立案登记制下的诉权变革_立案登记制改革

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立案登记制下的民事诉权变革

赵云维 北京市盈科（南京）律师事务所 江苏南京 210014 摘要：诉权是当事人维护私权，寻求司法救济的钥匙，是其进入诉讼程序并进行一切诉讼行为的依据。立案登记制的实施使得诉权模式发生变革，并正在推动其它相关制度的重构。本文中，笔者将就立案登记制内涵、制度背景、其与审查制之间的关系、制度价值、立案登记制下诉权变革的具体表现形式和所推动的诉权其它制度重构，以及在此过程中所应注意的问题展开论述，以期树立对立案登记制的正确认识，着有实效地解决“起诉难”的问题。关键词：立案登记制、立案审查制、表现形式、诉权

一、立案登记制基本内涵与制度背景

（一）基本内涵

在立法层面，我国的民事诉讼法和相关司法解释均未明确规定“立案”这一概念的基本内涵，而在民事诉讼法理论层面，其有广义和狭义之分。广义上的立案是指国家机关或有关组织依据法律赋予的权限，决定是否将某一问题作为一种责任予以追究的社会行为；狭义上的立案是指有关组织或机关依据法律赋予的职权处理并解决某一特定问题所经过的程序（引用：1）。民事诉讼程序中的立案是狭义上的立案，是指人民法院收到原告的诉状并依法审查受后决定是否受理的活动。

立案登记制是指法院在收到原告的诉状后，不进行实质审查，仅就原告提交的诉状是否符合法律所规定的形式要件，符合形式要件的，予以登记立案，以保护当事人的诉权，使当事人可以无障碍地获得司法的救济。

（二）制度背景

1.党的政策背景

2014年10月28日，十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提到：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。”此为立案登记制改革首次出现在党的全面依法治国的政策文件中，该司法改革基本路径是改立案审查制为立案登记制，实现“有案必立、有诉必理”的诉权保护状态。

2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，就立案登记制的具体实施作出了指导性意见，包括立案登记制改革的指导思想、登记立案范围、登记立案程序、健全配套机制、制裁违法滥诉和切实加强立案监督等六个方面的内容，对立案登记制的具体实施作出了可操作性的指导。2.法律规范背景

2015年2月4日，修订后的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》开始实施，该法第二百零八条规定：“人民法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，且不属于第一百二十四条规定情形的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉”，首次在国家立法层面初步规范了民事立案登记制度。同年4月15日，最高人民法院又颁布了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，赋予了中央全面深化改革领导小组《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》司法性文件的效力，实现了党的政策向司法规范的转变，使得《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条规定的立案登记制能够在对应司法性文件的指导下得到具体操作层面的全面推进和贯彻实施。3.现实背景

立案制度改革最现实、最直接的推动力是先前法院所采用立案审查制下，当事人在寻求司法救济过程中所遭遇的“起诉难”问题，其表现大致包括：（1）《民事诉讼法》第一百一十九条所规定的起诉条件过高，某些法院在适用该规定时掌握过于严苛，无形中将立案变成了审案；（2）某些法院自行设立相关规定，拔高了起诉的门槛；（3）某些法院出于结案率和其它考核指标的考虑，使得某些案件成了“抽屉案”（解释：即法院收到起诉材料后不及时立案，而将诉状搁置，等有空闲时才进入立案程序），使得当事人的起诉变得石沉大海；（4）个别法官素质不高，执法意识薄弱，在立案审查过程中人为地刁难当事人，采取不接诉状、接了诉状不回复、不立案也不出具书面裁定的“三不政策”，导致法院成了“门难进、脸难看、话难听、事难办”之地；（5）某些法院出于案件本身的敏感性和地方政府政治性维稳考虑，不予受理该类案件，但也不作出书面不予受理的裁定。由此，公众对司法资源的需求与“起诉难” 的现实阻碍之间形成了明显的矛盾，从而倒逼了立案制度的改革。

二、立案登记制与立案审查制之比较

目前，各国在立案模式上普遍采取的做法有两种：立案审查制和立案登记制。立案审查制是指法院接收到原告的诉状后，依照法律规定进行审查，符合法律规定的起诉条件的，予以立案；不符合法定条件的，裁定不予受理或分情形依法处理。在此次立案登记制实施之前，我国一直采取的是立案审查制，但该制度一直饱受诟病，被认为是导致现实中“起诉难”问题的主要原因之一。但无论是立案登记制还是立案审查制，其均为法院在收到当事人诉状时所采取的回应措施的起点，而二者的区别在于：

（一）诉讼起点不同。立案审查制下，诉讼起点是法院立案之时，而在立案登记制下，诉状提交至法院时，诉讼即宣告开始。

（二）立案条件不同。立案审查制下，各级法院，甚至同一法院的不同法官对当事人起诉能否立案的审查尺度存在标准不一的问题。立案登记制下，当事人只要提交符合形式要件的诉状，法院就应当一律接收，并在规定期限内依法处理。

（三）对当事人的诉权保护程度不同。立案登记制下，法院一律接收诉状，当事人无障碍行使诉权，较立案审查制而言，对当事人诉权的保护更为充分。

三、立案登记制的实施价值

（一）数据下的立案登记制

根据最高人民法院的统计，自2015年5月1日至2015年9月30日，全国各级法院共登记初审案件（一审案件）620万余件，同比增长31.9％，其中民事案件同比增长22.9%，行政案件同比增长75.8%，刑事自诉案件同比增长60.5%。全国收案增多的省份依次为江苏、浙江、山东和广东。最高人民法院案件受理数量也大幅增长，1至9月共新收案件6852件，同比增长58.39%，预计全年案件将达到15000件（《最高法院通报立案登记制改革实施情况》人民法院报第一版2015-11-16）。

（二）立案登记制实施价值（1）有利于最大限度地保障当事人诉权。如引言所述，诉权是当事人寻求国家司法救济的钥匙，是“社会成员利用或者分享国家公共权力和公共司法资源的权利，诉权保障程序反映一个国家的人权保障状况和法治发展水平（引用：9）。”而“确认和保障权利是法治的真谛，尊重和保障人权是国家治理的精髓所在，也是国家现代性的根本体现，将法治精神融入国家治理，就是要确立和强化人权和公民权利）神圣的观念和信念，确保在各种考量中，人权和公民权利具有优先性，这是使人活得自由且有尊严的内在要求（引用：9）。”当然，需明确的是，最大限度地保障当事人诉权是基于立案登记制这一制度设计本身而言的，是一种理论下的应然状态，而制度最终是要被人所实施，从静态制度到动态实施，则必然会因各地的司法环境和具体承办法官的法律素养而有所差异，呈现出不同的实然状态。

（2）有利于发挥司法的应有功能。“司法的作用在于，一方面平息和化解各种利益纠纷和冲突，另一方面通过法律手段调解和平衡各种社会经济利益关系，从而稳定社会、经济秩序，并防止由于社会经济利益冲突印发的社会政治矛盾（引用：9）。”在社会利益纠纷和冲突未进入司法程序之前，司法机关应保持克制，不得主动介入。而一旦当事人决定寻求司法救济，其诉权的行使路径即应保持畅通、便利和易操作，立案登记制下，当事人的诉权行使更为便捷，进而发挥其定纷止争的作用，这不仅是司法的首要任务，也是法治建设对司法机关的要求。

四、立案登记制下的诉权变革

（一）立案登记制下的诉权变革具体表现（1）立案登记制下的诉权边界

当事人的诉权，或是与之对应的国家司法权均是其所处时代性的产物，当事人不会将任何一起纠纷都诉诸法院，寻求司法救济，法院亦无法做到事无巨细，任何纠纷均可以处理，因此，诉权是有其效力边界的。

最高人民法院颁布的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》从正反两个方面对立案登记制下的诉权范围进行了界定。首先，正面而言，立案登记制适用于初始起诉的案件，即仅为一审案件，且应当符合《民事诉讼法》第一百一十九条、第二百三十六条所规定的起诉或申请强制执行的条件；反面而言，排除违法起诉和不符合起诉条件的，涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教信仰政策的，以及其它不属于人民法院所主管的所诉事项等类型案件在立案登记制上的适用。

（2）立案登记制下的审查

首先，立案登记制并不等于法院对诉状完全的不审查，立案审查制向立案登记制的转变，变化的并不是要不要审查，而是在于审查深度上的变更，前者要求法院在接收案件时对案件中的实体法律关系进行预先判断，而后者仅要求法院对起诉本身进行形式上的把关，是一种程序性质的审查，实体法律关系的审查交由审判程序解决。

其次，立案登记制下的审查内容有二：诉的要件审查，即审查当事人提交的诉状中是否载明了主体要素、客体要素和原因要素，在形式构成上有无缺陷，如有，应当由当事人及时补正；诉的可诉性审查，立案登记后法院主要对案件的实体进行审查。根据大陆法系基本理论，案件的实体要件又被称为诉讼要件，即法院对本案实体权利义务争议问题继续进行审理并作出实体判决的要件（引用：9）。该环节审查的法律效果分为驳回起诉或作出实体判决。通说认为，诉讼要件分为三个方面：一是法院的诉讼要件，表现为法院的审判权和审理资格；二是当事人的诉讼要件，即当事人能力、诉讼能力和诉讼实施权限；三是被主张的权利的可诉性、起诉符合法律规定、未被诉讼系属、未发生既判力以及权利保护需求构成了涉及诉讼标的的诉讼要件（引用：9）。

（3）立案登记制下程序推进模式

1.登记立案，人民法院在接收到当事人的诉状后，经审查，符合诉的构成要件的，应当予以登记立案；

2.不予登记立案，人民法院对不符合法律规定的起诉和申请（含当场审查确定；当场不能确定，接收材料后审查确定；当事人补正材料审查确定），应当依法裁定不予立案；

3.驳回起诉，立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条和最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》第二条第二款第（二）、（三）项之规定的，应当裁定驳回起诉。

（二）立案登记制下的其它制度重构（1）区分起诉要件和诉讼要件

起诉要件是指提起诉讼的条件，即符合法定形式的诉状。诉状记载的事项分为必要记载事项和任意记载事项。必要记载事项是诉状必须记载的事项，包括：当事人及法定代理人、诉讼请求及理由。任意记载事项是指诉状内可以任意记载的事项，包括确定管辖及适用审理程序的理由，审前准备程序的事项包括证据材料等。诉讼要件，又称为实体判决要件，是法院对当事人实体请求或实体权利义务争议作出裁决的前提条件。诉讼要件包括形式要件和实体要件。形式要件包括管辖、当事人能力、诉讼能力、代理权等。事实要件包括民事主管、一事不再理、诉讼利益、当事人适格等（引用：8）。如果不具备诉讼要件，需裁定驳回起诉。如具备，则法院应作出实体判决。由此观之，人民法院在案件处理过程中，是先行审查起诉要件，再审查诉讼要件的这样一种程序推进模式。

目前，《民事诉讼法》第一百一十九条所规定的起诉条件不仅仅涵盖了当事人和诉讼请求、理由这样的起诉条件，也将当事人适格管辖和主管等诉讼要件纳入其中，这一立法现状显然与立案登记制的要求相悖。因此，在后期《民事诉讼法》修订过程中，应将起诉要件和诉讼要件加以区分，实现民事诉讼司法文件与民事诉讼法基本法就立案登记制内在要求层面上的统一。

（2）引入“程序当事人”概念

所谓当事人适格，又称正当当事人，是指在具体诉讼中，对于作为诉讼标的的民事权利或法律关系有实施诉讼的权能，也即能够以自己的名义起诉或应诉的资格，这种资格，又叫诉讼实施权（引用：10）。我国《民事诉讼法》第一百一十九条在规定原告起诉条件时即规定原告需是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，如上所述，该要求系诉讼要件的构成，而非起诉要件的构成。因此，笔者认为，在将起诉要件与诉讼要件区分时，应一并在起诉要件中引入“程序当事人”这一概念，即“原告是认为与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”，至于该利害关系的真实性应交由审判程序解决。

（3）删除“不予受理”的规定

《民事诉讼法》第一百二十三条规定了人民法院在收到当事人起诉材料后，如符合法定起诉要件的，则应当受理；若不符合立案条件的，则应当裁定不予受理。而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条，以及最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》第三条的规定，人民法院在接收到当事人的民事起诉状时，符合法定起诉条件的，应当登记立案；不能当场确定或需补充材料的，待接收材料后在法定期限内审查或补充材料后，予以登记立案或不予登记立案；登记立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条、最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》第二条第二款第（二）、（三）项之规定的，应当裁定驳回起诉。

由上可见，在立案登记制下，人民法院对于当事人的起诉状处理路径只有“登记立案”、“不予登记立案”和“驳回起诉”三种，并无“不予受理”。因此，在日后的民事立法过程中应删除《民事诉讼法》和最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》第三条中的“不予受理”之规定。

五、诉权变革过程中负面问题的应对

（一）诉权滥用的规制

立案登记制实施以来，各地法院立案数据急剧飙升，在这一过程中也出现了一些不免让人感觉荒唐的诉讼案件：如立案登记制实施的当月，有当事人至法院起诉演员赵薇要求其赔偿精神损失费，理由是认为赵薇在电视中一直瞪他；还有律师起诉其他法院法官要求赔偿医药费及精神损失费，理由是该法官开庭过程中未休庭导致其健康出现问题等。

由该现象可见，立案登记制是一把双刃剑。一方面，当事人，尤其是文化层次不高，法律意识不强的当事人不再被拒之于司法救济之门之外，获得司法救济的可能性提高；另一面，由于进入司法救济之门的难度降低，部分当事人滥用诉权，导致大量无效案件涌入法院，增加了司法工作人员的工作量，导致司法资源浪费。

对此，笔者认为，一方面，在立案时，可要求当事人签订诚信诉讼承诺书，强化当事人的诚实信用意识；另一方面，推动完善相关立法，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，明确民事责任、司法处罚、刑事处罚标准，加大惩治力度。

（二）多元化纠纷解决机制的推进

笔者认为，“司法终极救济原则”应包括两层含义：司法救济是当事人权利救济的路径之一和司法救济应是当事人权利救济的兜底性路径，前者强调当事人权利救济的路径的多元性，而后者强调当事人在选择权利救济路径的顺位时应将司法救济后置。因此，应大力推进诉讼外纠纷解决机制的发展，主要包括人民调解、司法调解、行政调解、当事人和解、行政裁决、仲裁等，实现社会纠纷对解决机制的需求与社会纠纷解决机制供给之间的合理分配，避免司法权超负荷运作。