粤港澳三地合作研究分析_粤港澳合作

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粤港澳三地合作研究分析

【摘要】粤、港、澳三地是我国较特殊的经济区域。广东是我国最早实行改革开放政策，且经济为最发达之省份之一；香港及澳门是我国特别行政区，香港经济发达，是国际金融航运中心，在外贸及旅游服务业等方面也较为发达，具有丰富的经济发展经验和管理方法；澳门虽然地小，但是繁荣稳定，潜力优厚，并且是国际自由港、自由贸易区和特别关税区，与台湾、欧盟及拉丁语系国家有特殊的经贸关系，能为三地发展发挥桥梁及纽带作用。本文围绕三地合作现状、合作机制以及问题进行分析，并提出三地协调发展的对策措施。

【关键词】粤港澳 合作 机制 问题 对策

广东和港澳的关系源远流长，岭南文化一脉相承，三地之间的交流往来是很亲密的。随着改革开放和港澳回归，三地的交流合作更加紧密，特别是这几年，在各方共同努力下，推动合作的节奏明显加快，力度也更大，效果也更加明显。但是发展到今天，我们也应看到在粤港经济合作中存在着一系列的问题和不足，本文对此作出分析，并提出一些相应对策。

一、粤港澳合作的现状以及成果

广东省港澳办副主任廖京山曾用三个“前所未有”概括粤港澳合作现状：第一，中央政府这几年对粤港澳合作的重视、支持的力度前所未有；第二，近年来三地政府推进粤港澳合作的力度是前所未有的；第三，这几年三地社会各界对推动合作的认同度是前所未有的。近年来，粤港澳合作的具体成果主要有:

（一）跨境基础设施及口岸建设积极推进

在粤港澳三方的共同努力下，近年来启动和建设一批投资规模大、带动能力强、影响广泛的重大项目。跨界基础设施建设方面，粤港澳共同编制《基础设施建设专项规划》已基本完成。例如，港珠澳大桥工程顺利开展、广深港高速铁路开通、港深西部快速轨道、深圳东部过境高速公路工程、广珠城际轨道与澳门轻轨的衔接研究等。口岸改造建设方面，横琴口岸客货车通道重建工程顺利完工并投入使用。深圳皇岗口岸出境大厅改造工程完工。文锦渡口岸联检大楼改扩建工程预计2013年3月竣工。

（二）经贸合作逆势飞扬

2008年以来，面对国际金融危机的严重冲击，粤港澳三地紧密携手，以合作凝共识、应危机、促发展。数据最有说服力：2008年、2009年粤港澳进出口贸易总额（含转口）分别达4114.6和3600亿美元。2010年粤港澳进出口贸易额（含转口）达4618.2亿美元，比2005年增长56%。

（三）CEPA和服务业先行先试特色明显

广东省是实施CEPA的重点地区。目前，对港服务业开放在广东先行先试的政策措施累计达41项，对澳服务业先行先试政策达33项，涉及银行、证券、教育、医疗、旅游、分销、会展、个体工商户等20个领域。据统计，港澳投资我省服务业的合同金额，占广东省服务业合同外资金额八成以上，并且增长速度还在加快。

（四）前海、横琴、南沙开发提速

深圳前海、广州南沙、珠海横琴作为粤港澳合作的重点项目被列入国家“十二五”规划中，成为未来粤港澳合作的三颗重要“棋子”。2010年8月，国务院批复了《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》。2009年8月，《横琴发展总体规划》获国务院批复，横琴开发正式启动。广州南沙建设总体规划、控制性详细规划编制工作将在年内完成，初步确定南沙实施CEPA先行先试综合示范区启动区规划面积约128平方公里。

（五）社会民生领域合作全面加强

科技合作方面，粤港科技合作资助计划扎实推进，目前共资助850多个合作项目，总资助金额约19亿元。教育培训方面，深圳大学与香港中文大学今年7月签署协议，拟合作设立“香港中文大学深圳学院”。2010年8月，香港知专设计学院广东工业设计培训学院首期工程全面完成并招生开学。供水方面，对港澳供水保质保量，第三条供澳原水管正式启用，竹银水源系统工程于2011年4月竣工，将有效解决咸潮对澳门的影响。食品安全、公共卫生合作方面，粤港澳及时互通食品安全信息，供港澳食品、鲜活商品多年来合格率保持在99%以上。三地联合成功防控甲型H1N1流感等疫情，共同建立联防联控机制。

二、粤港澳合作存在的问题及原因

（一）粤港澳合作存在的问题

（1）粤港澳缺乏统领全局的总体规划和协调机制

《珠江三角洲改革发展规划纲要》仅仅是作为内地与港澳外部合作的一个政策性文件，并不是一个能够统领粤港澳全局的总体规划，因为港澳一旦经济诉求与广东省不一致时，可以直接绕开广东省而通过与中央直接对话的方式来寻求自身利益的最大化。另外，由于粤港澳三地政府的社会管理体系和服务体系还存在较大的差距，导致三地之间的资质认证和评估标准差别较大，行业标准和执业资格还不能互认，致使三地资源整合难度大，实施合作程序多、效率低等问题，再加上合作自主权的不对等，使三地相互沟通和协调的成本高、难度大，依然缺乏统领全局的粤港澳合作协调机制。

（2）认识未统一，推进粤港澳一体化发展的障碍仍未消除

粤港澳由于历史的原因，各自的文化和社会管理制度存在一定的差异性。因此，其管理模式和管理理念也有所不同，导致三地在思想认识和理论上出现了以下三方面的沟通障碍：粤港澳政府管理机制体制不同，“一国两制”的制度限制，不同的关税制度使市场经济无障碍流通的要素受到制约。三地政府各自都有自己的担忧和考虑，香港担忧的是一旦粤港澳深化合作创新的步伐过大，可能会加速广东继续做大做强金融、物流等现代服务业，从而动摇香港的国际金融中心、航运中心和商贸中心的地位。而对于广东来说，仅仅作为港澳的配角，对粤港澳区域合作创新也缺乏积极的动力。澳门就更不用说了，旅游博彩业一业独大的局面，更限制了其合作创新的话语权。

（3）产业结构趋同，经济梯度待优化

经过三十多年的改革开放，大陆不仅实现了传统制造业的优化，而且现代服务业也有了长足的发展，在这样的大环境下，粤港澳之间产业结构趋同现象特别是现代服务业功能定位趋同就更加明显。产业结构同构与产业链断裂依然是目前粤港澳区域经济合作中一个不可回避的现实问题。粤港澳三方合作的目的都是为了寻求自身利益的最优化，如果没有完善的利益分配机制和规范的法律法规，就很难实现各自的合理的利益诉求，这样合作的根基就有可能动摇，合作的吸引力难免会打折扣，甚至可能陷入各自为政、恶性竞争的乱局。这种局面的产生，最根本、最关键的原因还在于区域内各城市之间缺乏合理的分工协作以及区际分工弱化和无序竞争的结果。

（4）港深、珠澳合作创新领域趋于保守

推进粤港澳一体化进程，实行先试先行的原则，在区域比较成熟的领域着手，以推进毗邻港澳的深圳和珠海与港澳的同城化为现实突破口，在港深、珠海及其腹地之间实现资源的合理配置和利用，真正形成具有协同效应的新的发展格局，从而加速港深、珠澳经济社会文化融合，使这两个毗邻城市成为推动粤港澳一体化的引领力量和示范窗口。各种合作创新尽管推动了珠澳、港深的一体化进程，引领了粤港澳合作创新的步伐，但相对于欧盟自由贸易区的合作创新来说，港深、珠澳合作创新领域依然趋于保守，对于进一步深化粤港澳更深层

次的合作还有待继续探索。

（二）粤港澳合作存在问题的深层次原因

（1）发展路径的制约。随着广东迈入工业化后期，劳动密集型产业正向技术密集型产业转型，原有的资源和政策优势日趋弱化，“前店后厂”三地合作惯性发展路径面临转型。

（2）创新不足的制约。粤港经济合作仍然处于生产要素的简单组合阶段，两地都面临产业自主创新能力不足的问题，香港的服务产业缺乏本地人才培养机制的支撑，广东由于大量承接劳动密集型产业，自主创新能力欠缺。

（3）市场化水平的差异。香港是全球经济最自由的地区之一，拥有较为完备的法制和市场环境，广东虽然在国内市场化水平较高，但市场效率和营商环境与港澳仍有差距。

（4）制度方面的差异。粤港两地政府在经济运行中的角色和职能差别较大，在“一国两制”的原则下，香港政府直接面对的是中央政府，而广东政府则要在中央政府的授权下才能与香港开展合作，地位与角色的不对称，影响粤港合作的成本和效率。

三、粤港澳合作机制的创新

针对上述问题，粤港澳合作机制在原有基础上进行了创新：

（一）借鉴共同市场、经济同盟模式构建粤港澳合作机制。参照共同市场、经济同盟模式，按照资源共享、利益共创、风险共担的原则，着力于从城市内部政策扩展到区内公共政策，共同探索和创建新型的 合作运作机制，着重从区域协调推动主体、目标和途径、各自责任分 工等方面探索。

（二）建立“决策—协调—执行—服务”四级、“政府—市场—中介”三类、整体统合与各市推进并举的区域合作机制。如在政府层面，可按照决策—协调—执行—服务的要求，在粤港澳联席制度框架下设立工作 协调机制、专责小组推进机制；在发挥政府引导作用的同时，要充分发挥市场作用，特别是发挥社会组织、中介机构、学术研究团体的作用；在粤港澳整体机制下充分发挥珠三角各市与港澳建立对话合作机制，切实推进三地合作。

（三）构建粤港澳公共事务协同机制。借鉴合作机制协同推进的经验，在CEPA 和《珠三角纲要》的框架下，探索和建立粤港澳之间以城际协调、利益补偿、争端解决为重点的区域公共事务协同机制。一是建立粤港澳信息交流和共享机制，为跨城际资源共享、优势互补提供信息交流平台；二是充分发挥区内民间团体和服务体系，建立引导区域合作与发展，为企业和社会提供公共服务的协调制度框架；三是以环保、交通、通讯等为突破，建立区内统一的公共服务标准；四是探索建立区内公共政策协商机制和执行体系；五是立区域协调绩效评估体系、激励与督促机制和问责制度。

（四）建立粤港澳区域补偿机制。为切实推进粤港澳紧密合作，应当探索和建立责任共担、利益共享、合作共赢的区域补偿机制。特别是在重大专项、产业转移、水环境治理、节能减排、利税分成、区域开发等方面，尤其有必要尽快建立跨区域的重大项目责任共担机制、利益分配和协调机制，形成有助于推进粤港澳紧密合作的补偿机制。

（五）建立法律保障机制。在“一国两制”原则下确立粤港澳法律体系的相互支援与保障，加强司法协作，为粤港澳紧密合作提供强有 力的法律支援与法律保障。

四、深化粤港澳合作的建议

为了解决难题，深化粤港澳紧密合作，建议采取四项对策：

（一）建立制度导向型经贸合作关系。

深化粤港澳经济合作，必须淡化经济意义上的“边界”，使人员、货物、资金、信息等要素实现充分的流动。建立制度导向型经贸合作关系，即以政府参与和协调为主要特点，以营造

一个要素流动通畅、企业外部成本最低的区域环境为目的，在“一国两制”的前提下，通过制定一系列粤港澳经贸合作重大事项的制度性框架协议，从技术层面、操作层面上构建一个有利于三地间人员、货物、资金充分流动的政策体系。

（二）明确粤港澳三地的发展方向和功能定位。

区域经济的竞争力往往取决于该区域中心城市的带动力和辐射力。长江三角洲之所以具有强劲的竞争力，上海这个中心城市的龙头作用举足轻重。因此，要以提高粤港澳地区的国际竞争力及其对周边地区的辐射力为目标，研究和明确区域内各主要城市的发展方向和功能定位。巩固香港国际性中心城市地位和澳门世界旅游休闲中心地位，发展广州、深圳的区域性中心城市地位。

（三）建立粤港澳合作的管理和协调机制。

在现有联席会议制度的基础上，可建立类似粤港澳规划委员会之类的由粤港澳三方组成的政府工作机构，承担起制定、完善和协调发展规划，协商区域发展重大事项，协调大型基建项目发展、利益共享等职能。

（四）推进重点领域的深度合作。

一是加快大型跨界基础设施建设。加快推进港珠澳大桥、广深港高速铁路、深港机场联络线等项目；敦促成立粤港澳联合研究小组，发挥机场群、港口群整体效应。二是加强与港澳的产业合作，重点推动金融、旅游、创意设计等领域取得新突破。三是加强环保合作，共建绿色大珠三角优质生活圈。推动建立区域污染联防联治机制，研究发展清洁及可再生能源，发展循环经济产业，改善珠江三角洲地区空气质量。

总之，研究粤港澳三地合作问题具有重大意义，须根据实际情况的不断发展采取相应对策积极推进，才能早日建成一个可比肩纽约、东京大都会圈的世界级大经济区。

参考文献：

[1]《关于深化粤港澳合作，促进广东现代服务业发展的建议》中国评论学术出版社（2008）

[2]《‘粤港澳特别合作区’战略的理论基础与框架构想》罗海平（2008）

[3] 粤港澳合作情况新闻发布会-采访廖京山先生的文字实录（2011）

[4]《粤港澳区域合作创新机制研究》——出自《经济与管理》（2012）

[5]《粤港经济合作存在的问题及对策研究》张晓群——出自《经济与社会发展》（2007）