浅议法官独立行使审判权_法官独立审判权

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浅议法官独立行使审判权

(2010 年 12 月 16 日)

论文提要：

法官是法院行使审判权的主体,法官独立行使审判权是审判的核心。法官独立行使审判权作为一项宪法原则,是保证审判权的公正性和高效性行使，实现法治和树立审判权威的要求。我国现有的制度在一定程度上妨碍了法官审判权的独立行使,阻碍了法官制度改革的进程。本文从改革法院现行的行政式工作模式、正确处理党的领导与法院独立行使审判权的关系、严格法官选拔制度、完善法官的职业与薪俸制度和完善监督防范机制五个方面完善我国的审判制度,保障法官对审判权的独立行使。

（注：全文共8615字。）

审判权独立是现代社会民主政治的最基本要求。审判是法院对各种案件进行审理并作出裁判的一种活动。审判权就是法院所特有的对案件进行审理或者裁判的权力。因此，审判一词包括两个方面的内容：一是审理，二是裁判。审理是对案件事实及其相关证据的审核与认定，这是审判活动的重要内容。正是在查清案件事实的基础之上，才能就相关法律争议问题进行裁判。因此，审理与裁判是不可或缺的，两者之间具有密切的关联性1。我国宪法规定人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。以事实为依据，以法律为准绳,只服从法律是法院独立行使审判权的宗旨。由于法官作为代表法院行使审判权的主体,按照审理与判决同一的原则，法官独立行使审判权应是法院审判权的组成部分。

一、法官独立行使审判权的理由

审判权的独立行使包括外部独立和内部独立两个方面。外部独立主要是司法机关对行政机关、政党、人大及其领导人的独立。内部独立包括两部分：一是各级人民法院独立行使审判权，下级法院不受上级法院影响，上级法院只能在下级法院做出裁决作出后，依法定程序进行监督、加以变更；二是同一法院的法官相互独立，不受其他法官包括担任本法院领导职务法官的干涉。法官有权依据自己对事实和法律的见解，通过法律规定的审判组织形式作出裁决的权利。内部独立是法院独立行使审判权的核心要求，是审判公正保障。法官作为案件的最终裁决者,法官通过对法定审判职责的履行来实现法院审判的内部独立。人民法院组织法规定，案件审理实行独任制和合议制两种方式。尽管法官通过独任制与组成合议庭行使审判权，并且法律规定其享有裁判权，有主张自己见解的权利。但是长期以来，民主集中制的思想禁锢着人们的头脑，集体审议和决定案件结果的做法处于被倡导的地位位，法官在审判体制中的个人独立地位没有得到应有的承认。诉讼程序法律规定法官有自由裁量权，蕴含了独任法官和合议法官享有独立审判权，然而人民法院组织法和法官法并没有明确肯定法官个人享有审判权。这种认识上的滞后和立法上的疏远，导致了享有独立审判权却不能独立审判裁决的尴尬局面。为了使法官真正享有独立裁决的权力，就需要深化审判体制改革，不断强化独任制和合议庭法官的独立地位和作用，赋予法官相应的权力，明确其在诉讼中的独立地位、权力和职责。2重视并确立法官的独立审判权，主要基于以下几点理由：

(一)保证行使审判权的公正性和高效性

法官独立行使审判权作为一项国际性司法原则，是现代审判制度的主要特征，是社会秩序和法律观念免受不良影响的重要保障。在国外许多国家一般都对法官独立予以了明确的规定。《联合国司法独立世界宣言》规定：“在作出判决的过程中，法官应与其司法界的同事和上级保持独立。法官个人应当自由地履行其职责，根据他们对事实的分析和对法律的理解，公正地裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接的不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右。”保障法官在行使审判职权中的独立地位,将成为我国审判体制改革不可回避的关键问题。法官对依法独立行使审判权的意义在于保证行使审判权的公正性和高效性，从而达到维护实体正义，实现社会效益的目的。首先，法官独立使当事人感知到法院行使审判权的公正性，由此对法院及其司法活动作出肯定性评价，即所谓“通过程序的正当化”。相反，在“民主集中制”的司法决策模式中，法官本身不具有独立性，从而无法满足公众对公正审判程序的要求。其次，法官独立使法院行使审判权具有适当的效率，有助于维护审判权的权威，扩大司法救济手段的适用，推进司法公正和国家法治化。3

(二)实现法治的要求

我国宪法规定了各类国家机关各自的职权，各类国家机关都应依法行使，不能超越。对人民法院来讲，贯彻执行依法独立行使审判权原则，以保证国家审判权的统一行使，这本身就是依法治国方略的题中之义。不仅如此，依法治国还要求一切国家机关的活动都必须严格依法进行，这样才能实现国家的长治久安，保证和促进社会主义现代化建设的发展。人民法院作为国家司法机关,其职能是依法审判民事、刑事、行政等类案件，其审判活动与社会经济发展和国家民主法制建设密切相关。因此，人民法院依法独立行使审判权，按照法律规定的原则进行诉讼活动，这对实施依法治国方略具有重要意义。4

(三)树立审判权威的要求

法院要解决的争议范围涉及面广泛且繁多，但审判权的行使只能以当事人请求法院解决和检察院起诉至法院为前提，以确实发生的争议和犯罪嫌疑人所涉嫌的罪行为审判对象。法院只能依照“不告不理”的原则被动地适用法律，本着“以事实为依据，以法律为准绳”行使审判权，而不象行政机关那样积极主动地执行法律、行使行政管理权。随着市场经济的深入发展和当今社会的日益复杂化，行政机关职能被动型与主动性兼有的转化，并且其主动性的地方在加强，行政机关越来越有可能成为案件的当事人。只有立法明确赋予确立法官的独立地位，才能使法院通过法官的忠实于法律、不为利害关系所动的良好职业道德严肃执法，树立审判权威，增强人们对审判“公信度”的认可程度。

二、阻碍法官独立行使审判权的原因

(一)法院体制的行政化

在我国现行体制下,上下级法院之间是一种“监督”与“被监督”关系。我国现行诉讼法中已有上诉、再审程序等作为纠错机制，明文规定这种监督关系是不合理的。司法实践中，这种监督还包括案件请示制度之类的非程序性监督。5这种做法一是上下级法院的关系实际等同于上下级行政机关的关系,违反了审级制度的内在要求，更有违于直接审理的要求，两审变为一审；二是有违于法官独立要求。在法院内部，法院院长、庭长等对承办人“打招呼”，这种做法本身就带有行政性。批案制度就是这种管理行政化的典型。6法院体制的行政化容易导致司法审判活动外在的不公正。外在的公正是通过法官独立及当事人的各项诉讼权利受到法官的维护和法官遵守法定程序等实现的。法院体制的行政化容易导致审判的神秘性和“暗箱操作”。7

(二)审判委员会和业务庭权限过大

审判委员会作为法院内设的机构，是审判组织的一种形式。法院组织法规定审判委员会的任务和权限是：“总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”但在实践中，审判委员会讨论案件的范围过大，并不限于重大和疑难案件，一般的案件都向审判委员会汇报，经讨论后决定案件的处理结果，导致案件交由审判委员会讨论成了裁判案件的必经程序。法定的讨论权限演变为对案件的最终决定权，这明显超越了审判委员会的法定权限，致使审委会实际上成了法院内部决定案件处理结果的最高审判组织。

业务庭室领导直接或者通过庭务会方式间接行使案件的决定权。业务庭室是法院内设的行政机构，其职责是负责对法官的行政管理工作。实践中，办案法官在这种行政模式下多沿用向庭领导汇报、由庭领导直接决定或通过庭领导提交庭务会、审判委员会决定的行政化判案方式。尽管近年来的改革措施有强化法官独任制和合议制职能的作用，但办案法官仍出于多种考虑或局限于多年形成的工作方法，自觉或不自觉地将案件主动纳入了行政化的判案方式之中。8

（三）党的绝对领导与法院审判独立的关系没有理顺

法院虽然是独立行使职权的机关，但它同样要接受党的领导。而党对各级法院的领导应该是组织领导，政治领导，思想领导，而不应该是业务上的领导。保持党对司法机关的绝对领导，这是必然坚持的立场。但在司法实践中党的各级委员会对人民法院领导的方向是清楚的，而具体贯彻起来，往往是胡子眉毛一把抓，统统领导起来，很多时候涉及到了具体案件，作出了具体的指示。如何处理党的绝对领导与法院独立审理不是一个理论课题，而是必须引起大家高度重视的实践课题。实践中的重大案件向政法委员会的事先报告制度，就是典型的党干涉具体案件审理的表现。9

最近网上热议的“史上最牛公函”是行政干预司法权的典型案例。重庆农民付某的蛙场被划入李渡工业园区，在补偿条件未谈妥的情况下遭到强行爆破，付某因此将爆破公司告上法庭。由于园区管委会发函“警告”法院“不得一意孤行”，付某的诉讼请求最终被驳回。（2010年6月28日《新京报》）。这份由园区管委会发给法院的公函，在报道中被称之为“史上最牛公函”。该公函是否属于“史上最牛”，笔者不敢妄断，但细读相关内容之后，可以肯定的是，该公函确实相当“牛气”――不仅有措辞严厉的警告（“不得一意孤行”），而且对法院应当如何判决，也有明确要求（应做出驳回原告诉讼请求的判决），最后甚至还不乏威胁性质的内容（如果不采信我们的意见，将会造成原告缠诉或者上访）。

我国《宪法》、法院组织法、三大诉讼法均明确规定：“人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、群众团体和个人的干预”。而从法理和现代司法理念的角度看，司法审判权应独立行使，不受外力干预，更是基本的法治常识。这正如马克思曾指出的，“法官除了法律就没有别的上司”。然而，这种法律和法理背景下，当地法院依然不得不屈从于行政部门的公函下达判决，那只能说明，面对强势的行政干预，法院的独立司法审判权，事实上是极为孱弱、缺乏底气的。换言之，行政部门所以“牛气”，其实是以司法部门的“绵软”、“不硬气”为代价，互为表里的。显然，如此牛气十足、冲天的行文，与其说是不同机关之间联系商议工作的公函，倒不如说是上级之于下级的一份必须执行的命令、指示。这种法律和法理背景下，当地法院依然不得不屈从于行政部门的公函下达判决，那只能说明，面对强势的行政干预，法院的独立司法审判权，事实上是极为孱弱、缺乏底气的。10

（四）法官的业务素质不高

良好的业务素质是法官独立行使审判权必须具备的根本前提。我国审判制度的改革的最终目的在于提高法官素质，保证法官能够独立准确地适用法律。笔者认为，造成法官素质不高的原因是多方面的，但归结到底主要有二个：一是法官的选任最初并非完全从专业角度考虑，而是从社会需要的角度出发，具备法律专业文凭没有成为充任法官的先决条件，造成法院进入的门槛不高。部分法官对法律缺乏应有的研究，裁判案件难以与法学理论发展和社会进步相一致，造成整体业务水平的不高。二是法律规定法官的任职条件不够细化。法官法虽规定了法官的任职条件，但其标准过于宽泛，不利于操作。它仅仅要求法官必须具有法律专业知识，但对法官专业水平达到何种程度没有规定，甚至高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识的人员也可以成为法官。由于现在高等教育在学位监管方面存在问题，有些高等院校在正规教育之外发放毕业证的情况时有发生。若对法官所接受的高等教育方式和条件不加明确限制，将会降低法官的实际任职条件，影响法官的整体业务素质。

（五）法官自身缺乏职务和职责的安全保障

法官的职业缺乏稳定性，没有安全保障，限定了法官独立行使审判职权。我国现采用法官短期任职制，每隔五年要重新办理聘任手续。虽然法官法规定了免除法官职务和辞退法官的条件，但这些规定过于原则性，弹性较大，不够细化，导致实际操作中缺乏严格认定标准。在现行的法院体制下，法院内部对法官职位的调整过于容易，导致法官在职业心理上产生不安全感。法官为了避免受到行政领导的责难，在审判工作中屈从于行政力量是难免的。而且现在出台了对法官的错案追究制，由于对错案的界定大多以二审、再审改判为衡量标准，导致法官在审理案件时不得不考虑案件进入二审及再审的后果。法官为了免受因此被问责，会采用将案件层层请示、上交领导或者交由上级法院决定的方式。其后果必然是法官丧失职权的责任心，法官独立行使审判权只能是空谈。

法官的物质保障是维持法官较高的生活水准，维护法官应有的尊荣，使其能够做到依法认真履行职责主要保障。但长期以来,我国法官的工资不仅不比行政官员高，还大大低于人民警察。当法官的不如作法警的工资高。从客观上讲，这与法官选任不比警察选任的条件高相适应。也正因为从来没有按照法官的条件选法官,司法不公、司法腐败成为今日沉重的话题。好在物极必反，沉重的代价换来了法官选任条件的提高。但是，在严格法官任职资格的同时，必须大幅度提高法官的薪水，惟有此，才能将不甘贫困的优秀法律人才吸引到法官队伍中来，这是确立对法官资源的保障。11

三、改革现有的审判制度，保障法官对审判权的独立行使

法官独立行使审判权是审判权独立的重要保障，也是审判公正的一个客观要求。结合世界许多国家成功的范例和我国现行制度存在的问题，笔者认为可以从以下几方面完善我国的审判制度，保障法官能够真正独立行使审判权。

(一)改革法院现行的行政式工作模式

法院现行的行政式工作模式在体制上制约了法官独立行使审判权，为此，改革现行工作模式势在必行。从管理方式，职责范围等方面,分离法院行政职能和审判职能，真正确立审判工作的核心地位。具体包括以下内容：

（1）明确法院行政职能是依附于审判职能而存在的，并为审判职能而服务，行政工作人员必须树立其行政职能对审判职能依附而服务的理念。在行政职权行使中应该尽可能减少行政工作对审判工作的影响，消除以行政工作方式主导法官审判案件的情形，确保法官在审理案件中能处于独立地位，不受非正常因素的干涉。

（2）应当建立以法官独立审判为核心的审判工作组织体系，进一步扩大独任制和合议庭法官的决定权，取消审判组织中的行政领导负责制，削弱业务庭的行政管理职能，促使审判职能的不同分工尽可能由业务庭向独任制和合议制转化。同时法院内部行政领导的职责进一步明确化，保证在其不参与个案审理的情况下，使其不能借助行政管理职权干涉案件的审理与裁判，确保主办法官能独立行使审判权。

（3）由于审判委员会在我国现行法院体制中居于重要地位，因此有必要重新确定审判委员会的地位。应当严格依据法律规定，将审判委员会讨论案件的范围仅限于重大案件和疑难复杂案件，不应扩大其权限。取消审判委员会对不属于其讨论范围案件的决定权，明确审判委员会讨论所形成的不同意见仅仅是审判委员会委员的咨询意见，供法官裁决案件时参考，不应在法官裁判中起决定作用。同时，改革审判委员会的组成方式及内部人员结构。取消人大常委会任免审判委员会的制度，应当改由主要由该法院内具有丰富审判经验和良好职业道德的法官组成，并且可以聘任法学界的专家学者加入审判委员会的队伍中。其职责是就法官对于重大疑难案件提交讨论的问题发表咨询意见，解决实践中遇到的各种难题，讨论的结果不得影响法官独立审判的权力。

（二）正确处理党的领导与法院独立行使审判权的关系

正确处理党的领导与法院独立行使审判权的关系，是审判独立原则的保障。党是在我国政治体制中居于核心地位，党的领导是我国宪法确立的一项基本原则。法院独立行使审判权是宪法规定的一项基本原则，这一原则的实施也应当坚持党的领导。法院行使审判权与党的领导是一致的，没有根本利益的冲突。党委对司法机关的领导，主要不是对司法机关日常办理案件的领导，而是在特定情况下司法机关办理的具体案件在社会中具有重大影响，涉及较为广泛的群众利益，而该司法机关又未能严格依法办事，或未能很好地贯彻党的方针、政策，那么党委对司法机关的领导和监督就要体现出来。党委应该通过发挥该司法机关中的党组织和党员的先锋模范作用，使该司法机关中的党组织和党员能更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。12尽管我国宪法在表述中将政党和社会团体分别予以了排列，但从党作为一个执政党组织，应包含在社会团体的范围之内，党应和其他“社会团体”一样不得干涉法院对独立审判权的行使。这一理解是符合宪法和党章规定的。我国宪法规定各政党“都必须遵守宪法和法律”，“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”。党章中也规定：“党必须在宪法和法律范围内活动”。党在宪法和法律范围内活动原则的实质在于:承认宪法具有绝对的权威,是最高的行为规范,任何超越宪法规定权限的行为,都是宪法所不允许的。党作为“在宪法和法律范围内活动”原则的倡导者和制定者,通过以身作则的示范作用，能够保证法院独立行使审判权这一宪法原则的实现。

（三）严格法官选拔制度

法官独立主要取决于法官的素质,法官的素质不仅是司法公正的重要保障,也是法官能否独立行使审判职权的前提条件。选拔优秀法律的人才进入法官队伍，削弱法官管理中的行政色彩是实现法官独立行使审判权的前提。2002年开始实施统一的司法考试为合格法官的选用创造了条件，对改善法官基本素质是非常有益的，法院应当严格依据法律程序选任取得司法考试合格资格的专业人员充实法官队伍。但司法考试解决的只是任职资格，并不代表通过司法考试就能成为法官。由谁，通过何种程序将那些合格的人才任命为法官更为重要。因为谁控制法官的生活，谁就控制法官的意志。我国法院院长由同级人大选举，院长以下的副院长、庭长、副庭长、审判员、审委会委员等均由院长提名、人大任命，助理审判员则由院长任命。但事实上院长、副院长是由同级党委组织部门选拔考察提名，由同级人大办理有关手续；副院长以下的法官由院长或者法院组织部门选拔提名，人大办理手续。从这一过程来看，法官的任命与一般的公务员任命没什么差别，遵循的是由上而下的行政化规则。因此，取消法院内部法官的层级制，统一法官的选拔权，由设立在人大系统内的法官遴选委员会提名，由人大任命的选拔制才是改变目前行政化倾向的出路。13同时加强对现有法官的业务培训和注重培养法官的职业道德素质,改善其知识结构,形成热衷研讨新法律、新知识适用学习的氛围，形成一批有良好业务素质、和职业道德素质的法官,为法官独立行使审判权创造条件。

（四）完善法官的职业与薪俸制度

只有在合理、有效的制度激励与约束下，才有可能形成拥有足够智慧、高尚品德的法官——足够的智慧用以辨别、判断错综复杂的案件事实，高尚的品德用以做出公正的判决。无论是大陆法系还是英美法系，无论法官是否必须在法典的约束下判案，以上两点都是必需的。14西方多数国家对法官实行任职终身制，对法官弹劾的原因和程序有明确而严格的规定。美国宪法规定：“最高法院和低级法院的法官如忠于职守，得终身任职。”法官一经任命，中间无须重新履行任命手续。法官终身制不是独裁。终身制是有前提的，“法官一经被任命，非经弹劾，不得被免职、撤职，或令其提前退休。”只有法官在有重大犯罪行为及严重失职行为时，才可对其惩处。笔者认为，应该健全法官奖惩制度，对法官职业的剥夺应由中央统一管理，并严格依照法定程序进行，地方无权对法官职业进行干涉。法官惩戒、解职方面。对法官的惩戒应当按照公正的程序进行,否则可能会出现任意撤换、惩治法官的不正常现象，从而严重威胁着法官的独立性。法官的解职只能限定在故意错判或者涉嫌犯罪的范围内。发回重审、二审改判、再审改判等并不必然意味着裁判的不公正，对误解法律、不恰当适用法条或者裁判事实不清、裁判结论适当性欠缺等正常而非故意的行为,要用法律的形式加以固定,使之不成为解职的理由。

有了身份的保障，应该有可靠其充分的经济保障。正如肖扬院长所指出的：“从辩证唯物主义的观点看，个别法官的违纪行为的客观原因，与法官的待遇低下不无关系。因此，我们要贯彻落实法官法，努力提高法官待遇，这是廉政的物质基础。既要严厉法纪，又要关心法官物质生活，形成一种不能贪、不愿贪、不敢贪的局面。”司法权的性质应属于中央，而不应地方化，应把各级地方法院的财政预算纳入中央财政，按每年度下发给各级地方人民法院，避免各级人民法院与地方政府的往来，减少受地方政府制约的可能性。并通过此项制度，保障中西部经济落后地区的法官的待遇水平，使法官能解除后顾之忧，安心司法工作，不受任何无理的侵犯。

（五）完善监督防范机制

从历史起源来看，审判独立与审判权监督从一开始就是同时产生的。审判权的独立是相对的，它也是必须受到监督的。“司法独立并不是要求法官不受任何制约,而仅仅是要求法官不受该社会认为不当的、有碍于司法制度化的实现社会公正的制约。”15在我国当前的司法改革进程中，不应当将审判独立与对审判权的监督绝对地对立起来，两者之间存在着和谐依存的统一关系。当审判活动受到不正当的干预或压力时，审判独立原则就成为法院和法官抵御这些不当干预的守护者，从而保证司法公正的实现；当独立的审判权自身产生异化与腐蚀，偏离了司法公正的价值时，对审判权的监督就成为矫治者，维护司法公正。审判独立和对审判权的监督殊途同归，相得益彰。

通过详尽而完备的监督机制把法官对独立审判权的行使控制在一个合适的度上，使案件能够依法公正处理，保证执法的统一性。为此首先要建立、健全法官责任制，在赋予法官独立行使审判职权的同时，附加相应的责任，一旦独立审判权被不当使用，即应以严厉的方式追究法官的责任。16其次，要建立健全监督制约机制，明确规定监督制约的具体程序、方式和办法，以保证法官独立行使审判权能做到公正执法。处理好新闻舆论监督与独立审判的关系。新闻舆论监督对审判活动进行监督，是促进人民法院改进工作，防止司法腐败的重要措施。在我国，新闻舆论与司法机关在追求公平正义的目的上是一致的，但新闻调查和开庭审判是两种性质不同的活动，我们应将公开审判原则落到实处，增强司法审判活动的透明度，为新闻舆论监督创造先决条件。在此前提下，新闻媒体也应该向民众发布和传播准确、真实的信息，而不能随意发布虚构、捏造或与事实不符的信息。舆论监督要坚持正确的导向,舆论监督需要“揭短”，对法院工作中存在的弊端和不足进行曝光和披露，但其监督和批评应当是善意的和建设性的。

作者：梁业盈

单位：广西钦州市钦北区人民法院

电话：0777—3686212

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1陈兴良：《独立而中立:刑事法治视野中的审判权》，《华东政法大学学报》2007年第6期。

2孙树芳：《法官独立行使审判权之研究》，《山西煤炭管理干部学院学报》2008年第1期。

3白洁、殷季锋：《试论法院依法独立行使审判权》，《新疆大学学报》(社会科学版)2002年9月。

4莫曲波：《浅谈人民法院独立行使审判权原则》，《经济与社会发展》2004年3月。

5蔡定剑：《历史与变革》[M]，北京:中国政法大学出版社,1998。

6胡夏冰、冯仁强：《司法公正与司法改革研究综述》[C]，北京:清华大学出版社,2001年版。

7周蔚、胡晓涛、尚永昕：《人民法院独立行使审判权与司法现代化》，《洛阳师范学院学报》2004年第4期。

8刘淑君：《法官独立行使审判权探析》，《甘肃政法学院学报》2002年2月。