土地资源管理领域行政诉讼和行政复议案件的分析_国土资源行政复议法

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土地资源管理领域行政诉讼和行政复议案件的分析

近年来〃随着我市招商引资力度的加大〃城市建设步伐的加快〃加上国家取消农业税费等因素〃土地资源在经济社会发展中的作用日益明显〃其价值在不断抬升〃地方政府通过土地出让取得的收益在地方财政收入中占有优势性的地位〃但同时也引发了大量的行政争议纠纷〃使得土地资源管理领域成为行政争议的焦点领域。自2004年以来〃每年产生的土地类行政复议应诉案件数量（市两级法院及市级以下行政复议机关办理的案件数〃不包括垂直领导的复议机关）逐年增加〃而且一直稳居全市案件数的前五位之列〃04年第3位（46件）〃05年第4位（57件）〃06年第3位（80件）〃07年第5位（92件）。从今年市政府收到的行政复议申请来看〃目前已收到41件申请〃其中涉及土地类纠纷就14件；目前〃以市政府为被告或被申请人的应诉和答复案件共10件〃而以土地争议为由起诉市政府的行政案件就有7件。从行政诉讼败诉和行政复议纠错案件情况来看〃每年都有土地类的败诉或纠错案件〃在每年错案领域占的比重来排：04年第4位（7件）〃05年第2位（11件）〃06年第3位（7件）〃07年第7位（1件）〃还是有进步的。但要强调的是〃虽然有许多案件虽未作出撤销、确认违法、变更等裁决〃但涉案的行政行为是存在违法问题的〃只不过通过土地管理部门自行撤销或变更原具体行政行为或通过沟通协调等手段、方式〃动员当事人最终撤回了起诉或复议申请〃当然自行纠错是值得提倡的〃符合有错必纠的原则和构建和谐社会的要求〃有利于化解行政争议。市委赵鹏书记对依法工作非常重视〃特别是重抓行政诉讼败诉案件和行政复议纠错案件的责任追究工作〃自2005年以来〃赵书记每年都对市中级人民法院和市政府法制办提交的上年度案件分析报告作出书面批示〃要求严肃处理有关责任人员〃并将责任人员追究的范围扩大至分管领导和主要领导〃今年批示要求市纪委监察部门对败诉案件的责任人员加大处理力度〃公开处理〃扩大影响〃以警戒其他。自2005年以来〃共处理了187年行政错案涉及的177名责任人员。我市的错案责任追究工作也成为我市依法行政工作中的一大亮点〃已在全省乃至全国范围内产生了较大的影响。2005年11月〃最高人民法院在深圳召开全国法院优化行政审判司法环境经验交流会〃市政府因行政诉讼错案的责任追究工作而被最高人民法院邀请作了书面交流。2006年12月〃省政府召开全省行政复议工作会议〃盐城和南京作为仅有的2个地级市政府作了典型发言〃我市交流的重点内容也是错案责任追究工作。去年〃市国土资源局的曹局长作为行政机关分管领导亲自出庭应诉〃为市级行政机关领导出庭应诉作了表率。今年市政府将出台行政机关首长出庭应诉工作规定〃目前草案已由我办拟好〃市政府将召开常务会议进行讨论确定。

随着物权法的实施〃新的土地登记办法出台〃对我们土地资源管理部门提出的要求也越来越高。希望通过今天我和各位的交流〃能够对你们今后的工作提供

一点借鉴和帮助。

下面〃就土地案例情况作个介绍。

对于错案的原因〃行政诉讼法和行政复议法都有明确规定〃主要是七类：一是事实不清〃证据不足；二是适用法律依据错误；三是违反法定程序；四是超越职权；五是滥用职权；六是行政行为明显不当；七是行政不作为。因为一个具体案例可能存在上述多个问题〃我就直接从土地资源管理的类别和案由来分析一下具体的案例〃主要有土地登记颁证、用地审批、权属争议决定、征地补偿、行政处理决定等五个方面：

一、土地登记颁证

1、盐城市中级人民法院2005年裁决案件： 一审建湖县法院维持〃二审中院撤销。

案情：1973年郑某在某生产队取得宅基一处〃1974年建平房4间及附房。1975年〃因郑某为国家干部〃该房被作价归公〃产权归某县房地产管理所。后该生产队村民徐某在上述房屋南侧建房2间。1992年3月〃徐某将房屋出卖给夏某〃村委会在协议上作证。同年9月〃夏向村委会交宅基款2000元。1993年1月〃夏某申请在所购房处改建住房〃县规划办公室召集城管队、镇基建办公室〃就村居民翻改建房屋进行专题会办〃形成会办纪要〃同意夏某在原处翻建房屋。1994年11月25日〃镇村镇办向夏某发出开工通知书进行建房。同月27日〃县房地产管理所向镇政府提出书面异议〃认为夏某侵占了该所的土地使用权〃要示夏某停止施工〃让出土地。同月28日〃镇村镇办以土地权属有争议为由向夏某发出停建通知书。夏某未能建房。1998年〃县房地产管理所将1975年郑某归公的房屋以房改形式又出售给郑某〃并得到房管所、县建设局、县住房制度改革办公室的审查批准。1999年3月〃县政府向郑某颁发了国有土地使用证〃包括夏某批准建房的土地在内。2002年〃夏某就上述土地发证行为

向法院提起行政诉讼。

县法院一审维持〃市中院二审撤销。理由是：因案件宅基地纠纷发生在1994年〃根据当时实施的土地管理法第十三条规定〃土地权属产生争议的〃由当事人协商解决；协商不成的〃由人民政府处理；当事人对处理决定不服的〃可以向人民法院起诉；在土地争议解决以前〃任何一方不得改变土地现状〃不得改变土地上附作物。1996年国家土地管理局颁布的土地登记规则第十七条规定〃土地登记过程中的土地权属争议〃按照土地管理法第十三条规定进行处理后〃再行登记http://www.daodoc.com。法院认为〃根据上述规定〃凡属土地使用权发生争议〃应由先由人民政府作出决定确权后〃再行登记。本案中夏某与县房地产管理所宅基权属归属问题一直存在争议〃始终未得到人民政府的确认处理〃在使用权争议尚未得到解决的情况下〃县人民政府以房改房为由向郑某颁发土地使用证〃不符合法律规定〃违背法定程序。

2、市中院2006年裁决一审案件〃二审经省高院协调〃当事人和解撤诉。案情：1962年〃某县人民委员会发文明确从海堤外100米至复堆河西200米范围内的国有土地属于海堤管理范围。海堤管理所从1962年开始对上述国有土

地进行管理和使用。

盐城军分区从60年代至90年代〃在位于上述范围内的复堆河西侧约187米范围内〃南起大喇叭河北岸的营房区北侧、北至靶堆北边小河南侧（南北约660米）的一宗土地建立靶场、修建地下工事并进行军事训练。

1989年4月19日〃海堤管理所原上级主管部门县水利农机局与某农场签订协议〃约定将包括军分区的靶场、地下工事在内的三乡河以南、喇叭河以北、海堤河以西200米土地的经营权交给某农场。因农场属省农垦公司下属单位〃省农垦公司持上述协议申请确权登记。2003年12月〃县政府向省农垦公司颁发了国有土地使用证〃而在这之前〃海堤管理所、临海农场均未取得过该宗地的土地使用证。2004年6月〃军分区准备重新启用大喇叭军事训练场〃发现了上述情况。2005年7月〃军分区向市政府申请行政复议〃市政府撤销了土地证〃后省农垦公司向市中院提起诉讼。中院作出裁决〃维持复议决定。理由是：本案件所涉及土地〃客观上在60年代就由海堤管理所管理和使用〃同时盐城军分区也从60年代开始就在该宗地上的部分土地上兴建军事设施〃进行军事训练〃实际使用该宗土地〃且该宗地在本案所涉土地登记之前〃从未发放过任何土地权属的证明。本案所涉土地使用证是该宗地的第一次发证〃发证机关仅凭县农机水利局和农场签订的土地转让协议〃没有军分区签署意见的权属界限协议书〃在对军分区使用的土地未作任何处理的情形下〃将涉及到包括军分区所使用的该宗地的土地发给农垦公司〃明显不妥。根据土地登记规则第六条第（三）项之规定〃发证机关应当对土地权属依法进行审核。发证机关在该宗地权属尚不明晰的情形下〃将该宗地登记在省农垦公司名下〃不符合土地登记要

求。

3、[基本案情] 申请人：某村民委员会 被申请人：某县人民政府

第三人：刘某

1981年〃由于经营需要〃某镇供销合作社某村供销站将原使用土地与申请人2.24亩土地进行调换。同年9月〃镇供销社与原申请人第一生产队签订了《征用土地协议书》〃该协议书约定镇供销合作社征用该生产队2.95亩土地用于建设村供销站新址。2002年元月9日〃镇供销合作社与第三人签订了《供销站产权转让协议书》〃将该供销站面积为128.1平方米四间营业门市的所有产权转让给第三人。2002年2月4日〃县国土资源局与第三人签订了《国有土地使用权出让合同》〃将供销站878.68平方米土地出让给第三人。2004年8月7日〃被申请人向第三人颁发了国有土地使用证。某村委会认为被申请人颁发给第三人国有土地使用证的行为没有事实和法律依据〃该土地所有权应为村集体所有〃请求撤销被申请人颁发给第三人的国有土地使用证。

[复议意见] 某市人民政府认为:被申请人发放国有土地使用证的行为违反法定程序,作出了

撤销土地使用证的复议决定。

[评析意见] 本案中,被申请人发证主要存在问题是:没有严格按照法定程序发证。我国在土地使用证的发放有着严格程序,凡是涉及国有土地使用权转让的〃土地登记机关应当根据转让方取得的土地权属证书和相关材料进行转移登记〃未依法领取土地证书的国有土地使用权不得进行转让。本案中〃在镇供销合作社没有取得国有土地使用证的情况下〃被申请人就为第三人办理了国有土地转移登记并颁发国有土地使用证〃其行为违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条第（六）项、《江苏省土地管理条例》第三十七条第（二）项以及原国家土地管理局《土地登记规则》第三十七条规定。被申请人违反法定程序向第三人颁发的国有土地使用证系无效证书〃应予撤销。被申请人应当对争议土地先进行确权,认定该土地使用权为村委会所有,还是为镇供销社所有,在权属没有争议的情况下再进行转移登记。

二、用地审批

1、某市法院2004年一审裁决

案情：2000年11月20日〃某市村镇建设办公室向某小学颁发村镇规划选址意见书〃对小学建新校区进行选址。同年12月27日〃省国土厅作出批复〃同意将某村2组集体土地1.2221公顷转用建设用地。市国土局将征地方案进行了公告。2002年7月2日〃市国土局向小学颁发了建设用地批准书。同月16日〃该局作出关于划拨国有土地使用权的批复〃将三龙镇龙西村已征归国有并转为建设用地的集体耕地1.2221公顷划拨给小学建新校区〃并明确小学持该批文申领建设用地批准书。2004年4月〃部分村民提起行政诉讼〃要求撤销上述建设用地批准书〃法院经审理〃作出了撤销决定。法院认为〃土地管理法实施条例第二十二条第一款第（二）、（三）项规定〃建设单位持建设项目的有关批准文件〃向市、县政府土管部门提出建设用地申请〃由其审查〃拟订供地方案〃报市、县政府批准〃需要上级政府批准的〃应报上级政府批准。供地方案经批准后〃由市、县政府向建设单位颁发建设用地批准书；划拨使用国有土地的〃由市、县政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。本案中〃村2组集体土地1.2221公顷〃虽经省政府批准征归国有并转为建设用地〃但市国土局在未拟定供地方案报市政府批准的情况下即以自身名义向小学颁发建设用地批准书〃且建设用地批准书的颁发先于划拨国有土地使用权的批复〃颁证主体和程序均违反了上述法律规定〃同时建设用地批准书没有引用具体法律条款〃属适用法律错误。

2、某县法院2006年一审裁决

案情：某县某镇村民罗某因无法居住〃于2004年提出办理建房手续的申请。2005年6月〃县国土资源局向其颁发了民建房用地批准书〃该批准书明确建房四至范围（东西长10米、南北长11米）〃东至村集体排水沟向西5米；南至罗某某宅基地界3米；西至尖广路向东3米；北至集体鱼塘7.5米。批准书中鱼塘是村所有〃该鱼塘由村口头同意发包给该村的贺某。2004年6月8日〃该村对鱼塘的使用权作出书面处理意见〃鱼塘一半归集体所有〃安排作为宅基地使用。同年7月〃镇村镇服务中心向其颁发了村镇建设许可证。罗某取得两证后〃运土填鱼塘〃准备建房〃遭到贺某的阻止。后贺某以损害其鱼塘承包经营权诉至法院〃要求撤销上述用地批准书。法院审理后〃撤销了批准书。法院认为〃县国土局向罗某颁发的用地批准书中的北至鱼塘7.5米系标注不明〃无法明确是指鱼塘边〃还是指鱼塘中。若指鱼塘边〃鱼塘南岸边至罗某某地界不足14米〃罗某无法放线建房；若指鱼塘中〃此时〃贺某正在该鱼塘承包期间〃该行政行为就损害了鱼塘承包人的合法权益。其次〃用地批准书注明的西至尖广路向东3米不符合规定〃根据江苏省公路条例第三十一条规定〃从公路坡脚外缘起〃乡道不少于5米的区域为公路建筑控制区范围〃禁止

修建建筑物和构筑物。

三、确权决定

1、某县皋利峰等26户与成新8户案件。国土部门以自己名义作出确权意义〃系越权行为；此后县政府作出的确权意见强行分割共用宗地无证据和依据予以

支持〃最终自行撤销。

四、征地补偿

1、某居委会案〃申报虚假人均耕地数得以撤组转户〃而且征地补偿费用不能

足额支付。

2、浙江省龙泉市龙渊街道办一村土地案〃15公顷集体所有土地的地类由未利用地变更为耕地。2005年〃浙江省政府以未利用地批复龙泉市〃征用该村集体所有土地〃同年11月〃申请行政复议〃2007年2月裁决变更〃并责令浇浙江省政府完善批准征收耕地的相关手续。

3、某县经济开发区征地案〃强行规定进入基本生活保障范围。

4、某县征地纠纷案〃2003年以虚假建设项目名义征地〃而且征地费用至今未

能足额补偿。

五、行政处理决定1、2007年某区法院一审裁决〃注销土地使用证决定未引用具体法律条款〃系

适用法律依据错误

2、基本案情：

2001年9月〃某粮油加工厂破产清算组委托某拍卖行对该厂除职工宿舍楼外的所有资产及厂房进行了公开拍卖〃竞买人张虎以人民币130万元竞买成功。同年10月9日〃县人民法院作出《民事裁定书》〃裁定粮油加工厂所有的生产、机械设备以及附属设施和座落在该厂厂区内厂房、东、西营业楼、浴室以及小岛上的建筑物（不包括职工宿舍）的资产〃产权归购买人张虎所有；东、西营业楼土地使用权亦随房产权转移〃其余另外办理土地使用权手续。同年10月16日〃张虎在其购买的粮油加工厂资产的基础上成立了经贸有限公司（即申请人）。2002年1月〃被申请人向申请人颁放了原粮油加工厂13161.9平方米划拨工业用地的使用权证〃土地使用权类型仍为划拨。2003年6月12日〃县建设局向申请人颁放了编号分别为2002016、2002017的各两份《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》〃批准申请人在其厂区东侧和西侧分别建设用地面积为330平方米的仓库和用地面积为480平方米的职工宿舍。2003年6月20日〃县村镇规划管理办公室和县建设局红线图上签署了审查同意的意见。同年10月15日〃镇政府为实施上述两项建设项目向被申请人上报了《关于收回经贸有限公司部分国有土地使用权的请示》〃请求收回申请人厂区两处面积合计为3040.66平方米的划拨国有土地使用权。同年11月20日〃被申请人《关于收回经贸有限公司部分划拨国有土地使用权的决定》〃决定收回申请人上述3040.66平方米划拨国有土地使用权。同年12月16日〃县建设局就镇农贸综合大市场建设项目发放了编号为2003120的《建设用地规划许可

证》。

处理意见：第一〃申请人申请行政复议符合申请时效的有关规定〃被申请人主张申请人超出行政复议申请时效的观点无法定依据和证据予以支持。一是被申请人未能提供向申请人送达《关于收回经贸有限公司部分划拨国有土地使用权的决定》的法律文书http://www.daodoc.com〃被申请人在行政复议期间出具的证明材料不能作为送达上述决定的有效证据。二是根据《中华人民共和国行政复议法》第九条和省政府办公厅《关于贯彻实施的若干意见》（苏政办发[2001]161号）第19条、省政府法制办《关于涉及不动产复议时效问题的通知》（苏府法[2004]100号）之规定〃申请人在不知道行政机关作出的具体行政行为内容的情况下〃申请行政复议时效的最长保护期为20年。因此〃申请人申请行政复议未超出申请时效。第二〃被申请人作出的收回申请人3040.66平方米划拨国有土地使用权的决定无法定证据予以支持。被申请人在答复意见中称其作出收回申请人部分划拨国有土地使用权决定的证据和依据是镇区总体规划（2001—2015）和《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项规定。但根据《中华人民共和国城市规划法》第二十一条第五款和《江苏省实施办法》第十二条第五款的规定〃镇的总体规划应当报经被申请人批准后才能实施〃而被申请人未能在法定举证期限内提供镇政府于2001年12月制定的该镇镇区总体规划（2001—2015）获得被申请人批准的文件〃同时〃被申请人提供的该镇的总体规划布局图和相关批文不能证明上述规划具备法律效力〃因此不能作为被申请人作出收回申请人部分划拨国有土地使用权决定的有效证据。第三〃被申请人在适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定时〃没有引用该条具体款项的内容〃引用法律条文的内容不完整。而且〃被申请人作出收回申请人部分划拨国有土地使用权的决定时〃没有依法告知申请人有申请行政复议或提起诉讼的权利〃侵犯了申请人的救济权利。