农村集体建设用地进入市流转_集体建设用地流转

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关于集体建设用地入市流转的文献研究

倪念

（华中农业大学 土地管理学院

430070）

摘要：随着我国城市化得推进，国民经济的进一步发展，城乡土地二元制度已经成为我国经济发展的障碍，这一问题也开始得到了学术界的重视，相关方面的研究相当丰富。本文从集体建设用地入市流转的必要性、可能存在的问题以及政策建议三方面总结了学者对集体建设用地入市流转的研究观点。研究发现，当前对于集体土地入市流转的研究多集中在理论方面，关于集体建设用地入市流转的实证分析较少，关于已经实施集体建设用地入市流转区域的实际问题、对农村经济发展影响的定量分析更是几乎没有。因此，笔者认为，学术界应加强对集体建设用地入市流转的实证研究，了解入市流转对农村经济发展的现实影响，为完善我国集体土地入市流转的制度体系提供现实参考价值和理论依据。关键词：集体建设用地； 宅基地；流转；城乡一体化

中国土地市场城乡分割、政府主导，20世纪90年代以来,这种独特的二元土地制度为高速工业化和快速城市化作出了重大贡献,但也带来土地市场发育不完善、农民土地财产权利被侵犯和土地利益矛盾加剧等问题。随着我国城市化进程的加快，这些矛盾和问题日益凸显，并且逐渐成为社会经济发展的障碍。改革土地制度,改变地方政府垄断土地一级市场的格局，允许集体建设用地入市流转,提高土地的市场化配置程度，已经刻不容缓。

一、背景研究，城乡一体化土地市场建立的必要性

我国现行是城乡土地差别化政策，农村集体建设用地只能通过征收征用进入工业和城市土地市场，农地市场价值难以实现,使得市场无法在土地配置过程中发挥主导作用,从而导致集体建设用地流转中存在诸多问题，如集体建设用地使用效率低下、非法流转问题严重等。当前关于城乡二元土地市场存在的问题方面的研究资料较多，本文主要从以下五个方面总结了学者们关于建设城乡一体化土地市场必要性的观点。

1、农村土地价值难以实现

农村生产要素向城市流动引起的价值实现“剪刀差“损失逐渐成为“三农”利益流失的主渠道。由统筹城乡发展切入来解决“三农”问题，关鍵在于把握城乡生产要素的合理流动、公平使用、等价交换和优化配置[1]。其中作为最基本的生产和生活要素，土地要素是其他要素顺畅流转的前提，自然而然成为城乡一体化的核心内容[2]。长期的城乡土地二元结构而导致农村土地价格受到压制，不能实现其价值[3]。

2、农民土地利益受到严重侵蚀

农民集体所有的土地需经过征收才可进入工业和城市土地市场。为了获得本地区经济的快速发展,地方政府普遍采取了低价征用、高价出让的垄断政策,忽略了价格机制的作用,这种没有市场化的征地制度，忽视了农民的利益，剥夺了农民本应享用的土地增值收益[4]。在城市化进程中土地征收征用数量大、失地农民数量多、征地补偿款少，农民土地利益受到严重侵蚀[5]。这是城市出现“失地农民”和“城中村”问题的制度根源。因此,实现城乡土地市场的协调发展,必须以农村建设用地入市和征地制度改革为前提和基础[6]。

4、导致城乡收入差距的进一步扩大

较之于国有土地的自由流动性，农村集体土地所有权的可交易性和市场、商品属性大打折扣，也限制了与土地结合的相关资金、劳动力、技术等生产要素流向农村、农业和农民[1]。禁止农村集体建设用地进入非农土地市场，实际上剥夺了农民分享工业化和城市化发展成果的机会，农村剩余劳动力被困于土地难以流入城市、城市高端人力资源人才也难以引入农村，进而导致了城乡居民之间收入差距进一步的扩大。

5、集体建设用地非法流转问题严重

当前市场上，小产权房交易火热，屡禁不止，很多地区的小产权房已经占到当地房地产市场份额的20%以上，深圳等地更是高达40%~50%[3]。国家垄断土地一级市场，集体建设用地使用权流转受到严格的限制，导致集体建设用地只能非市场流转，没有法律的保障，难以实现土地真正的价值。

综上所述，建立城乡统一的土地市场，打破城乡二元结构,使城镇土地市场与农村集体建设用地市场合并运行，形成一个统一的建设用地市场，实行建设用地市场与农用地市场的分离，逐步推行集体建设用地有偿使用制度，实现土地资源在全社会范围内的合理、有效配置，对于实现土地价值、保障农民的土地权益、缩小城乡收入差距有重要意义。

二、集体建设用地入市流转存在的问题

1、缺乏法律依据

（1）集体土地产权主体不明确、产权关系模糊

虽然现有法律对集体土地所有权主体进行了设定，即农村集体土地所有权归不同的“农民集体”，但对“农民集体”的含义、表现形态未做明确界定，并有将“农民集体”与农村、农业经济组织混用之嫌[2]。“农民集体”在法律上缺乏明确的解释，其权利主体地位无法明确，导致农民处于被动、弱势地位，合法权益无法得以维护[7~8]。

（2）相关法律法规较少，流转无法可依

集体建设用地的流转受到法律的规定与限制，作为集体建设用地重要组成部分的宅基地流转更是受到严格的限制。我国现行法律规定从用途限制、方式限制、对象限制及禁止抵押等4个方面限制了宅基地的流转[9]。

虽然，近几年中央对集体建设用地流转态度有所转变，开始逐步承认并推进集体土地流转，中发[2003]3号《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》中指出：各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本[14]。在中央的推动下，各地方政府积极推进集体建设用地流转制度创新，但是国务院并没有出台关于集体建设用地流转的法律法规，导致集体建设用地流转无法可依，没有法律的保障，集体建设用地流转市场秩序混乱，存在加大的安全隐患及违法空间[7~

9、16]。

2、集体建设用地流转中的利益分配问题

由于农村土地产权混乱，集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到切实保障[16]。在地方政府、村集体和农户的利益博弈中，农户的博弈能力最弱，其利益受损也最严重。允许宅基地自由流转，农民必定是最终的受损者,而各种社会强势群体才会成为真正的受益者，尤其是那些已经在农村买地建房或以承包承租名义圈了地的既得利益者[15]。

3、集体建设用地流转市场混乱，难以管理

由于法律的硬性约束，集体建设用地隐性流转大量存在，土地利用状态混乱，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。另外，集体建设用地使用权流转可观的预期收入还可能刺激集体建设用地的无序扩张，引起土地粗放经营和大量占用耕的问题，危及耕地甚至基本农田的保护，增加流转后的土地利用管理困难[17~18]。地方政府对集体土地流转干预过大，导致中央的土地调控能力弱化，妨碍土地利用总体规划和城市规划的有效实施，并造成土地利用混乱，土地市场秩序受到干扰。另外，村委会行政权力时常纠缠在经济利益之中，导致农村建设用地的流转违背市场交易的自愿平等原则，使农村建设用地资源不能达到最优配置[16]。

三、对建立集体建设用地流转市场的政策建议

1、明确集体建设用地的产权问题

加强监管力度，明确农村集体土地的权利主体，规范集体建设用地的管理，做好农村宅基地使用权登记发证工作，明晰权益归属，保障农民合法的土地权益，严格查处违法违规使用集体建设用地的行为[9~11]。修改和完善相关法律制度，赋予农民完整的建设用地处置权。在严格遵守土地用途和符合城乡规划的前提下，允许进入土地市场，公开交易，自由流转[13]。

2、完善集体建设用地流转的法律保障

农村土地制度改革，首先应从立法入手[20]，要在全国推行农村集体建设用地直接入市，必须要有法律依据[18]。在农村集体建设用地入市形势日渐明朗之时,应建立集体建设用地流转的支撑体系,具体包括制度支撑体系、法制支撑体系、权益保障支撑体系和外部环境支撑体系等,最终将集体建设用地关注的焦点转移到入市后及其相关制度的建设上来[16]。

2、确定集体建设用地入市流转的利益分配

集体建设用地流转收益应在应在以保障农民的权益为主[10] 的前提下，在政府、村集体与农民之间合理分配，既要维护村集体作为土地所有者的利益，又要重视农户作为土地使用者得合法权益[11]。因此，集体建设用地入市流转收益在分配的具体比例上应该向农民倾斜，剩余部分才归集体所有[9]。此外，对于村集体所获的土地收益，应该明确规定其用途，要求账务公开，确定必须农民就业和养老保险部分的比例[6]。

3、严格集体建设用地入市流转的规划管理

农村集体建设用地入市，必须做好规划管理工作，农村建设用地与城镇土地应统筹安排、统一规划[6]。编制科学的土地利用规划，强调对资源性土地（农田和耕地）的使用与保护进行长期规划，积极推行《城乡规划法》，建构城乡一体的资产性土地（建设用地）利用格局，注重城市、集镇和村庄规划的有机协调。同时，应严格执行土地用途管制制度，加强建设用地入市的法律监督管理工作[13]。

另外，还有一些关于建立城乡统一的地价系、完善土地市场[19]、创新农村土地制度[20]等方面建议。

四、结论

从当前国内形势来看，户籍制度的改革已取得了实质性的进展，土地的资产增值功能已日益彰显，耕作已不再成为农民的唯一谋生手段，土地的社会保障功能趋于弱化，集体建设用地入市流转已经成为一种必然趋势。但如何实现农村土地的生存保障和资产增值功能之间的平衡是立法者在相当长期间内的一个重要使命[20]。

综上所述，随着国家对于农地问题的重视，集体建设用地入市流转的趋势明显，相关方面的研究也都相当丰富，但当前对于集体土地入市流转的研究多集中在理论方面，学者们从各个方向分析了集体建设用地入市流转的必要性、可能存在的问题等内容，并给出了大量的政策建议，但很少有关于集体建设用地入市流转的实证分析，关于已经实施集体建设用地入市流转区域的实际问题、对农村经济发展影响的定量分析更是几乎没有。因此，笔者认为，学术界应加强对集体建设用地入市流转的实证研究，了解入市流转对农村经济发展的现实影响，为完善我国集体土地入市流转的制度体系提供现实参考价值和理论依据。

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