政府采购审计(终稿)[1]_政府采购审计终稿

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政府采购审计监督研究

郑州市审计局课题组

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购自1996年在我国开展以来，对加强财政支出管理、节约财政资金、抑制腐败、促进社会经济发展等起到了明显的促进作用。在此基础上，九届全国人大于2002年6月29日通过了《中华人民共和国政府采购法》(以下简称政府采购法)，并从2003年1月1日起正式实施，标志着政府采购制度在我国全面推行。特别是加入WTO后政府采购市场将进一步放开，建立和完善符合中国国情的政府采购制度，已成为财政管理和社会关注的热点。为此，加强对政府采购的审计监督，不仅能有效保证政府采购制度的正确实施，而且对促进我国政府采购活动的深入健康发展将起到重要的推动作用。

一、政府采购审计的重要性

对政府采购进行审计监督，是落实党的十六大关于加强对权力制约监督的重要内容之一，也是《政府采购法》继《审计法》之后赋予审计机关的又一项新的重要任务。认真学习贯彻落实《政府采购法》，对于完善审计法规制度，扩展审计职权范围，创建新的审计监督机制，促进审计人员的知识更新等都将产生积极影响。其重要性主要表现在：

(一)对政府采购审计有利于加强对权力的制约监督。政府采购是实现公共资源优化配臵的有效手段。长期以来，由于缺乏严格的管理和监督，政府采购活动很不规范，铺张浪费现象普遍存在，滋生腐败问题相当严重。

鉴于此种情况，新颁布实施的《政府采购法》明确指出，政府采购相关单位在建立健全相互监督、制约机制的基础上，必须接受政府主管机关、审计和监察机关及社会公众的监督，并在第六十八条明确规定：审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。这不仅在法理上与《审计法》实现了成功对接，形成了相互映照，而且以法律形式明确了审计监督的重要地位和作用，为审计机关依法对政府采购审计提供了法律依据，必将对加强政府采购监督管理，促进规范化运作，遏制采购活动中的腐败现象发生，提高政府采购的质量和效益等，产生极其深远的影响。

(二)对政府采购审计有利于完善审计监督机制。由于我国政府采购起步较晚，《审计法》和实施条例均未对政府采购做出明确的审计规定，只能依照《审计法》第二条关于对国家机关、国有企事业单位进行财务收支审计的规定精神对其实施审计监督，既缺少必要的法律支持，又极易产生审计风险。《政府采购法》的颁布实施，不仅理顺了关系，明确了审计监督职责，而且又进一步扩展了审计监督的范围。根据《政府采购法》规定，政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，都应当接受审计机关的审计监督。同时，根据该法第二章的规定，政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购机构等。其中该规定所指采购人包括国家机关、事业单位和团体组织，采购机构是非营利事业法人，都属于《审计法》规定的审计范围。但《政府采购法》对供应商没有作出国有或非国有的规定，而且随着政府采购范围的日益扩大，供应商包罗社会各类群体，既有国有和国有控股企业，又有个体、私营、合资企业和外资企业等。按照《审计法》规定，当供应商不是国有和国有控股企业时，不属于审计监督的范围。在这种情况 2

下，《政府采购法》在立法方面着眼大局和最新世界经济发展趋势，赋予审计机关对供应商的审计权，既是对国家审计机关审计监督内容、范围的重大突破，同时也给审计机关出了一道崭新的课题。我们必须下大力进行深入研究，并切实采取措施，尽快完善有关法规制度，努力完成《政府采购法》赋予审计机关的这一特殊任务。

(三)对政府采购审计有利于探索绩效审计的新途径。随着政府采购业务的不断发展，政府采购支出占财政总支出的比重愈来愈大，巨额的资金和复杂的政府采购活动，都必须以追求效率、效益、利益最大化为目的。为此《政府采购法》第一条就明确规定，该法的立法目的是规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。这就要求审计机关必须从讲求效率、效益和公共利益出发，通过绩效审计，规范财政资金预算管理，确保政府采购制度在公开、公正、公平、透明的环境中运作，从而达到加强监督，切实提高财政资金的使用效率和效益，维护国家利益和社会公共利益。实现上述目的最佳途径，就是要通过绩效审计监督，充分揭露政府采购活动中存在的不合法、不规范行为，以及可能出现的收受供应商回扣、虚报采购项目、骗取贪污采购资金等腐败问题，从而达到提高政府采购的社会效益和经济效益，规范政府采购市场秩序的目的。

二、当前政府采购存在的主要问题

根据国家审计署2002年关于开展政府采购审计和审计调查的通知精神，我局在安排财政预算执行审计任务时，同时安排了政府采购审计调查。通过开展审计调查，并广泛查阅审计报刊有关政府采购的审计信息资料，发现有的地方还未实行政府采购制度，购买政府采购目录范围内的商品，未按规定办理政府采购审批手续；有的地方虽然实行了政府采购制度，但 3

由于机构不健全，监督约束机制不完善等，政府采购随意性很大，甚至走了过场，致使政府采购变成了“定点采购”，不仅没有发挥“阳光采购”应有的效应，反而滋生了“采购腐败”，助长了市场特权和行业垄断，最终影响了政府采购的质量和信誉。具体表现在以下几个方面：

(一)政府采购监督管理机制不健全。审计调查中发现，有的政府采购监督管理部门没有单独设立，有的由财政部门临时抽调成立一个松散的临时性机构，人员组成不稳定，职责界定不明确，不能很好地协调处理政府采购需求、预算、计划与运行等方面的关系，基本上未能履行管理和监督职能；有的政府采购监督管理部门甚至与采购机构合署办公，一套人马两块牌子，既承担管理和监督职能，又直接从事政府集中采购活动；有的本应由专门机构集中支付的政府采购贷款也由政府采购机构承担；有的为了图省事，干脆搞“三合一”办公，即：政府采购监督管理部门和采购机构及采购人，从招标、评标、签订合同到采购、验收，实行“一条龙”工作制，不仅不能形成“公开、公平、公正”和相互制约监督的机制，而且极易产生“暗箱操作”、滋生腐败等问题。

(二)政府采购内控制度约束不力。由于政府采购机构不健全，影响了配套规章制度的建立与完善。虽然有的地方建立了相应的制度规定，但在实际操作中贯彻落实不到位的情况比较普遍。在采购组织管理方面，有的预算观念不强，计划性差，往往以部门预算代替采购计划，使政府采购机关不能及时掌握各部门所需产品名称、技术规格、数量等采购信息，难以形成批量采购计划和统一的采购流程。在确定采购方式方面，以公开招标方式为主的观念不明确，评标委员会组成不规范，评标过程不严谨；采取其他采购形式的不及时报批，达到“门槛价”以上数额的采购项目未实行政府采购，采购项目验收手续不完备甚至无手续等。在执行采购程序方面，4

“三无”现象，即无政府采购预算、无政府采购计划且无主管机关监督的问题比较普遍，且随意性大；先采购后立项以及无预算或超预算采购现象比较多；采购基础管理比较薄弱，缺乏采购台账管理制度，多数项目未设臵采购台账；采购档案管理制度薄弱，采购计划、项目、招投标手续及产品验收档案资料不全；采购会计账务处理不规范，固定资产入账不及时等。这些问题的存在严重制约着政府采购工作的正常开展，潜伏着巨大的采购风险。

(三)政府采购规模小、范围窄、品种单一。据有关资料统计，国外发达国家的政府采购规模一般为国内GDP的10%以上，或为本国财政支出的30%左右。据资料显示，我国2002年的政府采购规模约1000亿元，仅占国内GDP的1%左右。目前，从我们掌握的情况看，省直辖市级单位参与政府采购的部门仅占30%左右，有的甚至更低，且参与政府采购的项目基本上都是电脑、汽车、办公机具等极为有限的一些货物类商品，而财政投入较大的服务项目和工程建设项目还没有开展政府采购，因而限制了政府采购的规模，使采购规模占财政支出比例偏低。加之某些地方在政府采购政策的执行、监督等方面缺乏刚性，致使某些部门为了局部和小团体利益，有意逃避政府集中采购，也在一定程度上影响了采购规模的扩大。另外，一些地方政府常宥于局部利益而强制各采购人购买本地产品，大型工程也由本地区自行承建，而不考虑价格、质量、技术力量等因素，阻碍了全国统一采购市场的形成，不利于企业在竞争中成长，也不利于政府采购事业的正常运行和向纵深发展。

(四)采购人员素质不高,专业化人才匮乏。政府采购政策性强，监督管理难度大，程序操作比较严格，涉及商业贸易、谈判技能、产业政策、国际惯例等诸多领域的技术和知识，要求政府采购人员不仅要通晓相关的 5

法规政策和采购业务技能，包括招标、投标、评标方式方法的选择与运用，有关采购合同条款的特殊要求，采购技巧的开发和运用，采购风险的预防与化解等。同时，还要熟悉国际贸易的政策和规则，掌握国内外市场动态及相关专业知识。但据我们了解，目前政府采购监督管理部门和采购机构专业人才数量短缺和素质偏低的现状与政府采购的快速发展矛盾突出，也是导致操作不规范的一个重要原因。另外，在评标专家库和供应商库的开发建设等基础性工作方面还十分薄弱，也程度不同地影响了政府采购质量和效益。

三、政府采购审计的对象和主要内容

根据《政府采购法》的规定，对政府采购活动的审计应包括采购监督管理部门、采购各当事人及采购活动的全过程。据此，各级审计机关要把加强对政府采购工作监督作为年度财政资金审计的重点之一，明确审计的对象和主要审计内容，并依法对政府采购监督管理部门、采购各当事人有关政府采购活动的真实性、合法性、效益性进行审计监督。

(一)政府采购审计的对象。按照《政府采购法》规定，政府采购审计的对象包括：政府采购监督管理部门、政府采购各当事人及有关的政府采购活动。其中政府采购各当事人包括：采购人(国家机关、事业单位、团体组织)、政府采购机构、供应商(国有企业、国有控股企业、股份制企业和个体、私营、合资、外资企业)等。

(二)政府采购审计的主要内容。政府采购是一项复杂的系统工程，关系到商品和劳务的需求方、供应方及采购活动的组织方等多方利益关系，涉及面广、政策性和专业性强，审计监督的内容相对复杂。按照政府采购监督管理体系，结合政府采购方式及实施程序，政府采购审计的主要内容包括4个方面：

1.对政府采购监督管理部门进行审计。主要内容包括：一是审查财政部门在政府采购活动中履行职责及政府采购预算、采购计划编制的程序是否符合规定，是否采用自下而上的方式层层编制，并报经人大批准；采购人是否将应实行政府采购的项目全部纳入采购计划；采购活动是否严格执行政府采购预算，是否存在无计划、超计划采购的行为；追加政府采购支出是否按规定报经有关部门批准，有无随意追加支出的行为。二是调查政府采购资金国库集中支付的方式、采购项目结余款项和政府采购资金账户的管理情况；三是审核政府采购资金筹集、支付和管理是否合规合法。属财政资金的，是否按规定由财政部门划入政府采购资金专户；属非财政资金的，是否由采购人直接划入政府采购资金专户，有无挤占挪用其他专项资金，有无截留转移等问题。

2.对政府采购机构进行审计。主要内容包括：一是审查开展政府采购的管理情况，其中包括内控制度建立情况、政府采购的规模、采购方式、采购程序、采购合同的签订等是否符合《政府采购法》及有关规定；采取邀请招标等方式进行政府采购的，是否经有关部门批准，有无违背公开、公平、公正原则的问题。二是审查政府采购活动程序执行情况，主要包括招标文件的编制和招投标、评标程序是否合法、规范；招投标过程中有无招标人向他人透露标底或与投标人恶意串通谋取中标，以及招标人与采购人或供应商串通搞虚假招标等“暗箱操作”行为。三是以采购项目档案为基础，审查项目采购准备、采购程序执行、采购合同的履行及项目采购成本等重点环节，是否符合低成本高效益原则。如有必要，可对相关单位进行延伸审计。四是审查财务收支情况，包括政府采购专户的收支及管理、投标保证金收支及管理、自身的财务收支等是否合规合法。

3.对采购人进行审计。主要内容包括：一是审查采购人是否编制政府 7

采购专项预算，是否按规定向政府采购监督管理部门报送政府采购预算、计划，向采购机构报送采购清单等；二是审查采购人是否对供应商交付的产品数量、质量进行全面验收，验收手续是否齐全；对验收不合格的产品是否作违约处理，限期由供应商更换，并按合同负责赔偿损失。三是审查经省级以上政府批准实行自行采购的项目，其资金来源是否合规，有无挤占、挪用其他资金等现象；采购资金支付是否合规，有无超预算或未按合同付款的问题；采购资金效益是否符合低价高效原则。四是审查自行采购活动中，有无虚报计划，重复采购或与供应商串通搞虚假采购，骗取政府采购资金。五是审查采购档案是否齐全，有无采购计划或自行采购批复手续，有无验货手续、产品登记记录和采购账务，有无自行处臵、变相调剂、变卖或报废产品等问题。

4.对供应商进行审计。《政府采购法》赋予了审计机关对供应商审计的任务，其中既包括对国有企业和国有控股、股份制企业供应商的审计，也包括对个体、私营及外商企业供应商的审计。其主要内容有：一是对供应商的企业信誉及内部控制等情况进行审计；二是对合同履约情况进行审计，检查是否与合同签订的交货日期、数量、质量、价格相一致，有无超期供货，有无数量、质量、价格不符等问题，并对发现的问题追根溯源，把问题查深查透。

四、政府采购审计的主要方法

政府采购审计是一项政策性、技术性都很强的综合性审计监督，不同于以往的财政财务收支审计，因为采购监督管理部门和采购机构没有会计资料，如果仍按照传统的审计方法，就难以完成任务。通过我们近年来的实践探索总结，除了运用内控制度测评、审计抽样和分析性复核等行之有效的审计方法外，还要结合政府采购自身的特点，追踪采购活动每一个重 8

要环节，采取不同的审计方法，方能取得预想效果。以下仅介绍几种简单的政府采购审计方法，与审计同仁共同商榷。

(一)从政府采购程序出发，确定审计的重点和内容。《政府采购法》对政府采购活动的各个环节都做出了明确规定，《预算法》、《招标法》、《合同法》的相应条款都适应于政府采购。审计机关在对政府采购活动实施审计时，首先应审查政府采购活动的每个环节是否符合上述法规确定的相应程序。在认定政府采购执行程序无误后，以政府采购资金和采购货物流向为审计重点，并由此确定审计监督的内容，从政府采购预算、计划审批，政府采购活动的组织实施到对采购产品的验收，逐项进行审计，不仅提高了审计效率，同时也提高了审计质量。

(二)从政府采购机构审计入手，分别对相关环节进行全面审计。任何政府采购行为，都同时涉及了供应商、采购人和政府采购机构以及政府采购监督管理部门，其中政府采购机构处于关键位臵，直接影响着政府采购活动的全过程。因此，紧紧抓住对政府采购机构审计这一重要环节，只要对其接受采购人委托、制定招标文件、组织招投标到实施政府采购活动等方面进行审计，就不难发现与其紧密相连的其他方面的问题，有利于对政府采购进行全面审计监督。

(三)以政府采购费用审计为切入点，分别对与供应商有密切来往的单位进行审计。在政府采购中，不排除下列行为的存在：即供应商向采购人、政府采购机构、评标委员会的组成人员、竞争性谈判小组的组成人员、询价小组成员行贿或者采取其他不正当手段谋取中标或者成交；政府采购机构向采购人行贿或者采取其他不正当手段谋取非法利益；采购人提出虚假采购申请并付诸实施等，这些都是法律严格禁止的舞弊行为。发生这些行为必定会有相应的费用支出。审计机关可从这些费用支出中寻找到疑点，以 9

此作为深入审计监督的切入点，其他方面的问题就会随之暴露出来。

(四)以政府采购档案关联审计为突破口，逐项审查政府采购资金的收付情况。按照《政府采购法》规定，在政府采购活动中，政府采购监督部门、采购机构、采购人对政府采购项目的每一项采购活动，都有一整套采购文件，其中包括：采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料等。这些文件，依照法律规定，应自采购结束之日起至少要保存十五年，不得伪造、变造、隐匿或者销毁，因此，可以说这些采购文件是最为原始、真实、全面、完整的，最能反映政府采购活动全貌的证明材料。同时，政府采购活动必定伴随着采购资金的收付和流动，采购资金的任何变动应该是与采购文件中的相关规定和记录相衔接的，能两相印证，将它们结合起来审计，可及时发现问题，确定审计重点，并能有效提高审计质量和效率。

(五)以综合效益审计为最终目的，全面提升政府采购绩效审计水平。关注政府采购的经济和社会效益，是《政府采购法》的最终目的。因此，审计机关在对政府采购审计时，要把政府采购的产品、货物的利用是否充分、有效，是否提高了工作效率，是否切实加强了财政支出管理，是否节约了财政资金以及是否促进了政府职能的实现和宏观效益的发挥，作为绩效审计的重点内容，其评价的具体办法是：在获取同类商品和服务的市场价格，确保采购货物和服务质量的前提下，对相关指标进行量化比较，计算出节约率，一般按照“节约率=(市场批量金额-中标金额)/市场批量金额”的公式计算；对于专项建设项目节约率，一般按照“节约率=(标底金额-中标金额)/标底金额”的公式计算。节约率在10%以上者为优；节约率在5_9%的为良；节约率在1-4%的为一般；节约率为负数者要分析原因，查找问题。据此对政 10

府采购活动的效益性进行评价，往往能够收到比较满意的效果。

五、强化政府采购审计监督应采取的措施

近两年来，地方审计机关和审计署派出机构已对政府采购进行试点审计，取得了初步效果，积累了一定经验。但由于现行的政府采购制度尚不健全，预算管理、行政事业会计制度不适应政府采购的特殊需要，存在法规滞后、体系不完善及立法技术粗糙等问题，使审计缺乏定性依据。另外，由于开展政府采购审计的经验不足，缺乏全国统一规范和精通政府采购审计的专门人才，一些技术性问题尚处于摸索阶段，相应的审计技术方法难以确定，特别是政府采购绩效评价标准不明确，成为政府采购审计工作中的难点和亟待研究的问题。针对政府采购审计工作面临的困难，提出以下应对措施：

(一)积极探索，尽快出台政府采购审计规范。目前绝大多数审计机关对政府采购审计还处在探索阶段，普遍把政府采购列入本级财政预算执行审计的内容，依据审计程序对政府采购的全过程、全部资金进行审计。但在审计的重点、方法和结果报告等方面却不尽相同，这对落实政府采购审计工作任务极为不利，必须引起各级审计机关的高度重视。一方面要加大研究探索力度，特别要积极探索对股份制企业及个体、私营、合资企业供应商及国外供应商审计的新路子；另一方面要尽快制订切合实际的政府采购审计办法，经过反复实践和修改后，正式出台政府采购审计准则，规范审计行为，努力完成《政府采购法》赋予审计机关的这项新的任务。

(二)加大政府采购审计力度，规范政府采购行为。鉴于政府采购制度和监督制约机制尚处在进一步建立和完善阶段，面对各种违法违规问题大量出现，各级审计机关必须加大审计力度，除继续把政府采购财政支出资金来源和拨付情况列入本级预算执行情况审计的必审内容外，还要把政府 11

采购监督管理部门、采购机构、采购人、供应商、中介代理机构纳入审计监督范围，不留“死角”或“盲区”。同时要把对政府采购审计的情况在“审计结果报告”和“审计工作报告”中予以反映，提高政府采购审计的地位。特别是行政事业和固定资产投资审计部门应结合项目审计，对应列入政府采购目录实行政府采购，而采取其他方式逃避政府采购的项目，要及时查明原因，大胆揭示问题，并及时向各级政府反馈情况，提出审计处理意见和建议，进一步推动政府采购向深层次发展。

(三)采取多种手段扩大审计影响，全面提高政府采购审计监督力度。政府采购审计是一项全新的工作，同时又是社会关注的热点。各级审计机关要充分利用审计信息、简报、审计要情、审计结果报告和向社会公示等多种手段，多渠道地向当地党委、政府和上级有关部门及社会公众，反映政府采购审计结果，提出改进政府采购工作的意见和建议，促进政府采购工作逐步实现制度化、规范化，从源头上预防腐败行为的发生，加强廉政建设，促进公共财政体制框架的建立。

(四)加强审计人员业务培训，造就一支适应政府采购需要的审计队伍。政府采购涉及众多单位，情况十分复杂，且法律性、政策性、专业技术性都很强。要搞好政府采购审计监督，就必须对现有的审计人员进行培训。当务之急，除了要认真学习政府采购有关的法律、法规和招标投标及合同法等法规外，还要熟悉采购专业、产品质量、价格、技术管理等方面的知识，掌握相关的外贸知识和国外政府采购动态，特别是WTO制定的《政府采购协议》方面的知识，不断开拓视野，提高综合素质，才能更好地适应日益繁重的政府采购审计监督工作的需要。

课题组长：段道湍

成 员：段道湍、刘晁煜、王化伟、李豫平 2004.6.10 参考文献：

1.《中华人民共和国政府采购法》2002.6.29颁布

2.国务院办公厅关于印发中央机关全面推行政府采购制度实施方案的通知 国办发[2002]53号

3.财政部关于印发《政府采购规程暂行规定》的通知 财库[2000]11号

4.财政部《政府采购信息公告管理办法》财库[2000]7号 5.《中华人民共和国招标法》

6.刘大贤等浅论政府采购的监管机制 《审计理论与实践》2002.1 7.康 燕：浅议政府采购审计《审计理论与实践》2002.5 8.沈永贵等：加强政府采购监督 提高财政资金效益《审计理论与实践》2001.3 9.王 璐：政府采购审计的目标和方法《中州审计》2003.1 10.田 地：政府采购监督管理中存在的问题及对策《中国审计报》2003.2.21 11.王 刚：阳光是最好的防腐剂—浅析《政府采购法》关于审计机关审计权限的规定与扩展

12.廖炳华：运用审计规范政府采购行为《中国审计报》2003.1.13 13.通讯员：深圳市开展政府采购审计调查《中国审计报》2003.1.13 14.黄江海：略谈政府采购审计《审计理论与实践》2003.1

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