解读：新修改的《闲置土地处置办法》0613_闲置土地处置办法解读
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解读：新修订的《闲置土地处置办法》
2012年6月1日，国土资源部以第53号部令发布《闲置土地处置办法》（下称“新《办法》”），并于7月1日起施行，《新办法》是在1999年颁布的《闲置土地处置办法》（下称“旧《办法》”）的基础上作的修订。新《办法》就闲置土地处置相关热点、焦点、难点问题明确了政策界限和要求，为闲置土地的处置提供了新的法律依据。
一、此次修订的背景和原则
（一）背景
旧《办法》在执行过程中遇到一些新的情况和问题，主要表现为：
1、闲置土地的认定标准、处置主体等缺乏处置程序性规定，需要进一步明晰。
2、闲置土地处置涉及当事人重大财产权益，但现行处理方式缺少与当事人协商环节，处置难度较大。
3、因政府原因导致的闲置土地占了较大比例，需要妥善处置盘活利用等。
（二）原则
1、坚持依法从严和权益保障原则。强调对闲置土地财产权处置的相关政策设计，要有明确的法律依据，处置主体、程序、方式必须与旧《办法》颁布以来相关法律法规及政策的最新要求相衔接，并在处置过程中充分体现土地权利人的利益诉求和权益保障。
2、坚持以用为先和惩防并重原则。在符合制度规定的前提下，制定灵活的处置政策，建立积极的预防机制和相应的惩戒措施，促进已有闲置土地的盘活利用，尽量避免产生新的闲置土地。
3、坚持适用可行和操作具体原则。突出发挥协商处置和依法处理的作用，进一步明确处置程序。
二、此次修订新增的主要内容
（一）新《办法》进一步细化了闲置土地的认定标准。
旧《办法》对于闲置土地的定义为“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设 1 用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：
（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；
（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；
（三）法律、行政法规规定的其他情形。”旧《办法》在执行过程中，由于没有“动工”状态的具体标准，管理者经常遇到用地者以“围墙”为动工标志的现象，不利于闲置土地的认定和处置。另外，开发建设面积占应动工开发建设总面积1/3或已投资额不足25%的计算标准也不清晰，闲置认定的难度很大。新《办法》对闲置土地进行了重新定义“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”单就定义本身而言，新《办法》和旧《办法》的规定实质差别不大，但新《办法》专门在附则中对“动工开发”和“已投资额、总投资额”作出了进一步的解释：“动工开发”为依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一；“已投资额、总投资额”均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
（二）新《办法》进一步细化了闲置土地处置程序，强调保障土地权利人的合法权益。
旧《办法》规定的闲置土地处置程序相对简略。新《办法》作了补充完善：一是增加了闲置土地认定的环节和方式，要求在确定土地闲置的事实、依据以及闲置原因的基础上作出认定结论；二是完善了征缴土地闲置费和无偿收回土地使用权的程序，明确了收费和收回的批准权限在政府，国土资源主管部门具体执行，并细化了具体的启动和操作程序；三是明确了土地使用者申请听证和复议、诉讼的权利。
（三）新《办法》区分了因政府原因和企业原因导致闲置土地的情形，并规定了不同的处置方式，强化政府原因导致土地闲置的责任。
一是细化了因政府原因造成动工开发延迟的情形，区分政府原因和企业原因，特别是明确了政府不按期交地、修改规划、政策调整、处置信访事件、军事管制、文物保护等因政府原因导致的土地闲置，对此采取协商方式处置。二是强 2 调政府与土地使用权人在民事合同关系中的平等地位，规定对因政府原因造成闲置土地，应由政府或者政府有关部门承担违约责任，加强监管。三是增设了国土资源主管部门在闲置土地日常监管和调查处置中的法律责任，强化行政和刑事责任约束，确保相关监管措施的落实。
（四）新《办法》强调闲置土地的预防和监管，力求建立和完善相关的制度性措施。主要体现在以下几个方面：
1、土地出让环节。一是新《办法》明确要求土地出让必须是“净地”，禁止“毛地”出让，这就避免了因拆迁等原因造成的土地闲置。规定市、县政府供应的土地应当是土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发必需的基本条件。二是新《办法》明确了国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定，且约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间；因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期等。
2、日常监管环节。一是新《办法》强化了上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门的监管措施。规定省级以上国土资源主管部门对闲置土地情况严重的地区，可在土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地等措施。二是明确了土地使用权人开发进度报告制度，并设立建设项目公示牌。要求土地使用权人及时向监管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。国有建设用地使用权人应当在施工现场设立建设项目公示牌，公布建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等。三是在用地申请和闲置土地登记等方面加强对闲置土地的控制，增强对土地使用权人违规闲置土地的威慑力。四是建立闲置土地处置备案制度，要求地方处置闲置土地必须备案，闲置土地未按照规定备案的，不得采取本办法规定的方式处置。
（五）新《办法》其他一些重要规定
1、征收闲置费的标准和收回的条件。新《办法》将闲置满一年征收的闲置费标准由“20％以下的土地使用权出让金”直接改成了“土地出让或者划拨价款的20%”。另外，闲置满二年无偿收回土地使用权的情形中也不受“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延 3 的除外”的限制。
2、闲置土地的公示。新《办法》规定，《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。
3、不受理新的用地申请。新《办法》规定，国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。
4、国土部门与金融监管部门联动。新《办法》规定，国土部门应当将国有建设用地使用权人闲置土地的信息抄送金融监管等部门。
附录：2012年新修订《闲置土地处置办法》全文
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2012年新修订《闲置土地处置办法》全文
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