美国银行业消费者权益保护的成功之处及对我国的启示_美国信托业发展启示
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研 究 生 结 课 论 文
题目 美国银行业消费者权益保护的成功之处及对我国的启示
年级 2014级 专业 经济法学 姓名 张智博 学号 201421100022
美国银行业消费者权益保护的成功之处及对我国的启示
摘要：美国在保护银行业消费者权益方面有着完善的法律制度，并有银行业监管部门和业行业协会的配套体系，在此基础上，美国形成了规范的银行业消费者权益保护制度体系。美国银行业消费者权益保护的成功之处体现在四个方面，一是体系化的银行业消费者权益保护法律，二是注重于银行和消费者之间的信息对等，三是有专门银行业消费者保护机构，四是完善的纠纷解决机制。虽然我国现阶段的银行业消费者权益保护基本上满足我国社会的需要，但还有很多不完善的地方需向美国借鉴。
关键词：美国；银行业消费者；权益保护；启示
在研究美国关于银行业消费者权益保护的现状和特点之前，我们首先要确定银行业消费者的内涵和外延。在我国现阶段对银行业消费者没有一个确切的定义，要确定银行业消费者的内涵和外延，要区分清楚以下三点：
第一是金融消费者和银行业消费者的区别，银监会认为凡是购买银行产品和银行服务的顾客都属于金融消费者，但保险业也认为投保人是其金融消费者，同样的道理，购买投资证券的也属于金融消费者，所以银行业消费者是金融消费者的下位概念，本文的银行业消费者仅指购买银行产品和银行服务的顾客；第二是银行业消费者和银行业投资者的区别，虽然在购买某些银行业产品和服务时也称银行业消费者为银行业投资者，但本文所指的银行业投资者是指具备银行业专业知识和专业技能的机构投资者如投资银行、信托公司等，一般的机构和个人还是属于银行业消费者；第三是消费者和银行业消费者的区别，消费者是指《消费者权益保护法》上的消费者，消费者当然包括了银行业消费者，要说他们的区别，那就是银行业消费者所消费的银行产品和服务比普通产品和服务更具多样性和复杂性。
一、美国关于银行业消费者权益保护的现状和特点
（一）美国银行业消费者权益保护的现状
早在1916美国就颁布了《统一小额信贷法》，完善和规范了消费信用贷款的市场。到了二十世纪五十年代，随着经济的发展和社会的进步，原有消费信贷法律不能满足社会实际的需要，所以，美国又于 1968 年制定了《消费者信贷保护法》，其后，又陆陆续续地编进去几部法律，目前该法主要包括《诚实借贷法》《公平信用报告法》《平等信用机会法》《公平债务催收法》以及《电子资金转账法》等，形成了消费信用的完整保护体系。此外，《信用卡发行法》《社区再投资法》《诚实储蓄法》《金融服务现代化法》等法律的颁布，为银行消费者提供了全面和完善的保护。[1]
2008年金融危机之后，为应对金融危机，美国在改革中所做的立法修复主要是颁布了两部法律，2009 年《信用卡履责、责任和公开法》和 2010 年《多德——弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》。2009 年《信用卡履责、责任和公开法》的颁布标志着美国进入“信用卡新纪元”，该法案的目的是禁止信用卡滥用行为，保护金融消费者权益。[2]法案明文禁止银行增加不公平费率和设置不公平费率陷阱；要求信用卡条款的表达方式须通俗易懂并且明确指出信用卡消费者做出某决定将产生的后果；规定发卡银行有公开信用卡合同的义务；对年轻人群使用信用卡进行特别保护；要求监管者严格执行法律，规定监管者对违规机构的处罚可以高于现行法律。
2010 年《多德——弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》是对《金融消费者保护机构法案》和《华尔街改革与消费者保护法案》的整合，这部法律初步建立了美国金融消费者权益保护的制度，奥巴马对该法案的评价是“此项改革是美国历史上最有力的消费者金融保护”。[3]该法最主要的目的是成立消费者金融保护局，统一行使分散在各监管机构的消费者保护职。该法规定了消费者金融保护局的职能，同时还对银行消费者的知情权和公平交易权作了较多规定。
（二）美国银行业消费者权益保护的特点
美国对银行业消费者权益保护的成功之处体现在四个方面，一是体系化的银行业消费者权益保护法律，二是注重于银行和消费者之间的信息对等，三是有专门银行业消费者保护机构，四是完善的纠纷解决机制。即体现了美国银行业消费者权益保护的特点在于这四个方面，第一是规范化和体系化的银行业消费者权益保护法律制度；第二是注重银行和消费者之间的信息对等；第三是有专门的银行业消费者保护机构，第四是纠纷解决机制的便利和完善。下文就从这四个方面来探讨美国银行业消费者权益保护的特点。
1、规范化和体系化的银行业消费者权益保护法律制度
美国的银行业起步发展较早，与银行相关的法律制度建设也相对丰富具体，自1916年颁布的《统一小额信贷法》起，至今已有一个世纪的发展，在与银行相关的法律制度中涉及消费者保护性质的规范条文有很多，内容涵盖消费者知情权、安全权、公平交易权、投诉维权等多个权益保障要点，并且在权益保障方面还有完善便利的投诉起诉程序机制。
美国银行业消费权益保护法律制度的规范化和体系化体现在以下三个方面：第一从整体上而言体系完备，无论涉及的权益保障要点上，还是程序与实体的设置上，各个方面均有相关的法律规范制度，很少或者几乎没有法律的空白；第二是各权益会由专门的法律来保护，例如《消费者信用保护法案》对知情权的保护，《联邦存款保险法》对资金安全权的保护，《隐私权法》对隐私权的保护，《平等信用机会法》对公平交易权的保护；第三就是针对容易侵害的权益进行重点保护，例如在危机之后，美国官方开始总结以往法律规则的实践经验教训，颁布的2009 年《信用卡履责、责任和公开法》和 2010 年《多德——弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，自此各部新法将与诸多行业制度共同担当起完善美国金融监管体制、保障消费者各项基本权益的重任。
2、注重于银行和消费者之间的信息对等
美国关于消费者权益保护的法律制度极其关注银行和消费者之间的信息对等，在其繁杂的法律制度中，很多内容都涉及到了信息对等的要求。最终银行和银行业消费者之间权益的平衡是靠信息对等，因为银行业具有复杂而精细的专业知识，相关人员必须具备这些金融知识和专业技能，而一般的人仅是了解一点或者对此是完全不了解的，同时由于在现今市场上，金融产品和服务多样化和复杂化，尤其是银行的很多产品和服务更为严重，很多银行业消费者对此没有能力和精力去理解明白。这就迫切要求银行和消费者之间信息的对等。
注重于银行和消费者之间的信息对等之后，很多银行业消费者权益受到侵害的问题就会避免或者是可以迎刃而解，例如银行业消费者的知悉真情权，能尽量做到双方的信息对等就会避免这种情况的发生；还有公平交易权，侵害银行业消费者公平交易权的根本原因就在于双方信息的不对等；再者就是银行业消费者的自主选择权，银行业消费者在获取足够多的信息的情况下会更好地行使其自主选择权。
3、专门的银行业消费者保护机构
首先，监管部门相关职能自始明确，机构优化改进态度积极金融危机爆发前，执行消费者保护监管的部门包括美联储等七个部门，相关职能均体现在投诉处理和教育答疑等层面，危机后美国官方意识到多机构执法极易引致监管真空或监管冲突，给消费者保护工作带来了难以弥补的滞后性，因此新法案将部分散见于多个部门的消费者监管职权统一集中到了新成立于美联储麾下的消费者金融保护局。该机构享有独立的监管权利，包括接管及关闭不良大型金融机构，能够强制要求资产在100亿以上的任何银行、大型按揭贷款机构、学生贷款公司及高利贷发放公司执行其规定，并设有专门评估机构调查它们的具体行为。[4] 其次，美国银行家协会秉承“受过教育的消费者是最好的客户”的行业理念，开辟有“银行消费者”板块提供类似新信用卡法案、银行服务答疑、理财技巧等方面的专业金融知识，从而在行业自律层次上为强化本国银行消费者金融知识储备做出了一定成绩，成为严格政府监管呼中强调注重自律管理的行业利益代表。
4、便利和完善纠纷解决机制
银行消费者纠纷如同多数行业一样普遍体现出争议金额较少，但诉讼维权程序相对繁琐的状态，人们在维权成本高、耗时长的司法模式下可能出现放弃维权、自认倒霉或者是转而采取某些消极维权手段等极端处理情形。为了鼓励银行消费者积极运用法律武器保障自身权益，许多国家采取了快速简便的小额法庭制度，履行消费者纠纷处理等法定职责，美国也是如此。美国早于20世纪30年代就有了小额法庭，目前各州起诉额度、适格主体等存些许差异，但共有的简捷优势均体现于诉讼诸多环节，如起诉过程可以填写统一简易表格即可，开庭时间灵活，注重倡导调解理念，法官可在双方争执时介入提出和解提议，诉讼费用比普通案件低。
另外，美国亦建立有集团诉讼可供适格小额消费纠纷适用，当个体消费者起诉，法院依具体情形做出决定、发出通知，同样遭受侵权行为的银行消费者均可进入登记以在此次维权行动中获得赔偿，即使未经登记、利益相关消费者仍可以依据该案判决获得赔偿。美国集团诉讼法律制度相对成熟，应对大型侵权企业效力较为权威，因此银行消费者据此获得胜诉、成功维权的案例新闻时有报道。[5]
二、我国银行业消费者权益被侵害的现状及原因
（一）我国银行业消费者权益被侵害的现状
在我国现阶段，在司法实践中已经发生了大量的损害银行消费者权益的事件。从整个金融行业看，商业银行存在的侵害消费者权益现象较多，例如“小额账户收费问题”、“银行卡年费问题”、“跨行查询收费问题”、“代客理财中的虚假广告问题”、“信用卡余款未还全额罚息”等等，其他的还有风险信息披露不充分，信卡合同条款显失公平，捆绑销售行为、贷款催收行为失当，产品安全性欠缺，诱使消费者不理智消费，单方面更改合同，“霸王条款”式的声明，以格式条款免除自身义务和责任等。[6]这些问题在实际生活中已经对银行消费者权益造成了很大的损害，银行消费者权益受损现状严峻、银行消费者权益保护制度极其不完善以及银行特有的地位和性质，使得我国迫切地需要对银行消费者的权益进行保护。具体有以下几点：
1、银行消费者的安全权得不到保障
实践中，银行消费者财产安全权、信息安全权受到损害的情况比较普遍。随着互联网等技术的发展，电子支付、网上银行等新型银行业务的开通，对银行安全性的要求更高。而许多银行的安全措施不到位或者是系统维护不及时，导致客户网上银行密码被泄露，因系统故障而不能进行交易，造成客户财产的损失。而目前法律对于网上银行以及银行安全措施不到位导致的客户财产损失的责任承担没有明确的规定 ；法院对于不同案件的判决标准也不同，消费者的财产安全权难以得到保护。此外，消费者的信息安全权也是银行消费者安全权的一个重要组成部分。但目前相关的安全保障措施并不尽如人意。目前我国立法对于银行收集、保密和运用消费者个人信息缺乏规定或者规定过于笼统，也没有规定银行泄露个人信息应该承担的责任。银行在收集、运用消费者个人信息方面存在随意性，如任意将客户资料废弃，将消费者个人资料泄露给第三方等。
2、银行消费者公平交易权受到侵害
在银行消费领域，消费者大多处于被动消费的地位。银行常利用其优势地位，利用格式条款、免责条款免除自己的责任，转嫁风险。如将第三方引发的诸多风险和损失转嫁于消费者。此外，银行还常在协议或服务章程中规定，收费项目和收费标准的制定和调整或者服务章程的修改，由银行单方面决定并公告，自正式执行日期对消费者有效或者消费者未提出销卡的，自公告期满对消费者有效等，这种单方面修改可能影响消费者权利的条款而缺乏协商和充分告知程序的做法，严重损害了消费者的公平交易权。
3、银行消费者知情权保护不足
金融产品具有专业性和复杂性的特点。对消费者而言，由于自身年龄、知识水平等存在差异，又缺乏相关金融方面专业知识，他们大多无法正确评估银行金融商品的风险，也很难掌握相关金融信息。所以在交易中只能依靠银行的说明、推荐来决定买哪种金融产品或服务，这就无形中增加了风险。实践中，银行之间的竞争非常激烈。一些银行为了招揽客户，故意隐瞒投资风险、夸大预期收益，不按照协议或产品说明对客户进行宣传或承诺，致使消费者产生误解，做出不正确的投资决定。
4、银行消费者的求偿权得不到实现
目前，由于银行多缺乏消费者投诉等纠纷解决机制，监管机构和行业自律组织也没有对消费者投诉问题进行关注。消费者与银行发生纠纷，只能通过消费者协会等一般性行业消费者保护机制或者直接诉讼进行解决。由于银行业的特殊性，一般性行业消费者保护机制在解决银行业消费者纠纷时难以发挥效果，也容易激化银行与消费者的矛盾，更加不利于纠纷的解决。我国目前并没有设立小额诉讼或集体诉讼机制，消费者在诉讼中面临着诉讼成本过高等问题，一般不愿起诉，即使提起诉讼，消费者在取证、举证等方面都存在困难，这也阻碍了求偿权的实现。
（二）我国银行业消费者权益被侵害的原因 我国银行业消费者权益被侵害严重的原因主要有以下几点：
1、银行业消费者的弱势地位突出
第一，不同于普通商品消费，银行消费者购买银行产品或接受银行服务，都必须以一定的格式合同为基础，由银行单方面制定的格式合同，往往包含不利于银行消费者的诸多内容；第二，银行交易为降低风险系数往往结合各项业务的特点都设计了严格的办理程序，比如贷款业务的办理，需要经过申请材料提供环节、贷前调查报告环节、贷款审批环节以及最后的放款环节，但程序复杂、文件繁多，后台流程周期也长短不一； 第三，银行业务本身具有极强的专业性，其在办理相关业务过程中所包含的专业术语、专业数据等内容，一般的银行消费者往往无法有效解读有关自身权利方面的信息，伴随金融衍生品的不断更新，这种趋势一直持续，银行消费者的议价能力和维护自身合法权利的能力堪忧。
2、银行业消费者权益保护的法律不健全
我国的银行业消费者权益保护的法律制度目前主要是《消费者权益保护法》以及中国人民银行、银监会制定的行政规章、条例和试行办法等。相比于美国体系化、规范化的银行业消费者权益保护的法律制度体系而言，我国的银行业消费者权益保护的法律制度有两个不足之处，一是《消费者权益保护法》太过笼统，针对性不强，也没有专门的后续配套措施，不利于银行业消费者权益保护法律的的体系化和规范化；二是中国人民银行、银监会制定的行政规章、条例和试行办法等相对于狭义的法律而言稳定性较弱，并且规定过于杂乱无章而导致规定之间出现矛盾，使得不利于保障银行业消费者的权益，也不利于银行业消费者权益保护法律的体系化和规范化。我国的银行业消费者权益保护的法律制度不健全会使银行业消费者的合法权益不能得到切实保障，例如上文中侵害银行业消费者的种种事件，这都归结于目前我国的银行业消费者权益保护的法律制度不健全上。
3、纠纷解决机制不畅通
银监会不能直接介入纠纷、做出裁定或命令，在接到书面投诉后只能将其转发涉案银行处理。由此可见，消费者遭遇银行侵权而引发纠纷时，只能与银行协调交涉，或向消协投诉，或诉诸工商部门介入处理，行业投诉处理途径中失去了深悉行业专业信息、法律制度的银监部门的有力支持与参与。银行金融消费不同于传统意义上的交易消费，争议处理过程仅仅有基本消法层面的参与机构远远不够，“消协的半官方性质使得其在处理过程中既要保障消费者合法权益，又要考虑政府特别是关系经济命脉、国计民生的银行等垄断行业的利益”。[7]而商品、服务纠纷的普适性使得工商管理机构无论从人员金融知识储备还是现实金融执法方面，均显得对银行消费维权力不从心，银行消费者维权保护工作需要熟识银行金融知识、制度规则的专业人员，行业领域监管部门在消费者维权方面的职能[8]空白着实令人遗憾。同时，由于我国目前并没有设立小额诉讼或集体诉讼机制，消费者在诉讼中面临着诉讼成本过高等问题，一般不愿起诉，即使提起诉讼，消费者在取证、举证等方面都存在困难，这也使得银行业消费者权益不能方便快捷地得到司法救济。
三、美国银行业消费者权益保护的成功之处对我国的启示
1、完善我国银行业消费者权益保护的法律制度
法律制度的完善是保障银行业消费者权益的的基础。我国应立足于维护金融消费者权益，对现行滞后的法律法规进行修改并适应新形势确立新的相关金融法律法规，使金融消费者在权益维护方面有明确的法律依据。目前，我国不可能像美国那样针对专门的权利制定专门的法律进行保护，现实的条件也不允许这样做。但是可借美国专门制定类似于《金融服务现代化法》的法律法规，如制定《银行消费者权益保护条例》等，全面保护银行业消费者的权益。或者对现在正在修改中的《消费者权益保护法》，可以考虑专设章节或新增条款突出对银行消费者权益的保护。
2、建立我国银行业消费者权益保护的主管机构
目前我国没有专门的银行业消费者权益保护的主管机构，银行业消费者权益保护的工作目前由消费者协会和银监会负担，但现实情况是消费者协会很少会涉及到银行业的产品和服务，而银监会作为监管部门，只能通过从监管银行的行为和业务间接地来保障银行业消费者的权益，这样一来，我国在行业消费者权益保护的主管机构的设立上算是空白的。
考虑到中国的国情，由于我国是分业监管体制，效仿美国建立金融消费者保护局这样独立的官方保护性机构的可行性较小，成立类似于英国FOS(金融调查服务部)这样既非监管当局的下辖机构、也非消费者组织、亦不是法院系统部门的纠纷处理机构也有相当难度，因为我国没有这种非正式消费者争议处理机构的先例，单设在司法机构之外针对金融消费者的中立纠纷处置机构应该是远景规划。因此，在中消协下设金融消费者保护部门应该是最为便利可行的第一步，接着可尝试在三会中分别建立金融消费者保护机构，同时促进消费者争议案件专业法庭的设立，使金融消费者的纠纷有专门的司法解决管道。[9]
3、针对目前侵害严重的权益重点保护
第一是规范格式合同条款。格式合同和条款在银行与消费者之间业务往中占据了很大一部分，因此规范格式合同条款对促进公平交易维护消费者权益具有很大的现实意义。应该在《合同法》、《消费者权益保护法》以及《银行卡业务管理办法》的基础之上，对银行格式合同和条款的使用、效力、解释等，进行特别规范，侧重于对消费者的保护。同时我们也可以借鉴美国的经验，由有关主管部门颁布银行格式合同范本并予以监督。
第二是立法保护消费者隐私权。我国银行消费者隐私权保护仅在《商业银行法》和《银行卡业务管理办法》中有所体现，并且规定的过于形式化，可操作性不强。因此我国可以借鉴美国的《财务隐私权法案》、《公开信用记录报告法》及《金融隐私权法》，通过制定专门的隐私权保护法来防止银行业消费者个人信用记录被非法使用，保护银行消费者的金融隐私权。
第三是确立适合性义务。适合性义务要求银行机构应事先收集客户的知识、经验、投资目的、财产状况等信息，在“了解客户”的前提下，作出推销产品的判断，为了规范银行机构的行销手法，防止不当销售，有必要在金融销售的过程中确立适合性义务条款，适合性义务在美国都已经成为确定的规则，我国可以借鉴美国关于适合性义务的规定。
4、建立小额诉讼制度和集体诉讼制度
为鼓励消费者积极通过法律途径维护合法权益，美国注重向消费者提供司法救济，各州基层法院有专门为银行消费者提供的小额诉讼制度和集体诉讼制度。小额诉讼制度具有起诉程序简便，庭审程序和时间安排灵活，处理过程快捷以及诉讼费用低等特点；集体诉讼指的是当众多消费者因相同的商品或服务而遭受损失时，其中一个消费者提起诉讼后，其他因该商品或服务而受侵权的消费者可以依该案的判决结果而获得类似赔偿。小额诉讼制度和集体诉讼制度大大提高了司法效率，节省了司法资源，降低了消费者的维权成本，提高了消费者维权效率。我国可以借鉴美国的经验试行我国的小额诉讼制度和集体诉讼制度。
结语：同时我们应该注意到我国的银行业消费者权益保护的法律制度并不能简单照搬美国的制度和经验，因为美国之所以有规范化和体系化的银行业消费者权益保护法律制度体系，是因为其银行业消费者权益保护法律制度早已成熟并强制性地全面推行了多年，从其1916美国就颁布了《统一小额信贷法》开始算，至今2016年已有整整一百年的历史。而且，美国有发达的经济和社会共识支撑，有完善的机制配套。而在我国，银行业消费者权益保护的法律制度还未真正确立，经济发展仍很落后，更缺乏相应的配套机制，要建立完善的体系化的银行业消费者权益保护的法律制度还有很长的路要走。
参考文献：
[1]张倩、张云志.从美国信用卡新法案看金融消费者权益的保护.《中国信用卡》2009 年第 16 期，第 21-23 页。
[2]徐雪娟.我国银行消费者权益保护制度研究.广东商学院硕士论文 2013年6月1日。[3]胜寒.透视美国金融监管改革法案.中国保险报,2010(7)。
[4]李地.银行消费者权益保护问题研究.烟台大学硕士学位论文2011年3月12日。[5]金海福.消费者法论.北京:北京大学出版社，2005，213页。
[6]张峻、胡悦、曾霖.商业银行消费者权益保护机制研究.《管理》2012年9月。[7]李金泽.银行消费者保护法制与自律机制的国际经验与启示——兼论我国现行制度 存在的问题与对策.国际金融研究，2004，（10）。
[8]张晓东.金融消费者保护的制度构建与立法探索——兼论金融监管创新.《金融与保险》2012年11期。
[9]金励.后金融危机时代金融消费者保护的若干问题——以美国2010年的新法案为视角.《金融与保险》 2011年10期。
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