国务院第592号令_国务院第686号令

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中华人民共和国国务院令

第592号

《土地复垦条例》已经2011年2月22日国务院第145次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。

总 理

温家宝

二〇一一年三月五日

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土地复垦条例

第一章 总 则

第一条 为了落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，规范土地复垦活动，加强土地复垦管理，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益，根据《中华人民共和国土地管理法》，制定本条例。

第二条 本条例所称土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。

第三条 生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地（以下称历史遗留损毁土地），由县级以上人民政府负责组织复垦。

自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。

第四条 生产建设活动应当节约集约利用土地，不占或者少占耕地；对依法占用的土地应当采取有效措施，减少土地损毁面积，降低土地损毁程度。

土地复垦应当坚持科学规划、因地制宜、综合治理、经济可行、合理利用的原则。复垦的土地应当优先用于农业。

第五条 国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土 地复垦的监督管理工作。

县级以上人民政府其他有关部门依照本条例的规定和各自的职责做好土地复垦有关工作。

第六条 编制土地复垦方案、实施土地复垦工程、进行土地复垦验收等活动，应当遵守土地复垦国家标准；没有国家标准的，应当遵守土地复垦行业标准。

制定土地复垦国家标准和行业标准，应当根据土地损毁的类型、程度、自然地理条件和复垦的可行性等因素，分类确定不同类型损毁土地的复垦方式、目标和要求等。

第七条 县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当建立土地复垦监测制度，及时掌握本行政区域土地资源损毁和土地复垦效果等情况。

国务院国土资源主管部门和省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门应当建立健全土地复垦信息管理系统，收集、汇总和发布土地复垦数据信息。

第八条 县级以上人民政府国土资源主管部门应当依据职责加强对土地复垦情况的监督检查。被检查的单位或者个人应当如实反映情况，提供必要的资料。

任何单位和个人不得扰乱、阻挠土地复垦工作，破坏土地复垦工程、设施和设备。

第九条 国家鼓励和支持土地复垦科学研究和技术创新，推广先进的土地复垦技术。

对在土地复垦工作中作出突出贡献的单位和个人，由县级以上人民政府给予表彰。

第二章 生产建设活动损毁土地的复垦

第十条 下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦：

（一）露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；

（二）地下采矿等造成地表塌陷的土地；

（三）堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；

（四）能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。

第十一条 土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制土地复垦方案。

第十二条 土地复垦方案应当包括下列内容：

（一）项目概况和项目区土地利用状况；

（二）损毁土地的分析预测和土地复垦的可行性评价；

（三）土地复垦的目标任务；

（四）土地复垦应当达到的质量要求和采取的措施；

（五）土地复垦工程和投资估（概）算；

（六）土地复垦费用的安排；

（七）土地复垦工作计划与进度安排；

（八）国务院国土资源主管部门规定的其他内容。

第十三条 土地复垦义务人应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，随有关报批材料报送土地复垦方案。

土地复垦义务人未编制土地复垦方案或者土地复垦方案不符合要求的，有批准权的人民政府不得批准建设用地，有批准权的国土资源主管部门不得颁发采矿许可证。

本条例施行前已经办理建设用地手续或者领取采矿许可证，本条例施行后继续从事生产建设活动造成土地损毁的，土地复垦义务人应当按照国务院国土资源主管部门的规定补充编制土地复垦方案。

第十四条 土地复垦义务人应当按照土地复垦方案开展土地复垦工作。矿山企业还应当对土地损毁情况进行动态监测和评价。

生产建设周期长、需要分阶段实施复垦的，土地复垦义务人应当对土地复垦工作与生产建设活动统一规划、统筹实施，根据生产建设进度确定各阶段土地复垦的目标任务、工程规划设计、费用安排、工程实施进度和完成期限等。

第十五条 土地复垦义务人应当将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资。

第十六条 土地复垦义务人应当建立土地复垦质量控制制度，遵守土地复垦标准和环境保护标准，保护土壤质量与生态环境，避免污染土壤和地下水。

土地复垦义务人应当首先对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，剥离的表土用于被损毁土地的复垦。

禁止将重金属污染物或者其他有毒有害物质用作回填或者充填材料。受重金属污染物或者其他有毒有害物质污染的土地复垦后，达不到国家有关标准的，不得用于种植食用农作物。

第十七条 土地复垦义务人应当于每年12月31日前向县级以上地方人民政府国土资源主管部门报告当年的土地损毁情况、土地复垦费用使用情况以及土地复垦工程实施情况。

县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当加强对土地复垦义务人使用土地复垦费用和实施土地复垦工程的监督。

第十八条 土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。

确定土地复垦费的数额，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。土地复垦费的具体征收使用管理办法，由国务院财政、价格主管部门商国务院有关部门制定。

土地复垦义务人缴纳的土地复垦费专项用于土地复垦。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。

第十九条 土地复垦义务人对在生产建设活动中损毁的由其他单位或者个人使用的国有土地或者农民集体所有的土地，除负责复垦外，还应当向遭受损失的单位或者个人支付损失补偿费。

损失补偿费由土地复垦义务人与遭受损失的单位或者个人按照造成的实际损失协商确定；协商不成的，可以向土地所在地人民政府 国土资源主管部门申请调解或者依法向人民法院提起民事诉讼。

第二十条 土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的，在申请新的建设用地时，有批准权的人民政府不得批准；在申请新的采矿许可证或者申请采矿许可证延续、变更、注销时，有批准权的国土资源主管部门不得批准。

第三章 历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦

第二十一条 县级以上人民政府国土资源主管部门应当对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地进行调查评价。

第二十二条 县级以上人民政府国土资源主管部门应当在调查评价的基础上，根据土地利用总体规划编制土地复垦专项规划，确定复垦的重点区域以及复垦的目标任务和要求，报本级人民政府批准后组织实施。

第二十三条 对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，县级以上人民政府应当投入资金进行复垦，或者按照“谁投资，谁受益”的原则，吸引社会投资进行复垦。土地权利人明确的，可以采取扶持、优惠措施，鼓励土地权利人自行复垦。

第二十四条 国家对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦按项目实施管理。

县级以上人民政府国土资源主管部门应当根据土地复垦专项规划和年度土地复垦资金安排情况确定年度复垦项目。

第二十五条 政府投资进行复垦的，负责组织实施土地复垦项 目的国土资源主管部门应当组织编制土地复垦项目设计书，明确复垦项目的位臵、面积、目标任务、工程规划设计、实施进度及完成期限等。

土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的，土地权利人或者投资单位、个人应当组织编制土地复垦项目设计书，并报负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门审查同意后实施。

第二十六条 政府投资进行复垦的，有关国土资源主管部门应当依照招标投标法律法规的规定，通过公开招标的方式确定土地复垦项目的施工单位。

土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的，土地复垦项目的施工单位由土地权利人或者投资单位、个人依法自行确定。

第二十七条 土地复垦项目的施工单位应当按照土地复垦项目设计书进行复垦。

负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当健全项目管理制度，加强项目实施中的指导、管理和监督。

第四章 土地复垦验收

第二十八条 土地复垦义务人按照土地复垦方案的要求完成土地复垦任务后，应当按照国务院国土资源主管部门的规定向所在地县级以上地方人民政府国土资源主管部门申请验收，接到申请的国土资源主管部门应当会同同级农业、林业、环境保护等有关部门进行验收。

进行土地复垦验收，应当邀请有关专家进行现场踏勘，查验复 垦后的土地是否符合土地复垦标准以及土地复垦方案的要求，核实复垦后的土地类型、面积和质量等情况，并将初步验收结果公告，听取相关权利人的意见。相关权利人对土地复垦完成情况提出异议的，国土资源主管部门应当会同有关部门进一步核查，并将核查情况向相关权利人反馈；情况属实的，应当向土地复垦义务人提出整改意见。

第二十九条 负责组织验收的国土资源主管部门应当会同有关部门在接到土地复垦验收申请之日起60个工作日内完成验收，经验收合格的，向土地复垦义务人出具验收合格确认书；经验收不合格的，向土地复垦义务人出具书面整改意见，列明需要整改的事项，由土地复垦义务人整改完成后重新申请验收。

第三十条 政府投资的土地复垦项目竣工后，负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当依照本条例第二十八条第二款的规定进行初步验收。初步验收完成后，负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当按照国务院国土资源主管部门的规定向上级人民政府国土资源主管部门申请最终验收。上级人民政府国土资源主管部门应当会同有关部门及时组织验收。

土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的土地复垦项目竣工后，由负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门会同有关部门进行验收。

第三十一条 复垦为农用地的，负责组织验收的国土资源主管部门应当会同有关部门在验收合格后的5年内对土地复垦效果进行跟踪评价，并提出改善土地质量的建议和措施。

第五章 土地复垦激励措施

第三十二条 土地复垦义务人在规定的期限内将生产建设活动损毁的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复原状的，依照国家有关税收法律法规的规定退还已经缴纳的耕地占用税。

第三十三条 社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于无使用权人的国有土地的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给投资单位或者个人长期从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。

社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于农民集体所有土地或者有使用权人的国有土地的，有关国土资源主管部门应当组织投资单位或者个人与土地权利人签订土地复垦协议，明确复垦的目标任务以及复垦后的土地使用和收益分配。

第三十四条 历史遗留损毁和自然灾害损毁的国有土地的使用权人，以及历史遗留损毁和自然灾害损毁的农民集体所有土地的所有权人、使用权人，自行将损毁土地复垦为耕地的，由县级以上地方人民政府给予补贴。

第三十五条 县级以上地方人民政府将历史遗留损毁和自然灾害损毁的建设用地复垦为耕地的，按照国家有关规定可以作为本省、自治区、直辖市内进行非农建设占用耕地时的补充耕地指标。

第六章 法律责任

第三十六条 负有土地复垦监督管理职责的部门及其工作人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反本条例规定批准建设用地或者批准采矿许可证及采矿许可证的延续、变更、注销的；

（二）截留、挤占、挪用土地复垦费的；

（三）在土地复垦验收中弄虚作假的；

（四）不依法履行监督管理职责或者对发现的违反本条例的行为不依法查处的；

（五）在审查土地复垦方案、实施土地复垦项目、组织土地复垦验收以及实施监督检查过程中，索取、收受他人财物或者谋取其他利益的；

（六）其他徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守行为。

第三十七条 本条例施行前已经办理建设用地手续或者领取采矿许可证，本条例施行后继续从事生产建设活动造成土地损毁的土地复垦义务人未按照规定补充编制土地复垦方案的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处10万元以上20万元以下的罚款。

第三十八条 土地复垦义务人未按照规定将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处10万元以上50万元以下 的罚款。

第三十九条 土地复垦义务人未按照规定对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按照应当进行表土剥离的土地面积处每公顷1万元的罚款。

第四十条 土地复垦义务人将重金属污染物或者其他有毒有害物质用作回填或者充填材料的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处10万元以上50万元以下的罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。

第四十一条 土地复垦义务人未按照规定报告土地损毁情况、土地复垦费用使用情况或者土地复垦工程实施情况的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款。

第四十二条 土地复垦义务人依照本条例规定应当缴纳土地复垦费而不缴纳的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，处应缴纳土地复垦费1倍以上2倍以下的罚款，土地复垦义务人为矿山企业的，由颁发采矿许可证的机关吊销采矿许可证。

第四十三条 土地复垦义务人拒绝、阻碍国土资源主管部门监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，由国土资源主管部门责令改正，处2万元以上5万元以下的罚款；有关责任人员构成违反治 安管理行为的，由公安机关依法予以治安管理处罚；有关责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。

破坏土地复垦工程、设施和设备，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则

第四十四条 本条例自公布之日起施行。1988年11月8日国务院发布的《土地复垦规定》同时废止。3月5日，国务院发布实施《土地复垦条例》。就《条例》出台的背景、意义、主要措施等，国土资源部耕地保护司司长严之尧回答了本报记者的提问。

问：《土地复垦条例》出台的背景是什么？

答：我国人多地少、耕地后备资源不足，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。

由于各种原因，当前有相当数量的历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地尚未能及时得到复垦。据不完全统计，截至2009年，我国生产建设活动和自然灾害共损毁土地1.3亿多亩。其中，生产建设活动损毁1亿多亩，自然灾害损毁2000多万亩；已复垦面积为3000多万亩，但还有1亿多亩尚未得到复垦。同时，每年生产建设活动新损毁的土地约几百万亩，其中60%是耕地或其他农用地。

为了加强土地复垦工作，国务院曾于1988年公布了《土地复垦规定》，1998年修订的《土地管理法》也对土地复垦做了原则规定。上述规定对促进土地复垦工作发挥了重要作用，但是随着我国经济社会的发展，创建于计划经济时期的土地复垦法律制度越来越不适应当前的形势：一是监督机制不够健全，对土地复垦义务人不自觉履行复垦义务的行为缺乏有效制约；二是复垦责任主体不明确，大量的历史遗留损毁地和自然灾害损毁土地不能得到复垦；三是资金保障机制还不完 善，土地复垦义务人筹集复垦所需的资金渠道难以保障；四是土地复垦的激励机制没有建立，土地复垦义务人落实复垦义务、地方政府和社会各方积极参与历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的积极性不高。

《条例》在1988年《土地复垦规定》的基础上，进一步加强和落实了土地复垦的监管措施，建立有效的监管制约机制、资金保障机制、激励机制和严格的责任追究机制，形成了一套完整的制度。

问：《条例》解决了土地复垦工作中的哪些问题？

答：一是明确土地复垦的责任主体，强化复垦责任。《条例》规定，对于生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由土地复垦义务人负责复垦，同时要求复垦义务人严格按照审查通过的土地复垦方案落实复垦费用、实施土地复垦工程、报告有关情况，并对不依法履行土地复垦义务的情形作出了处罚规定。对于没有复垦义务人的历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，《条例》首次明确由县级以上人民政府负责组织复垦，有效解决了此类损毁土地复垦责任主体缺失的问题。

二是加强土地复垦全程监督管理。《条例》既把土地复垦方案作为申请建设用地和采矿权审批的一个刚性约束，又把土地复垦方案作为监督指导复垦义务人落实复垦义务的规划依据和有效抓手。《条例》规定，土地复垦义务人要在申请建设用地或者采矿权前编制土地 复垦方案；未编制方案或者方案不符合要求的，不得批准建设用地，不得颁发采矿权许可证。复垦义务人应将土地复垦资金列入生产成本或者建设项目总投资，按照土地复垦方案提取复垦资金，专项用于复垦工程建设；督促土地复垦义务人按照土地复垦方案确定的目标任务，开展复垦工作，土地复垦义务人不复垦或者复垦验收不合格后经整改仍不合格的，应缴纳土地复垦费，由国土资源主管部门代为组织复垦。

三是建立和完善激励机制，鼓励和引导社会资金参与土地复垦，综合运用退还耕地占用税、补充耕地指标奖励、经济补贴等手段，分别对土地复垦义务人落实复垦义务，社会投资主体、土地权利人以及地方政府等参与历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地复垦进行激励。

四是明确法律责任，加大处罚力度。《条例》对土地复垦义务人不编制土地复垦方案、不按规定缴纳复垦费、违反复垦资金监管要求、拒绝或阻碍监管人员执法检查等行为加大了惩罚力度。同时，首次明确了国家监管人员不履行职责也要承担法律责任。问：您认为《条例》的出台具有哪些现实意义？

答：《条例》的颁布实施，为加强和规范土地复垦工作提供了强有力的法律保障，标志着我国土地复垦事业迈入法制化、规范化和制度化管理的新阶段，是国土资源法制建设的一件大事。它的颁布实施，将对加强和规范土地复垦工作产生积极的影响，对于坚守18亿亩耕地红线、保障发展、保证国家粮食安全，建设资源节约型、环境友好型社会具有重要的现实意义和深远的历史意义。

首先，《条例》的颁布实施，推动了我国土地复垦事业的进一步发展。

《条例》明确了土地复垦的责任主体，强化了对义务人的监督和约束，加大了对复垦义务人不履行法定义务的惩罚力度；同时，对国家监管人员不履行监管职责明确了法律责任。《条例》还建立和完善了激励机制，以充分调动相关主体投身土地复垦的积极性。这一系列规定，对于促进土地复垦义务人自觉履行义务，强化国土资源主管部门监管能力，充分调动社会积极性，形成合力、加强和规范土地复垦工作提供了强有力的保障。

第二，《条例》的颁布实施，对保障发展保证粮食安全、促进我国经济社会发展具有重要意义。

一方面，在相当长的一个时期，随着我国工业化、城镇化的快速推进，各类非农建设用地需求仍很强劲，耕地保护的压力依然很大；另一方面，我国损毁土地复垦利用潜力巨大。如果能按照“因地制宜，综合整治，宜耕则耕，宜林则林，宜渔则渔，宜草则草”的原则，对所有损毁土地进行复垦，可为国家增加6000多万亩耕地、3000多万亩其他农用地。第三，《条例》的颁布实施，对加强损毁土地的复垦起到很好的促进作用，将为解决成千上万名农民的生计问题提供了新的保障。在一些土地破坏严重的地区，大量农民群众陷入“无房可居、无地可种、无岗可上、无水可用”的困境。以山东济宁为例，据不完全统计，自上个世纪70年代以来，因采煤累计塌陷土地约40万亩，导致40万农民无地可种，同时，目前每年还要新增塌陷地4万亩左右。对塌陷区等损毁土地进行复垦，既加强土地破坏区的生态治理，发挥很好的环境效益，同时也为这些地区的农民提供新的生活保障。

问：下一步将如何贯彻实施好《条例》？

答：我们将以《条例》的颁布实施为契机，加大土地复垦有关知识的宣传力度，提高各级政府、国土资源管理部门对土地复垦工作的认识，增强复垦义务人对土地复垦工作的自觉性，提升公众对土地复垦、耕地保护、节约集约利用土地的认知度；各级国土资源管理部门将加强组织领导，加强队伍建设，把土地复垦工作抓实抓好。同时，加强好与各相关部门的协调配合，齐抓共管，共同推进。

具体而言：一是深化配套政策研究，完善土地复垦制度建设。完善土地复垦监督机制、约束机制和激励机制，增强《条例》的可操作性和指导性。为此，我们今年将制定出台《〈土地复垦条例〉实施管理办法》。同时，建立健全土地复垦方案编报审查制度、土地复垦资金保障制度、土地复垦监督管理制度、土地复垦监测与报告制度等。我们拟选择10个市县或者矿山企业作为土地复垦方案的联系点，共同研究土地复垦方案实施的政策措施。

二是做好复垦监管。包括督促义务人编制土地复垦方案，重点督促已经办理建设用地手续或者领取采矿许可证，并继续从事生产建设活动的土地复垦义务人补充编制方案；严格审查复垦方案，加强实施监管。对不履行复垦义务的，按《条例》规定严格处罚，该吊销采矿许可证的，就吊销许可证。

三是建立资金保障制度，切实落实土地复垦费用。督促义务人按照土地复垦方案制定土地复垦资金安排和使用计划，建立国土、义务人共同监管的资金使用制度；加强土地复垦费用征收使用管理，配合有关部门完善相关办法。同时，我们将建立以政府资金为引导的“谁投资、谁受益”的土地复垦多元化投融资渠道，不断完善土地复垦激励机制。

四是完善技术标准，提升信息技术服务支撑能力。近期出台土地复垦方案编制规程，加快开展损毁土地调查与潜力评价、土地复垦工程质量、资金预算定额等标准研究，进一步完善土地复垦技术标准体系；在土地调查“一张图”和部综合监管平台上，开发建设土地复垦监管与预警系统，监测各地土地资源损毁和土地复垦效果等情况。