进一步规范基层税收执法行为的思考_规范税收执法
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对进一步规范基层税收执法行为的思考
依法治税是税收工作的灵魂。以基层为重点，进一步规范税收执法行为，对于保护纳税人合法权益，贯彻落实中央提出的用科学发展观统领全局构建和谐社会，全面推进依法治税具有重要意义。
一、基层税收执法的现状
从目前基层税收工作实践来看，一些基层税务人员，缺乏创新意识，面对征管工作中所出现的新情况、新问题，显得茫然失措，束手无策。从另一方面来看，有法不依、违法不究、违法轻处、执法程序不规范、不合法等诸多问题还普遍存在，有的还较严重。主要表现为:(一)看重权力，漠视义务，留恋依权行政。相当一部分执法人员虽然也在一定程度上树立了依法征税意识，执法中也讲法、讲政策，但其思想深处依然留恋依权办事、依权征税、依权行政。他们不时抱怨税务部门权力越来越小，执法刚性越来越弱，执法环境越来越差，“管”纳税人越来越不“顺手”，却很少看到隐含在权力中的责任和义务。面对纳税人的维权呼声和立法的进步完善，少部分人越来越有一种失落感而非压力感。在实际工作中，他们看重权力，能依权行事的就不管法律，不能依权办理的就搞变通，“小集体主义”思想占了上风，眼前利益至上，臵执法责任与大局不顾，损害税务机关形象。
(二)避重就轻、避高就低，降低执法标准。有些应按偷税定
性处理的案件，结案时往往以未按期申报或少缴税款处理，应移送公安机关追究刑事责任的案件，不移送以罚款处理了事，相当一部分按一般偷税处理，对纳税人欠税、偷税及其它违法行为，在税务处理(处罚)时讲人情，不加收滞纳金、不处罚款，执法不严肃。
(三)忽视程序执法。程序法是为了保证实体法正确贯彻执行而规定的征纳税的方式方法、执法步骤、法律手续和执法时限等。程序不合法、行为必定不合法。我们一些基层税务机关在行政执法中往往忽视程序执法。有的执法主体和执法身份不合法，有的执法程序不当、有的处罚时效违法等。我市某地税所就曾出现过两起因执法程序不当，纳税人提起行政复议和行政诉讼后,或被上级税务机关撤销或被人民法院判决败诉。
(四)税务行政不作为。如纳税人依法办理税务登记、办理退免税、领购发票等，这些属于税务机关法定职责，如果税务机关不予履行，就属于不履行法定职责或叫行政不作为。由此引起行政诉讼，将令税务机关处于败诉的尴尬境地。
(五)法律文书不规范，文书送达不讲程序。有的以“口头”通知代替正式税务法律文书;有的越权使用税务法律文书，主要表现在行使税收保全、强制执行等职权时，违背经县以上税务局局长批准或图省事未经法制机构审查，先盖章签字后补相关手续，使法制机构形同虚设;有的文书内容不齐全、特别是在税务处罚时，忽略告知事项等;有的文书不按程序送达，造成程序不
合法。如我市某地税所就因为文书送达程序不合法，造成税务文书不具有法律效力，在税务处理(处罚)过程中，陷于被动的局面。
上述税收执法中存在的诸多问题，并不是一个孤立的社会现象，而是涉及某些体制的弊端，有着复杂的历史和现实原因，社会环境和内部机制原因，法制和行政原因。上述问题尽管表现形式多种多样，最终却归结到“不作为”的名下，这不能不令我们认真思考。
(一)税务机关不敢为。“不敢为”的突出表现:一是某些税务人员认为，现行体制和规定使得依法治税程序复杂、效率低、力度小，依法治税是给自己过不去;是用法律的严肃性限制具体操作上的灵活性，既不利于征收税款、又不利于平衡各种关系;二是怕败诉，对税务行政复议、行政诉讼都有一种惧怕心理。在执行政策时，往往用各种办法“抹平”、“化解”征纳矛盾，这些都实质反映了税务人员执法水平、政策理解能力差。在进行税务处理(处罚)时，与纳税人反复沟通、座谈、讨价还价，协商出一个双方认可的方案，再实施处罚，避免与纳税人发生争议，以躲避责任。三是怕“过错”追究。在处理税收案件时，就低不就高，就轻不就重，大事化小，小事化了;四是怕影响与政府和有关部门的关系。
(二)逆向干预，地方政府不准为。局部利益驱动下的政府逆向干预使税收征管脱离法制化、规范化的轨道，片面追求税收任务。
政府在下达地方税收计划时，往往以支定收，层层加码，任务分配缺乏科学性和合理性，没有或很少考虑税收规模和税源状况的依存关系。在实际工作中，有的地方政府一方面为纳税人欠缴、缓缴税款、免于税收处罚说情;另一方面为确保财政收入，直接干预税收征纳行为。一些乡镇政府更是越组代庖，直接参与税收具体事务。这些行为严重破坏了税收执法环境，增加了税务机关的执法难度。
(三)立法滞后，税收执法不能为。我国的税收立法档次较低，呈现行政化趋势，导致税务部门和司法部门实际操作中的双重标准。而且税收立法单纯限定在规范税收征纳行为上，实体法中某些要素不确定，程序法中某些规定弹性较大。例如税务违法案件有一个从发现线索逐渐开展检查取证到定案的过程，由于税务检查并无搜查权(新《征管法》也没有解决授权问题)，在调查税务违法案件时，遇到有偷骗税故意的单位和个人刁难，拒绝开启可能存放的偷、欠税、骗税的帐薄、凭证、报表和相关证据资料的保险箱、房间时，税务稽查部门就要面临要么越权强制搜查取证，要么放弃已有进展、在情况不明的条件下移送公安机关继续侦查的尴尬选择。前者可能导致行政复议，甚至行政诉讼败诉。后者一是可能给犯罪嫌疑人时机消灭证据，为司法机关打击犯罪造成困难，或因移送情况不明案件，经公安机关继续侦查不够追究刑事责任被退回，还有就是部分税务机关花费大量人力物力已查明事实的一些涉税案件移送后，在进入司法程序后因种种原因久拖
不决。
二、进一步规范基层税收执法行为的几点建议
(一)加大新《征管法》宣传贯彻力度，争取地方政府及相关部门对税收工作的支持和配合，提高协税部门的协税意识。一是依据新《征管法》取得地方政府“依法”领导和支持协调;二是宣传银行及其他金融机构未按照规定协助税务机关依法履行税务行为的处罚规定(第73条)，让协税部门及每个工作人员都避免和减少违法行为发生，防止工作中出现抵触情绪;三是宣传工商行政管理机关应当将办理登记注册，核发营业执照的情况，定期向税务机关通报(第15条)，以及对纳税人不办理税务登记，可提请工商行政机关吊销营业执照(第60条)等规定;四是对从事生产经营的纳税人在银行或者其他金融机构开设的存款帐户实行税控管理的规定，即“先办证后开户”(第17条);五是相关财产执行时征收税款优先原则(45条)及税收保全措施、强制执行措施。同时，简单的税法宣传是不够的，是不能让协税部门真正起到与税务部门配合与合作的作用，还需要基层税务机关主动上门到这些部门进行联系，发放宣传材料，召开专题讲座，以提高他们的协税意识。
(二)基层税务机关要定期(按月或按季度)到当地工商所、金融单位了解本辖区内法人登记注册情况、核发营业执照和银行开户情况，及时掌握新开业户经营情况，结合近期新办税务登记户数，进行对照检查，将漏管户纳入税务管理范围。
(三)加大稽查案件审理力度。各级稽查局要认真贯彻执行国家税务总局关于做好重大税务案件审理工作的指示，结合本级制定的案件审理标准，对达到标准的重大税务案件，由稽查局进行初审，制作“初审报告”，填写《重大税务案件审理申请书》后，连同案件材料移送本级重大税务案件审理委员会办 公室进行集体审理。
(四)健全监督机制，规范税收执法体系。一是要建立规范的基层税收执法工作机制，明确税务机关各执法岗位的职责范围，完善各项税收征管制度;二是要完善基层税收执法的监督检查机制，做到“岗位、责任、考核、奖惩”四落实，对税收执法的事前、事中、事后进行全方位的监控。三是各级税务部门要淡化权力意识，强化法制观念，把加强对纳税人的管理与公平、公正执法统一起来;把监督和服务统一起来;把权利和义务统一起来。四是加大执法监督检查的力度，开展日常税收执法检查，加强“两权”监督，严格过错追究，尤其要认真查处行政执法中的问题，分清责任，严肃处理，真正实现权力分解和制约，避免暗箱操作，实行“阳光”办税，接受纳税人和社会的监督，从依靠行政手段征税转变到依靠法律手段征税。
(五)增强税收执法刚性，规范税收执法行为。一是要大力提倡严格执法、依法办事、依率计征，充分体现税法的严肃性与威慑力。二是要加强清理欠税工作，严格滞纳金制度，行使查封、扣押、拍卖、冻结帐户、强行划款等一系列税收执法权力，严厉
打击偷税、抗税、骗税行为，遏制国家税收流失，维护市场经济秩序，保障公平竞争。三是进一步完善税务行政复议、诉讼和赔偿等制度，依法受理纳税人的复议申请，公正、合法地做出复议决定，广泛接受纳税人的监督，切实维护纳税人的合法权益。四是加强涉税案件的司法监督，依法从快打击涉税犯罪活动，从而震慑犯罪分子，减少税收违法案件的发生。
(六)坚持以法治队，提高基层税务人员的执法水平。学习新《征管法》必须结合税收工作实际，丰富实践经验，注重新《征管法》增加的内容，要学以致用，规范行政执法行为，改变过去存在的重实体法，轻程序法的思想观念。要经常开展以法律意识、涉税程序为主要内容的学习和培训，增加执法人员的责任意识和危机意识，树立民主与法制观念，权力必须接受法律约束观念，法律面前人人平等观念，增强依法行政、依法治税的自觉性，狠抓法制建设和业务素质，熟练掌握税收执法的文书格式和程序要求，提高执法质量和水平，更好地适应执法需要，进一步规范基层税务执法行为。
徐州市地方税务局第一分局 袁永良 姚君领
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