对国有资产经营管理问题的思考_国有资产经营管理报告
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对国有资产经营管理问题的思考
党的十六大提出了“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，我市已进行了积极的探索，目前已初步建立了“国有资产管理委员会及其办公室——国有资产经营公司——生产经营企业”三个层次的国有资产管理、监督、运营框架，国有资产管理正逐渐走向制度化、法制化。但笔者通过审计调查，发现国有资产管理在三个层面上都还存在一些问题和困惑，值得我们进一步探索和研究。
一、当前国有资产经营管理中存在的问题
（一）国有资产管理监督部门存在的主要问题
1．国资部门管人、管事的部分职能“缺位”。按照十六大精神，管人、管事、管资产应相结合，但笔者在审计调查中发现，我市虽然设置了国资委、国资办（科）等机构，但从现行体制上看，这些机构基本上属议事机构而非真正的国有资产监督管理的决策机构，授权经营企业的主要经营者仍由政府任免，企业的重大经营事项直接报政府审核，有些主管部门在改制中自行处置国有资产而未报国资部门审批，国资部门管人、管事的职能仍未到位。
2．授权经营的要件存在缺陷。一是授权经营的资产数量不够明确，即授权经营的实际资产数量未经国资部门核实确认，授权经营的基数不实。二是普遍未签订授权经营责任书，国资部门与资产经营公司之间的责、权、利不够明确，特别是对外投资、产权变更、资本收益的分配等重大事项的权限不够明确。三是经营者激励约束机制不健全。不少地区均未建立考核、激励机制，即使已实行年薪制考核，也未考虑授权经营资产的质量及所处行业竞争环境的差异等因素，实行的考核办法不够公平。同时，对考核指标完成情况的审定也缺乏严格的审计监督，考核被委托人与考核对象未割断经济利益的联系，未实施监督管理两分离的市场规则，缺乏信服度。
3．对社会中介机构的业务质量监督缺失。目前，社会中介机构在国有资产经营管理中扮演着越来越重要的角色，但国资部门对其业务质量缺乏严格的审核，如2000年以来，某地国资部门对社会中介机构出具的38家企业改制评估的资产评估报告，无一例外地都加以全盘确认，对评估过程中实际评估范围与规定评估范围是否一致、有无漏评资产、评估计价标准、评估方法、适用的政策法规是否恰当等具体事项缺乏严格的审核验证。
(二)资产经营公司存在的主要问题
1．机构设置不够规范。目前存在的资产经营公司，有的纯粹是为政府职能配套服务而设立，有的是因为贷款的需要，有的虽然挂了牌子，但没有正式人员，这些资产经营公司基本未正常开展工作。
2．职能错位，资本运作方式单一，力度不大。资产经营公司的主要职责是对国有资本进行运作，使其保值增值。但现阶段资产经营公司的主要精力集中在解决各类改制遗留问题及完成大量的社会管理职能上，职能定位有偏差。另外，资产经营公司资本运营的方式比较单一，范围比较狭窄，产权变
动基本局限于内部改制，引进外资、民营企业资金的步子不大，不利于实现投资
主体多元化。如某公司2002年的投资仅占其总资产的0.6%，转让的资产也仅占总资产的0.94%。调查中的另一家公司，除国债回购外，也未有其他形式的资本运作。
3．产权变动未采用市场运作方式。资产经营公司在转让国有股权时，采取协议转让的方式，未采用市场运作方式，交易不够公开和透明。如某公司以每股
9.33元的价格协议转让了300万股国有股权，另一家公司以每股2.25元的价格协议转让158.63万股国有股权，受让者均为个人。由于未进入产权交易市场进行公开交易，无法保证交易价格的公正和合理，无法实现国有资产收益最大化。
(三)企业改制中存在的主要问题
1．改制程序、资产处置、资产评估等不规范，造成国有资产流失。如某房地产公司前身是国有企业，两次改制都是在房地产市场看好的前提下，未经资产评估、未经县企改办审批，采用内部转让给个人的转制形式，将国有股份全部退出，造成了千余万元的国有资产流失。又如某县级公司将固定资产（评估值1934.90万元）及土地57.34亩（未经评估），按协商价1100万元出让，又考虑其他一些因素，最后以930万元的优惠价出让。而无形资产则普遍存在漏评的现象，土地、线路特许经营权、中华老字号等在企业改制时都未进行评估，被改制后的企业无偿承接使用。
2．改制后剥分离资产和核销资产未得到有效处置和管理。企业改制后，存在大量的剥分离资产，其实物形态保留在各改制企业中，帐务移交到各类资产经营公司，处置和管理存在较大的困难。如某资产经营公司2002年底的剥分离资产金额有2.64亿元,其中应收账款及长期投资5717.15万元，因该类
款项由原各国有企业及控股公司形成，接受单位对债权及投资单位不甚了解，收回款项较为困难；剥分离的职工宿舍、土地及闲置资产9262.02万元，散落在各改制企业中，不能统一管理,而且容易被改制企业无偿占用。
3．改制后，“企业负盈、银行负债、政府负责”的状况仍未得到根本改变。如改制后的某企业国有股163万元，仅占总股本的7.96%，其余为经营者和职工的股份。在其因亏损而以零资产（评估净资产179万元）转让时，国有资产以其7.96%的股份承担了全部亏损责任，还将改制时的溢余资产2716万，由受让方无偿使用，并在其今后逐年上缴的税收中减免抵扣，造成的损失，政府仍然负有无限的责任。
4．企业改制后股权结构过于分散造成负面影响。除一部分国有股和经营者的股份相对集中外，其他股份则分散在各个职工身上。一方面，小股职工股东拥有的股份比重很小，难以形成统一的意见，特别在经营决策上，由于单个股东缺乏必要的经营管理知识和才能，影响经营决策的质量和效率；另一方面，小股职工股东往往对企业的预期收益信心不足，急于收回投资款，在企业利润分配上大多要求现金派发，与企业扩大再生产相矛盾，制约了企业的发展。
二、原因分析
以上国有资产管理、运营及监督上存在的问题，笔者分析有以下几方面的原因：
1．新体制处在调整阶段。目前，我市虽已初步建立了国有资产管理、运营的框架，但国有资产管理体制的改革尚处于探索、未成熟阶段。国资委基本由政府领导及综合部门主要负责人组成，属议事机构，而未成为一个专门的职能部门；国资办（科）作为国资委的日常办事机构，但却设在财政局
内，行政上受财政局领导，国有资产的管理职能被政府各部门分割行使，所有者
代表缺位问题没有得到真正解决。资产经营公司刚刚组建，主观上由于精力集中在接收、合并、清理资产及建章建制和处理各类改制遗留问题上，对其主要职能——资本营运职能缺乏研究和实践；客观上由于只有国有资产
退的任务，而没有进的任务，实施资本运营的权责没有真正到位，国有资产进入的方向及投资和资产处置的范围、方式、审批程序等具体问题不够明确，影响其营运资本的主动性和积极性，而不少政府职能部门仍然把公司当作以前的“主管部门”，这种资本营运的环境制约了公司营运资本的动作和效率。
2．国资管理人员力量薄弱，经营人员缺乏，未走向市场化。国有资产管理部门的专职人员较少，在国有资产管理体系才初步建立、许多具体制度和事项还未真正落实的情况下，管理人员的数量与庞大的国有资产总量相比，力量比较薄弱，国资管理部门除处理日常事务外，很难组织力量核实授权经
营的资产数量，审核资产经营公司经营者年薪考核指标，也影响了资产授权经营责任书的签定及董事的委派，从而影响了国有资产的管理和监督。国有资产经营部门的人员，基本由以前主管部门的人员沿袭而来，旧的思想观念、管理模式和方法未得到根本改变，计划经济烙印较深，捧着“金饭碗”，守着旧摊子，退休享受公务员待遇，万无一失的生存环境难以激发人的创造力，企业缺乏熟悉资本市场的优秀经营管理人才。
3．激励和约束机制不够完善。首先，国资部门本身的激励和约束机制尚未建立，新的国有资产管理体制建立后，国有资产管理部门权能将更加集中，管理将更加复杂，国有资产管理部门内部缺乏考评、激励和约束机制，影响工作人员积极性和能力的发挥，也无法吸引和留住高素质的人才，直接影响了国有资产管理和监督的水平。其次，对资产经营公司的考核也不够科学合理，考核指标的设定未考虑资产质量的差异、所处行业竞争环境的不同、利润产生的因素等各类情况，也未对经营者形成压力，不能调动经营者的积极性和内动力；对考核指标完成情况的审定缺乏严格的审计监督，削弱了考核的作用。
4．企业改制后的政策未跟上，遗留问题因此未得到有效的解决和处置，变成了新的问题。如剥分离资产，由于其金额大、分布范围广、种类多、情况复杂及处置政策不配套等原因，故处置难度大、责任重，致使存量资产和剥分离资产难以流动，形成新的国有资产流失问题。又如改制后的股权过于分散，职工人人持股，但投资的观念没有确立，企业有盈利，即要求现金派发红利，与企业的扩大再生产相矛盾；企业亏损了，仍要依赖政府解决各种后遗症包括收回他们的本金。
三、几点建议
我市国有资产经营管理的实践切合了十六大关于国有资产管理体制改革的精神和方向，实践中产生的问题和困惑需要我们进一步探索和研究，为此笔者个人提出以下几点建议，仅作抛砖引玉之用。
1.进一步理顺体制。应按照十六大提出的“建立责、权、利相统一，管资产、管人、管事相结合的国有资产管理体制”的精神，进一步完善我市“三个层次”的国有资产管理体制，国资委要成为一个专职的职能部门而非现在的议事机构，国资办应改变过去设在财政部门的方式，直接在国资委领导下工作；政府各有关部门应从大局出发，主动适应新形势，放弃既有的权利，将原分散的经营管理国有资产的职能统一到国资委，实现“政企、政事、政资”三分开和“管人、管事、管资产”三结合，从而进一步推动国有企业改革，促进国有资产保值增值。
2.进一步鉴定职能。国资部门要根据国有资产“有进有退、有所为有所不为”的方针，进一步调整国有经济布局，确定国有资产经营方针，统一制定国有资产管理的有关规定；应代表国家履行出资人职责，授权、监督、考核资产经营机构的经营活动。国有资产经营机构不应再承担社会及行业管理职能，其职能应定位于资本运作，应努力提高资本运营和管理的水平，拓宽运营的范围、思路和手段，通过引进外资、民营资金、股票上市等多种途径实现投资主体多元化，实现国有资产的保值增值；对其投资拥有股份的企业，应按照《公司法》以股东的方式行使权利，不再具有“行政隶属关系”。一般生产经营企业，应依法行使法人财产权，通过具体的生产经营活动，创造财富，并实现国有资产的保值增值。
3.进一步规范管理。对授权经营的资产数量和质量，要进一步明确界定，并根据不同的企业制定科学合理的经营考核指标，设立经营者风险抵押金，据以奖的心动、罚的心痛，甚至下岗。对国有产权交易行为，要制定相应的操作规程和办法，引导进入产权交易市场进行交易，增加信息和交易的透明度、公开性，规范交易行为。对各种改制遗留问题，要尽快制定政策措施以进一步深化改革，巩固改制成果，确立国有资产呆滞也是流失的理念。对剥分离资产，要针对实际情况制定存量资产和剥分离资产流动政策，奖励处置背、冷、闲置资产人员。对影响企业生存和发展的人人持股模式，要加快二次改制，鼓励流转，允许按实有价值转让集聚。对目前公司法人具有公务员保险的行政用人机制，要进行改革，用市场机制来挑选企业家，激励资产经营者创业的积极性，使国有资产能真正得到保值增值。
4．进一步加强监督。要加强国有资产管理各环节、各步骤的监督，特别是要加强国有资产产权变动过程中的审计监督，建立和完善国有资产产权变动的监督制度，防止国有资产在改制中流失、在处置中流失、在评估中流失、在流动中流失。要加强对社会中介机构的监督，加大对其违法违纪行为的处罚力度，进一步提高其执业水平和职业道德。要进一步完善企业经营者年薪考核办法，加强年薪考核兑现的审计监督，对资产经营公司的预算执行情况和年度考核指标的完成情况，应按市场经济的规则，实行管理和监督职能两分离，由专职审计部门负责进行先审计后兑现的监督，以确保其监督的客观性。
