提高税负空间有限_提高税收业务能力
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提高税收占GDP的比重空间有限
杨延春
刘新利
我国税收收入占GDP比重偏低的问题一直被决策部门和专家学者所关注，如何提高税收收入占GDP比重，甚至也是我国税制改革和税收政策决策的重要目标。我们认为，以我国目前的经济运行状况，在现行税制条件下，提高税收占GDP比重的空间是十分有限的。
一般认为，我国的税制是直接税和间接税并重的双主体结构，但是，全口径的企业所得税在现行税制中只占到了15%左右，而增值税、消费税、营业税和城市维护建设税所占的比重高达75%左右。而且，所得税占税收收入的比例出现了逐年下降的形势。
一、1994年以来增值税税负持续下降，主要是经济效益下降引起的。虽然增值税理论税负在15.5%左右，在目前的经济环境和征管水平下，新增税收潜力不大。1994年税制改革以来，增值税税负出现了明显的下降趋势。1994年，增值税税负（增值税与工商业增加值之和的比率）为11.37%,95、96和97年分别为10.25%、10.15%和10.28%，97年略有回升，其他三年下降趋势明显。因为税负下降，三年累计减收增值税1169亿元。
造成增值税税负下降的主要原因是经济效益下降。效益的下降反映在两个方面：一是工业增加值率（工业增加值与工业总产值的比率）的下降。这个指标说明在工业总产出中，有多大比例是增加值，它综合地反映了工业生产的总体增值能力。其中1993年该指标为29.22%,到1997年降为28.32%，4年累计损失增加值4320亿元，仅1997年就损失千亿元的增值额。二是增加值内部结构进一步恶化。具体表现为工资占工业增加值的比重持续上升，从1993年的50.67%上升 到97年的52.79%，其中最高的1996年达53.40%。这种上升表面反映了收入分配向个人倾斜，但更深层地反映出劳动力对社会贡献力的下降。这“一升一降”对税收有很大的负面影响。在增加值的结构中，最能反映效益状况的是利润占增加值的比重。几年中，利润占增加值比重的下降最严重，从1993年到97年净下降3.5个百分点。经济效益的不断下滑决定了增值税税负的下降趋势。
根据现行增值税税制和1997年工业生产内部结构，分四档税率分别测算，得到1997年理论税率应在15.5%左右。这个理论税率是法定税率的加权平均数，是100%征收率情况的税率。但实际上没有任何一个国家可以达到这个理想征收率。在96-97年间，国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WORLD BANK）曾对我国的征收率进行过估算，结论在70%左右。税务总局内部有关部门测算总体征收率在80%左右。对应70%--80%的征收率，税负应在10.9%--12.4%之间。1997年实际税负为10.28%,与相应的税负差距为0.62%--2.12%，相应的增收区间为236--806亿元。但征收率从70%上升到80%，需要多年的努力，不是三年两载可以解决的。考虑到目前增值税还面临着转型、恢复出口退税零税率等现实问题，提高实际税负的空间十分有限。
二、1994年以来，营业税的实际征收率和在税收总收入中的比重都呈上升趋势。1997年营业税理论税负在10.1%左右，新增税收潜力有限。自1994年以来，营业税收入的增长速度一直高于相关GDP的增长速度6—10个百分点，占税收总收入的比重每年上升一个百分点，1997年营业税占税收总收入比重已达到16.45%。其实际征收率（营业税与相关GDP的比重）逐年上升，其中1994年为4.90%，到1997年已上升至5.94%。营业税在大税种中属于收入稳定性最好的。在近几年工商税收的千亿元增收中，营业税占举足轻重的作用。按现行营业税税制，分三档税率测算，1997年营业税理论税负（营业税与相关GDP的比率）应为10.1%左右。对应70%--80%的征收率，税负应达到7.1%—8.1%。1997年实际营业税税负为5.94%，与测算的应达税负相差1.16%--2.16%，相当于营业税有潜在的税源264—492亿元。
与增值税和所得税的税负下降，比重下降趋势不同，营业税的实际税负和占税收总收入的比重都持续上升。在这种稳定的上长趋势下，再提高税负难度会更大。
三、海关进出口环节实际税收征收率不协调。税收进口征收率小于出口退税率，出现税收净损失。
在进出口环节，进口征收率一直低于出口退税率。1993年以来，进口征收率（进口环节税收与进口总额的比率）为3.12%，96年上升为4.33%，同期出口退税率（出口退税与出口总额的比率）由5.68%上升到6.58%。出口退税率与进口征收率比高出1—2个百分点。四年累计减收621亿元，仅96年就减少283亿元。出现了不论是“顺差”，还是“逆差”，进出口环节税收总是净损失。（注：1997年出口退税政策的重大变化反映在税收收入上，不可比。）
四、从影响税收占GDP比重的几个主要因素看，近期税收占GDP比重上提的空间都非常有限。
我国是典型的“速度效益”型经济。没有速度就没有效益，没有就业的增长，没有积极的消费，效益下降就成了必然之势。这正是为什么政府一直关注经济增长速度的原因所在。从增长速度上看，近几年经济出现了明显回落的趋势,1995年GDP增长率比上年下降10个百分点，96年下降7%，97下降8%。实际的经济效益状况不容乐观。反映在效益指标上一是增加值占总产出的比重下降，这一点从工业领域看得最清楚；二是增加值内部结构进一步恶化，表现为GDP中“营业盈余”占GDP的比重持续下降，从1994年的23.26%,下降到1997年的20.42%，相当于1997年净损失利润2000亿元。宏观经济效益的下降是宏观税负下降最直接的原因，也是税收收入增长的阻碍因素。
现行税制的结构也是影响宏观税负的一个原因。理论上讲，实行什么样的税种对税收收入不产生影响。从多年的实际情况看，我国的税收收入与税制关系非常密切，跟效益情况关系越紧密，收入稳定性越差。具体说，以流转额为税基，采用比例税率征收的税种，收入稳定性最高；以增值额为税基的税种，收入稳定性次之；以所得额为税基的税种，收入稳定性最差。1994年以来营业税占相关GDP的比重从13.41%上升到16.45%，仅97年一年就增收近300亿元。同期增值税税负明显下降，1994年为11.37%，97年降为10.28%，下降一个百分点相当于减收300亿元。企业所得税（不含外商投资企业和外国企业所得税）占税收总收入比重的下降，反映出该税种在收入上的不稳定性。1994年这个比重为12.62%，到1997年已经下降到11.33%。其中国有企业所得税在1984年就接近500亿元，到1997年国有企业投资规模扩张了11倍，所得税只有585亿元，年递增1.5%。如果经济效益的下滑趋势得不到实质性的扭转，在现行税制下，税收占GDP的比重难以提高。
从宏观调节的角度看，在经济低增长时期降低实际税率是各国普遍实行的反周期财政措施。遵照国际惯例，我国近期应实行在稳定的基础上适当降低实际税率，以发挥税收对经济的调节作用。在微观上，企业税负虽然不重，但考虑到企业的增值能力较差，以及各项“费”的负担和企业长期负担的医疗和社会保险负债，企业总体负担已相当沉重。从税收征收管理上看，征管能力是征收管理硬件配备、科学的征管方式和人员素质的综合反映。使征管能力有实质性提高，非一日之举。因此说，提高税收占GDP比重的空间已经非常有限。“税收占GDP的比重可由11%提高至16-17%”的推测在理论上不够准确，短期内在实践上也没有可能性。
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