长的。总体看来，支出增长缓慢、波动幅度大是这一阶段政府财政对农业投资呈现的最主要特征。

第三阶段(1980-1993年)是政府财政对农业投资支出水平下降期。1980年开始，中国农村拉开了体制改革的序幕，财政体制也由统收统支改为财政包干。这一体制极大地调动了各级政府发展经济，增加财政收入的积极性，但由于农业在财政收入增长中贡献份额小，以及农民微观主体地位的确立，因此，政府的农业主体地位观念弱化。导致的后果是1980—1985年国家财政对农业的投资出现了下降的趋势。

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影响的程度。我国政府是庞大的国有经济的所有者，其财产和预算收入集中在非农产业。因此，出于扩大自身收入的需要，新增投资集中于非农产业是一种自然趋势。

（3）政府对农业投资动力不足。从某种程度上说，农业投资是社会效益和经济效益的有机结合。政府作为农业基础性投入的主体，其行为动机应该是谋求客观及长远的经济效益与社会效益，保障满足人民生产需要及国民经济的协调发展。然而我国政府财政对农业投资往往过分注重经济效益和社会目标，由于农业的比较利益低，忽视农业投资的公共性与长期性，政府对农业投资必定减少。农业对地方财政收入的直接贡献相对较小，地方政府受利益最大化驱动，对农业这种长线、低效益产业的投资缺乏动力，甚至常常把农业投资转移出去。财政大幅度减少农业支出是造成政府财政对农业投资投入比重同益弱化的主要原因。

（4）产业投资体制的影响。政府现行的产业投资体制是计划经济的产物，政府既承担着国民经济的管理职责，又代表国家承担各行业性投资的职责，只要政府对各个产业的经营性投资职责不变，其增加农业投资的行为就会弱化。政府可增加农业投资的财力主要受国民经济发展水平和政府产业投资体制两大因素的制约。从后者看，一方面，我国政府对国民经济的各个产业都承担着经营性投资职责，财力分散，另一方面，在非农产业产权还不明确的情况下，各个产业为了自身发展，无不以各理由竞相争夺最优惠的政府投资，从而挤占政府可增加的农业投资。4.2.2财政支农资金投入结构不尽合理

财政支农资金是农业基础地位政策的体现和农业投入的具体实现形式，它为促进和加强财政支农资金管理，提高资金使用效益，改善农业发展环境，提高农业综合实力，促进农业可持续发展起到了至关重要的作用，并奠定了坚实的基础。但同时，财政支农资金在管理和使用等方面还存在一些问题，在某些环节上已制约了财政支农资金作用的正常发挥，影响了国家农业政策的切实贯彻落实。

（1）财政支农较多地利用间接支持，造成财政支持结构的偏离

我国目前还没有建立起对农业生产的财政补贴机制，政府财政资金对农产品的补贴和贴息主要在流通领域和金融系统，真正到农民手中的还很少。财政支持结构的偏离，国家对农业产业化投入的减少，且作为农业投入主体的农户和农业企业投入能力又不足，这严重制约了农业产业化发展。而在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。而大中型带有社会性的水利建设比重较大，水利、林业生态等社会效益显著、受益对象不仅仅局限于农业，1

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或财政先下达到行业主管部门，然后由行业主管部门下达到地方的，还有由发改委、财政与有关部门联合下达的或由行业主管部门直接下达的。由于资金管理部门较多，各自为战，缺乏沟通，管理层次和拨付环节烦琐，导致支农投资盲目投放、重复支持、资金到位难、办事效率低等现象屡屡发生。

（3）地方配套难。中央下达许多支农投资项目，规定省、市、县都要资金配套；省下达的支农投资项目，也大部分规定市、县、乡镇要资金配套。这种方法对调动各级政府投资农业的积极性、多方筹集资金增加农业投资有积极的作用。但是，目前地方尤其是相当部分市、县和乡镇财政困难，无法承受太多的资金配套要求。一些地方为争取国家更多的投入搞配套空头承诺、搞“钓鱼”工程的现象时有发生。项目开工后，上级的钱拿来用，本级的拿不出来，造成资金缺口大，许多建设项目成了“半拉子”工程。

（4）资金使用散。由于“资”出多门，“条条”管理，支农投资安排时往往发生撒“胡椒面”现象，顾及方方面面。此外，少数领导个人支配使用的随意性大，搞“人情项目”、“关系项目”。造成支农资金使用分散，农业项目点多面广，单个项目投资额小。如一个需投资几十万元的项目只安排三、五万元甚至一、二万元，根本无法完成该项目建设，也极易导致“豆腐渣”工程。农业资金的整体效益得不到应有的发挥。

（5）投资效益低。由于管理部门多，各部门之间存在职能交叉重叠的现象，致使同一类型支农项目存在多个部门重复立项、交叉投入的情况，如农田水利建设项目在农业开发和水利两个部门存在重复；水土保持项目在水利、林业两个部门均有安排；扶贫开发中的基础设施建设项目在农村小型基础设施建设、以工代赈及公路建设项目有相同的建设内容等等。给政府支农投资造成了极大的浪费，给资金和项目管理带来了很大的困难，资金使用效益也必然大打折扣。

（6）监督力度弱。重项目轻管理的现象还不同程度存在，支农资金监督检查力度不够，资金在使用过程中，被截留、挤占、挪用的现象较多。国家审计署在 2004年6月发布2号审计公告，对全国50个县2001年2002年财政支农资金的投入、管理、使用情况进行审计调查后，发现部分地区财政支农资金不到位以及被挤占挪用情况令人担忧。50个县挤占挪用财政支农资金4.95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房买车等，占财政支农资金投入总额的10%。

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5.2优化财政支农资金结构

5.2.1逐步压缩农业事业费支出的比重

农业财政投入结构合理化的前提是该压缩的必须压缩，尤其是农业事业费占农业财政投入比重过大的问题必须解决，解决的方法只有两个，一个办法是存量的压缩，即把原来农业事业费的绝对数量进行压缩，新增的农业财政投入中不再增加该项目的投入。这个办法目前还不现实，而农林水利气象部门的事业费的压缩依赖于事业单位本身改革的成果，即职能的转化和人员编制的压缩等，而这些都需要一个过程。另一个办法是在增量的农业财政投入中压缩，即保持其原有的绝对投入数量不变，以保证农林水利气象等部门的在改革期间的正常运转。在增量投入中尽量减少对这些部门事业费投入乃至于不增加对其投入，从而实现农业事业费支出比重的有效减少。目前看，第二种办法比较可行。5.2.2重点支持农业基础设施建设

农业因其最易受自然因素影响的自然特性，而被称为弱质产业。改革以来，农业生产由统一的集体经营转为家庭承包经营，农户成为农业投入的主体，而国家在农业投入中的比重由原来的主导地位降为次要地位。结果近年来，本应由国家提供的以水利设施为主的农业基础设施陈旧老化，抵御自然灾害的能力很差，成灾率明显上升，农业生产和农民收入因此受到较大的影响。进入20世纪90年代后期以来，农业进入一个新的发展阶段。主要农产品供求基本平衡，丰年有余以及农业业已置于WTO框架的事实昭示着一个根本性的改变，即必须适时调整结构，转变生产经营方式，以市场为导向，发展质量农业、效益农业和外向型农业，提高农民的收入和生活质量。这就要求国家财政加大资本项目的投入，加大农业基础设施及生态环境保护的投入力度，保护和提高农业综合生产能力，使我国农业基础设施建设尽快适应农业可持续发展的要求，提高抵御自然灾害的能力。农业基本设施建设的重点是，支持大型防洪抗旱设施、大中型河道及水库的维修和加固、农村电力和能源设施、农产品市场基础设施、农村土地整治和道路铺建、基本农田建设和保护，以及以重点小流域水土保护与治理、主要水系流域和源头的“三还”工程为主的农业生态环境建设。

5.2.3大力支持农业基础科学研究

国家科技部公布的农林牧渔水各业科研单位的科研经费收入统计数据表明，国家对农业科研经费的投入呈现负增长，与《农业法》中规定的科技投资增长率要高于经常性财政收入增长的要求相去甚远。以农业科研投资强度指标进行国际比较，我国农业科研投资强度比世界上最低收入国家平均数还低，在80年代前期仅为0.39％，低于最低收入国家(0.65％)

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农业产化。

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谢 辞

值此论文撰写完毕之际，首先要衷心感谢我的导师孙学辉老师。

从选题到课题的研究都凝聚了导师的心血，在论文的撰写过程中，孙老师对我的严格要求和鼓励给予了我极大的帮助，她严谨务实的治学态度、谆谆教导，使我最终完成本课题的研究。在此，我衷心感谢孙老师给我的关心和帮助。向所有在我专业学习过程中给于过热情帮助和支持理解的老师、同学和朋友表示最深切的谢意，这份感激将永驻我心。最后，感谢我的父母与家人多年来对我的关心、支持和照顾，正是他们的理解与支持使我能够顺利完成学业。