基层工商部门行政方式转型促发展方式转型的思考与实践_转型发展的实践思考
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基层工商部门行政方式转型促发展方式转型的思考与实践
2010年2月3日至7日，胡锦涛等中央领导同志在中央党校举办的省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变专题研讨班上发表的重要讲话，从全局和战略高度深刻阐述了加快经济发展方式转变的重要性和紧迫性。作为我们基层工商部门，如何以自身的行政方式的转型升级来助动企业发展方式的转型升级是摆在议事日程的一个重要课题。
本文试从基层工商行政管理方式转型这一切入点，如何来助动经济发展方式转变来探讨目前基层工商部门管理方式转型基本工作思路和工作着力点、工作重点和制度建设等方面工作。
一、基层工商行政管理方式转型的时代紧迫性
实现工商职能的转型是新时期经济社会发展，特别是社会主义市场经济体制不断完善对工商行政管理机关提出的根本性要求。要实现工商转型就必须要深入落实科学发展观、更新管理执法理念，才能在转型中有利于经济社会健康发展。要促进工商发展，必须以服务为前提；要牢固树立服务意识，处理好规范与发展的关系，潜心打造服务品牌，有效发挥工商行政管理职能。
二、基层工商行政管理现实状况
（一）一线监管人数薄弱：拿富阳市来看，至2010年6月底，富阳市在册市场主体36409户。其中企业9575家，外资企业314家，个体户26520户；分局工商所（不包括机关）在编人数117 人，人均监管市场主体为311户。上述数据还不含对无照经营户的监管。其中富春工商所（富春街道）人均监管的市场主体数量更大，达520户。
（二）一线监管任务繁重：工商部门已经进行了三次机构改革和职能调整。虽然全国已经统一停征了“两费 ”，减轻了基层干部的收费负担，但对基层监管职能转型提出了要求。目前以工商为主执行的法律有 7 部，需工商参与和配合执行的法律多达 300余部。工商所目前承担的基本职能有33 项，其中法定职能23项，上级要求的10项。同时基层工商所平时还要承担大量的社会公共事务，主要是配合政府有关部门的专项执法整治任务。例如经贸局的“放心肉”整治、烟草局的卷烟市场整治等等。
（三）一线监管压力大：行政问责制已经运用在日常监管的各个方面，工商干部面临巨大压力。食品安全以及无照经营是工商问责风险的两大重点领域。据分局富春工商所初步调查，2009 年辖区内无证无照经营户在 2000户左右，人均 17户。工商部门查获的假冒伪劣制售案件80％出自无证无照经营。目前富阳市流通环节的经营主体有28365家，监管一旦不到位很容易受到问责。因此，在问责风险最大的基层，亟需建立一套既促进工作，又保护干部的科学的问责机制。
三、基层工商行政管理方式转型存在的问题
“转型升级”是基于对当前基层工商监管执法效能及运行模式的深刻反思提出的。基层工商部门是工商行政管理工作的前沿阵地,是整个工商事业的基石。随着工商行政管理体制改革的深化,监管执法重心下移,承担起了绝大部分的监管任务,其监管执法效能直接体现工商机关的整体形象，然而,当前基层工商监管执法整体效能不适应综合监管的要求。基层工商行政管理方式转型存在的问题主要有：
（一）观念方面：停征“两费”后，存在“迷茫心态”和“人不老心老”现象。有些干部还有10多年才退休就开始感觉自己老了，没用了，于是对工作缺乏主动，应付了事；对单位事不关己，不闻不问；对学习不感兴趣，不思进取；对生活失去热情，随波逐流。分析原因，第一是市场经济深入发展对工商行政管理的职能要求越来越高；第二是体制机制改革发展创新步伐越来越快；第三是停征“两费”、转型升级让部分干部感到无所适从；第四是跳不出凭经验工作的圈圈。
（二）体制方面：基层工商部门已经形成了省以下垂直管理，在人事上及业务工作方面独立，但是影响基层工商的财力保障却又不独立，只是完成了形式上的垂直，最后形成的只是“两张皮”的格局，其职能不能够非常充分的体现，干部的交流渠道不畅通影响干部积极性和出路。
（三）队伍建设方面：一是队伍的经济管理知识和能力不强。多年来的工作环境造成干部业务技能单
一、知识结构狭窄。二是监管方法缺乏创新，随着工商系统三级联网的建立和使用。基层人员应具备“会登记、会电脑、会检查、会办案、会调解”，但目前基层“五会”人才相当缺乏，成为制约基层监管效能提升的最大瓶颈。
（四）影响职能到位的外部因素依然存在。这几年，富阳工商部门一直致力于改善外部工作环境，但社会上对工商职能认识的偏差仍在一定范围内存在，甚至一些职能部门的领导都认为工商部门的职能就是“批批执照管管市场”，在政府目标考核中的成绩都不是很理想，这对工商职能到位造成了相当不利的影响。
四、基层工商行政管理方式转型的原则
基层工商行政管理方式转型要紧紧围绕科学发展观，以科学发展观来指导我们基层工商管理方式的转型，科学发展观的第一要义是发展,核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。
（一）坚持和把握好发展第一的原则：工商部门加强市场监管就是为了促进经济发展。要以促进经济又好又快发展为己任，在深入研究市场经济发展规律与发展趋势的基础上，把握好工商监管的发展方向和阶段性工作要求，不断刷新工商监管职能，合力打造新型队伍，加快统筹发展步伐，推进工商监管工作的又好又快发展。
（二）坚持和把握好以人为本的原则：要围绕构建和谐社会的目标要求，动员和组织监管干部积极参与以改善民生为重点的社会建设。坚持以执法为民为主线，推进精细管理，努力建设一支政治、业务、作风三过硬的工商干部队伍，形成人人各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。要根据辖区经济发展和经营者的实际情况，把工商的监管手段与目的有机结合起来，让监管服务对象不断提高思想认识和规范经营水平，自觉接受工商行政管理。
（三）坚持和把握好全面协调可持续的原则：工商部门的全面协调可持续发展要与整个经济社会的全面协调可持续发展同步。在促进市场主体的健康发展，核心竞争力的快速提升，经济秩序的规范有序上下功夫，同时提升工商监管职能的履行能力、执行能力、公信能力和全面协调可持续的发展能力。
（四）坚持和把握好统筹兼顾的原则：要围绕牵动全局的主要工作、事关群众利益的突出问题，正确处理工商履行监管职能与服务与发展与执法与维权的关系，把加强监管作为工作中心，并与促进发展、服务大局、消费维权、依法行政有机统一起来，形成“一个中心”、“四个轮子”的工作格局。同时注重创新体制、机制，提高队伍素质，以工商部门的科学监管，服务市场主体的又好又快发展。
五、基层工商行政管理方式转型的基本思路
胡锦涛总书记指出加快经济发展方式转变的基本思路是强调要促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。针对以上经济发展方式转变的基本思路，根据工商行政管理的基本职能，我们试可以确定以下基本工作思路：以科学发展观为统领，把学习实践科学发展观和工商具体工作有机结合起来，从职能入手，从具体事情干起，着力解决群众反映强烈的热点难点问题，以监管转型来促进经济转型，以服务转型来促进政府转型，强化监管，创新监管，高效监管，建立“三位一体服务市场主体”（服务民营经济发展、加强市场体系建设、加强流通领域监管三项核心工作）工作机制。
六、基层工商行政管理方式转型的着力点
温家宝总理指出，加快转变经济发展方式的重要着力点在于发展社会事业和改善民生，是深入贯彻落实科学发展观的重要任务，是全面建设小康社会的迫切要求，要把发展社会事业和改善民生作为转变发展方式、扩大国内需求的重要着力点，推动经济社会协调发展。那么基层工商行政管理方式转型的着力点也是为社会事业和改善民生提供一个良好的社会环境，就是要做好服务民营经济发展、加强市场体系建设、加强流通领域监管三项核心工作，全心全意服务于市场主体，建立“三位一体服务市场主体”体系。一是做好引航员，要紧紧围绕服务民营经济，让市场主体更活跃。积极催生新的市场主体，继续提升工商系统的经济气象预报和发布能力，深化推进商标品牌战略。二是做好护航员，要高度重视市场体系的建设，让市场主体更强大。进一步拓宽市场主体的发展空间，大力发展现代服务业，完善和维护公平竞争的市场规则。三是做好巡航员。要强化流通秩序监管，让市场秩序更健康。全面加强商品质量的监管，深入推进十小行业的整规和规范，加强消费者的维权力度。
七、实现基层工商行政管理方式转型的方式方法和工作重点
胡锦涛总书记指出，加快转变经济发展方式的关键是要在“加快”上下功夫、见实效。他强调，“加快”转变经济发展方式包括加快推进经济结构调整、加快推进产业结构调整等八个方面的重点工作。围绕八项工作重点，我们的工作方式方法也应该进行转型升级。郑宇民局长强调：“实现监管方式与监管理念的统一，监管理念要更高于监管方式。如果监管理念，不能随着监管方式的转变而转变，就不能实现我们监管服务的目的”。从引领科学监管的理念来看，实现四个转变的重点在基层。
（一）确立监管职能化的理念，推进监管领域由低端向高端延伸；监管职能化的理念，主要是指拓宽监管新领域，创新监管新方式，实现监管领域由低端向高端延伸。即监管范围要由监管传统集贸市场向依法监管各类消费品市场以及生产资料市场、生产要素市场、新兴网络市场等延伸，监管内容要从侧重查处简单、常规违法行为向依法查处不正当竞争、垄断、商业欺诈等违法行为延伸，监管重点要从单个案件查处向涉及群体利益的社会重点热点难点问题延伸。
（二）确立监管精细化的理念，推进监管方式由粗放型向精细型转变；监管精细化的理念，主要是指坚持提升工作标准，实现监管方式由粗放向精细转变。即要着眼于提高监管效能，由简单的责令整改、罚款没收向警示指导与依法规范相结合转变，由事后监管为主向注重事前规范、事中指导、事后监管相结合转变．由对各类市场主体简单、粗放监管向实施市场主体分类和信用差别监管转变。要着眼于整合执法资源，由粗放监管方式向依托经济户口信息资源的网格化属地监管转变，由多头执法、分散执法向集中力量、协同监管的方式转变。
（三）确立监管规范化的理念，推进监管方法由突击性整治向日常规范监管转变；监管规范化的理念，主要是指通过源头治理，标本兼治，实现监管方法由突击性、专项性整治向日常规范监管转变。即必须改变过去运动式、突击式的监管方法．由被动接受任务、被动开展监管工作向积极主动监管群众反映的热点、难点问题转变，由权责不明、运行不畅向责任清晰、程序规范的日常监管转变，由过分依靠突击性、专项性整治向重视发挥日常规范监管的作用转变，由临时组织专项整治向统筹规划专项整治、发挥监管合力转变。
（四）确立监管现代化的理念，推进监管手段由传统向现代化转变。监管现代化的理念，主要是指探索分类监管方法，运用信息化手段，实现监管手段由传统向现代化转变。即适应现代市场监管需要，由传统的眼看、手摸、鼻闻的经验式监管逐步向以高科技手段为依托的现代化监管转变；由传统的手工监管模式逐步向以信息化、网络化、自动化为主的现代监管模式转变；由传统的监管资源信息不足向依托现代网络技术信息数据共享共用转变。
八、基层工商行政管理方式转型的探索实践
(一)管理观念升级：在新形势下，基层工商如何实现从过去的偏重收费型向管理服务型的转变？笔者认为，要按照科学发展观的要求，进一步更新发展理念、监管理念、执法理念和维权理念，努力做到监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法的“四个统一”，在监管中，既要做到刚性管理，强化执法的威慑力，又要做到柔性管理，提升法制的渗透力，加快推进基层工商管理的制度化、规范化、程序化、法治化建设，转型升级是提升监管效能的需要。富阳工商部门近年来在品牌建设、广告监管等方面推行的行政指导、行政处罚说理性文书是管理理念升级的一种体现。
(二)绩效考核升级：自两费停征后，富阳工商部门根据“四个统一”迅速转变观念,彻底转变“以数字论英雄、以两费较短长”的传统观念,以如何加快富阳工商系统转型升级，全面、科学地分析了全系统的工作现状和队伍建设情况，充分认识到新时期加强工商行政管理工作的重要性和紧迫性，提出了“以科学发展为指引，完善绩效考核，积极推进工商转型升级”的整体思路。以强化执行力为着力点，进一步增强履责意识，建立健全五大考核体系。及时发现和查纠纪律作风松弛、基础业务不规范、职责履行不到位等问题,推动基层工作落实,督促基层强化履职尽责意识,保障决策畅通。通过督查，从制度上确保工商服务的常规化、制度化、人性化。对那些“门难进，脸难看，事难办”，以及办事互相扯皮推诿、工作效率低下的问题进行问责整改，从根本上改变过去那些不作为、慢作为和乱作为的状况，为促进地方经济的跨越式发展提供支持，为塑造基层工商干部新形象奠定良好的基础。一是重点工作考核机制。重点工作是全系统业务工作的主线。要通过重点工作进度定期汇报会、重点工作项目化管理、重点工作专项督查等措施，保障重点工作按计划顺利完成。二是项目建设考核机制。以工商项目建设来贯穿分局全盘工作，项目建设从设置、实施到完成，每个阶段，各个组成部分都必须纳入考核范围。通过过程督查、绩效评估，确保项目顺利实施并取得实际成效。三是基层班子建设考核机制。所领导班子建设是干部队伍建设的重要组成部分，要通过业绩考核、内部测评、社会评价等方法，合理评估所领导班子综合工作能力，及时发现问题和解决问题，推进基层工商所班子的整体素质提高。四是纪律执行考核机制。在系统上下开展各类主题局容风纪整肃活动，深化各种形式的大讨论，提高全局同志爱工商、树形象的意识。抽调人员组成专门纪律督察小组，定期不定期地明查暗访，对有令不行、有禁不止的行为予以必要的纪律惩戒。五是党风廉政考核机制。以党风廉政责任制、惩防体系建设实施纲要为基础，积极履行“一岗双责”，进一步深化“权力监督、风险防控”的阳光权力运行机制的实施。
(三)队伍管理升级：向管理服务型转型，需要全面建设高素质的基层工商干部队伍，运用高科技的手段，实现高效能的监管，达到高质量的服务。富阳工商部门以深入学习实践科学发展观和行风评议活动为契机，推进为民便民服务的深入开展，把发展作为第一要务，把群众诉求作为第一信号，把人民满意作为第一标准，认真开展“我为建设五型工商”（即学习型、服务型、效能型、创新型、廉洁型）大讨论活动、“助动企业发展”大走访活动、“树新形象、创新业绩”大培训活动。
(四)管理方式方法升级：创新监管方式,实施“责任区”监管模式。2007年，省工商局开始对责任区监管作专题调研，研发了《浙江工商基层管理系统》软件，2008年6月，杭州市工商局成立了推进和深化责任区监管领导小组，下发了《关于进一步深化和推进基层责任区监管工作的通知》，作为重点工作予以推进。富阳工商分局积极组织组织力量，对这一新型监管模式进行了系统的学习并在实际工作中予以推进。实践证明，推进基层责任区监管这一监管方式，协同互动式管理能使分局上下左右更加协调一致，基层工商职能的综合履行更加趋于统筹，规范化管理更加助动地方经济客观发展，精细化管理更能落实基层干部的责任。今年初，富阳工商分局又开展了基层工商所信用监管的试点工作，进一步优化责任区监管的措施，与此同时，富阳工商部门提出助动个私经济发展的22条措施，促进个体私营经济的跨越式发展。如简化审批手续，下放审批权限；引导返乡农民工发挥自身优势，宜工则工、宜农则农、宜商则商；减免登记规费，缩短工作时间；为企业和返乡农民工提供培训指导和牵线搭桥等具体服务。
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