关于现阶段确保陕西粮食安全的几点建议_陕西省粮食安全

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关于现阶段确保陕西粮食安全的几点建议

鲁向平

国以民为本，民以食为天，食以粮为源。粮食短缺也已经成为制约我省经济发展和社会稳定的心头之患。面对国内外粮食安全形势发生的新变化，正视我省的粮食安全问题，对于贯彻落实中央有关精神和要求、保证经济社会平稳健康发展具有重要意义。现就我省在现阶段粮食安全的应对，提出以下意见，供领导和有关方面决策参考：

一、粮食的本质和我省粮食供需的特点

1、粮食是一种特殊商品。粮食供给的价格弹性大，需求的价格弹性小，因而导致生产多了就要出现“卖粮难”，谷贱伤农；生产少了价格就要过分上涨，消费者难以承受。粮食是国民经济战略物资，是全体社会成员的必需商品，涉及千家万户，具有特殊的“放大”效应，如果引导不好，就可能引发大的社会波动。粮食是弱质产业产品。目前，粮食与棉花效益比为1∶5，与蔬菜效益比为1∶4，农民的种粮积极性仍然不高。因此，政府必须采取特殊政策对粮食生产进行长期扶持。这也是世界各国尤其是发达国家的普遍做法。

我们今天的决策是一种在粮食供需矛盾比较尖锐情况下的决策。在此时，我们将深深体会到了在现代文明中，粮食是世界上唯一比石油更为必须的资源，它像石油一样具有不可忽视的历史、政治和国际意义。粮食紧，市场紧；粮食稳，市场稳；无粮不稳、无粮则乱。

2、陕西粮食供需特点

（1）低水平的平衡。从陕西的粮食供给看，低水平主要表现在生产能力、购买能力两个方面。就生产能力而言，就是在大丰收的1993年，粮食亩产比同期全国水平低75公斤，人均占有量381公斤，比全国低24公斤；就粮食的稳定程度而言，全国的粮食90年代以来最高受灾减产率为3%，陕西省最高减产率为22.2%（1994），供给的稳定性也处于低水平。从陕西粮食的消费水平看，低水平也反映在两个方面。就绝对水平看，陕西省1999年，人均粮食消费量为315公斤，而同年全国人均粮食消费量为350公斤。在消费的低水平反映到结构上，在一些发达国家口粮只占粮食总消费量的10-20%，饲料粮占70-80%。但陕西口粮占到消费总量的70-80%，饲料粮只占15%左右。

(2)区内自我平衡为主，外部补充为辅。第一，就全国而言，陕西省是典型的供需不能自我平衡，需要外部补充的地区。第二，陕西近几年每年需要从外部调入6.5亿公斤。1996年时调入量曾高达15亿公斤。第三，历史以来农村的粮食消费主要依靠自己解决，但随着市场化、城镇化的快速推进，一部分农民工也加入了城市人口粮食不足部分的补充，值得重视。随着工业化、城镇化和生态环境建设步伐的加快，区外补充的需求必然加大，粮食安全的保障体系必须与时俱进，不断改进和完善。

(3)地域的平衡方式及满足程度各异。在供需平衡的程度上，关中明显较高，陕北明显较低。如果把区域按平原、山区划分，平原地区以细粮为主，山区则以细粮为主。在平衡的方式上，关中平原、汉中盆地以自给性和生产性保障供给为主，陕南、陕北山区则是以自给性生产供给和区外调入结合为主。

如果我们再做深入探讨，真正构成粮食安全问题的可能会是两个特殊的社会群体。一是城市中的贫民阶层，二是老少边穷、退耕还林（草）面积加大，但尚未形成后续产业的农民。对于政府来说，上述两类人，在市场经济的浪潮中，其在生产能力、购买能力、生态安全、社会安全方面都是弱势，需要及早预谋，建立预警机制和做好应急方案。

(4)超量与短缺并存。如商洛地区，由于资源质量差，人均资源少（农业人口人均耕地仅有1亩）而导致了粮食生产能力低，供给短缺；西安、铜川虽然粮食生产条件较好，但选择了效益优先的经济发展模式而导致了粮食短缺，而宝鸡、咸阳则类似于全国的粮食主产区，粮食供需表现为超量。

（5）结构性不平衡的矛盾将持续存在。我省长期形成的粮食生产的属种结构和人们粮食消

费属种的不完全吻合是客观的存在。如我省小麦、大米供给不足，玉米相对过剩。产销之差在消费结构中所占的比重，小麦为7.7%，大米为2.9%，玉米和其他小杂粮相对超出10.7%。随着我省交通条件的改善、食品工业的兴起这类问题将会逐步缓解。

粮食的本质特性和陕西粮食平衡的特点，决定了我们在粮食安全的发展战略和应对策略上，存在着长期性、复杂性、艰巨性的困扰。

二、我省粮食安全中存在的主要不安全因素

1、粮食需求不断增大。据统计，我省1998—2003年的6年中，只有1998年一年粮食产大于需，其余5年均为需大于产，平均每年缺口95.3万吨。产需差为8.2%。在正常年景下，全省小麦缺口70万吨，稻谷缺口近70万吨，玉米富余近60万吨，余缺相抵约为80万吨。目前，我省粮食需求总量约为1200万吨，人均310公斤。2005年，我省粮食总产为1140万吨，产需之间存在一定缺口

2、长期以来，我省粮食生产低而不稳，单产最高的1998年为215.5公斤，比全国低84.5公斤。总产也不稳，最高年与最低年总产波动幅度达26%。

3、1978年我省人均耕地2.08亩，2003年减为1.10亩，今后肯定还会继续减少。

4、根据第五次人口普查，到2010年，全省人口将达到3808万人，人均需要粮食338公斤，2025年，人均达到峰值4066万人，人均需要粮食354公斤，缺口将继续扩大。

三、坚定不移地贯彻落实粮食基本平衡的发展战略

我省在全国粮食定位中属于基本平衡省，这是历史的沿革，也符合陕西的实际，这也是经过近20年来反复论证的结果，现在仍然具有指导意义。

从中长期看，我省由于人口增加，耕地减少，城市化加快，人民生活水平提高，对粮食的需求将呈刚性增长，粮食供求关系将是长期性偏紧的。粮食是关系国计民生的特殊商品，确保粮食安全是一项长期的战略任务。我省粮食问题从总体上还是要主要依靠自己解决，完全自给自足或依赖他人都是不可取的。要充分利用国内外两个市场、两种资源，把确保我省粮食安全与推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力，实施可持续发展战略等长期目标结合起来。以提高粮食综合生产能力和优化粮食生产区域布局为主，以粮食储备调节和粮食进出口调节为辅，千方百计保护好农民的种粮积极性，强化对低收入阶层的粮食援助和救济，是确保我省粮食安全的合理途径。

为此，据保守测算，我省的粮食年总产必须稳定在1000万吨以上，这是解决粮食产需基本平衡的根本保证。要保证这个底数，全省粮食播种面积必须稳定在5000万亩以上，粮食亩产必须稳定在210公斤以上，复种指数应达到166%以上，只有这样，才能保证全省粮食的产需差不超过10%。

“十一五”期间，我省安排粮食播种面积稳定在5100万亩左右，粮食综合生产能力保持在1100万吨以上。

因此，在我省工业化和城镇化的急剧转型时期，省委、省政府要把保证和稳定农产品的总量和质量放在发展战略的基础地位。把农民的增产、增收放在稳定发展的大局予以考虑，以确保我省粮食和副食品需求的稳定满足。

四、陕西省粮食供需前景和生产潜力的框架测算

1、粮食供需前景预测 决定粮食生产安全的直接因素主要是：（1）粮食作物种类及品种；（2）粮食播种面积；（3）粮食单位面积产量。间接影响粮食生产安全的主要因素是：一是粮食作物种质改良及其优质、高产、安全生产技术；二是从事粮食生产的比较利益；三是宏观经济政策与动态监测等。

粮食单产的预测结果 2010年粮食单产预测值为3403.8公斤/公顷（亩产227公斤）；粮食播种面积预测结果为2967.35 千公顷（4451万亩）；粮食总产量预测结果为1171.93万吨。

2、粮食供需安全分析 陕西粮食现状是不能自给，粮食的供应呈紧张态势，粮食要满足高水

平需求是很困难的，所以对未来粮食需求采用三个方案预测，人均420公斤粮食（高方案），人均400公斤粮食（中方案），人均380公斤粮食（低方案），以此计算未来粮食需求。2010年以人均粮食380公斤的标准计算，将缺粮358万吨。如果按照人均400公斤计算，将缺粮438.56万吨；如果要达到人均420公斤的标准，将缺粮519.09万吨。

3、陕西省粮食生产潜力测算 据我们先前测算，陕西省粮食生产理论上总的生产潜力在300亿公斤以上，综合技术全面协调发展条件下增产潜力为200亿公斤以上，由此可以得出下列重要推论：

---我省粮食生产是有潜力可挖的，前景是乐观的。

---我省生产粮食的资源条件的匹配是较好的，通过人为的改造，其增产效果是显著的。只要社会各方面精心组织、多方努力。在现阶段实现我省粮食安全是可能的、有把握的。鉴于上述结论和推论，我们认为提高认识、树立信心、同心协力、艰苦奋斗是我们采取对策的基本点。那种漠视甚至伤害粮食生产的想法和做法是极其有害的、也是相当危险的。那种自以为目前粮食生产的效益低就对其采取悲观失望、无为而治的态度，也是及其短视的、消极的。国情和省情告诉我们在相当长的时期内粮食问题是困扰我们经济社会发展的最重要因素之一。因此，在今天，谁在粮食上下了功夫，谁拥有了足够的粮食储备，谁就有了振兴经济社会的主动权。反之，谁失去了它，谁就寸步难行、百废难兴。

五、保障我省粮食安全的具体建议

1、切实保护和稳定提高粮食综合生产能力。

保护和提高粮食生产能力是确保我省粮食安全的基础。要实现产需总量的大体平衡，近中期内我省要确保5000万亩以上的粮食播种面积。各级政府要切实加大综合投入力度。根据专家研究，解放以来，我省粮食每跨上200万吨台阶，都相应有33.3万公顷“四田”（梯田、坝地、埝地、河滩地）和每亩增施2.5公斤纯氮化肥投入的增加。投入是个硬道理，但据多项指标分析，我省的综合投入总量明显不足。建议我省拿出1/3的耕地占用税用于新的耕地开发。

2、增加粮食总量的主攻方向

（1）提高单产是必由之路。面对耕地减少、水资源不足、生态恶化等困难，进入21世纪后，粮食的增产途径再也不可能走扩大面积，广种薄收和破坏环境的途径了，而是应该走大幅度提高单产的道路。一是改良品种，提高优良品种的普及率。其一般产量水平均较对照增产15%以上，超级品种，意义更加重大；二是提高水分利用率，加强水利设施建设。将旱平地改造成水浇地之后，单项技术可使粮食单产提高90%-150%。三是大力推广地膜覆盖技术。据多点试验和示范结果，地膜覆盖技术的单项增产潜力为65%-80%，可使每公顷水浇地的粮食单产达到6800-8600公斤，各类旱平地及宽幅梯田的单产达到4100公斤。四是提高复种指数。全省农田复种指数每提高1%，即可扩大大约3万公顷的播种面积，增加约14万吨的粮食生产能力。

（2）技术创新是根本保障从长远来看，作为生产力因素的科学技术，在提高粮食单产上是第一位的。实践表明，在现代粮食增产的过程中，技术因素占35%，即每增产100斤粮食，就有35斤是因为技术的改良带来的。根据预计，到2020年，技术因素的贡献将达到45%。在人口不断增加、耕地不断减少、人民生活水平不断提高的三个不可逆的发展趋势下，要实现增粮与增收、改善生态环境三者的统一。惟一的出路只能是集约多熟超高产。一方面要积极开发应用间套复种多熟种植模式和技术，力争使耕地复种指数稳定增加到166%以上，另一方面努力探索研究不同熟制地区粮食作物超高产栽培技术，研究、组装和集成粮食作物超高产育种技术、节水灌溉技术、高效施肥技术、病虫草害综合防治技术，组建高产、高效、省工、省力、优质、低耗、超高产粮食栽培技术体系。同时加大粮食实用技术的推广力度，实践证明，其每亩可增产粮食50-150公斤。

（3）以粮食增产潜力大的品种为重点，调整完善粮食作物种类和品种结构 除继续抓好陕南的水稻、关中的小麦之外，全省应高度重视以杂交种为主体的玉米，其是提高总产的支柱作物。同时，应重视陕北小杂粮的开发，力争把小杂粮建成一个大产业。另外，在贫困山区、高寒山区应发挥马铃薯适应性强、稳产高产的特性，加快品种的更新换代，以确保我省食品总量的供给安全。努力建设好关中800万亩优质小麦标准化生产基地，陕北300万亩优质名优杂粮绿色食品基地，陕北、陕南、关中600万亩优质薯类产业基地。

3、主攻关中，发展陕南，开发陕北是保障粮食安全的区域对策

主攻关中 关中地区耕地面积占全省的52.24%，占全省水浇地的87.4%，小麦产量占全省的95%，玉米产量占全省的71%，是我省粮食的主产区、核心区，其对我省粮食安全保障占有举足轻重的地位。抓住了关中粮食，就抓住了全省粮食生产的“牛鼻子”。把关中的粮食主产县拓展为50个。一是利用行政的、法律的、经济的综合措施保障粮田面积的不减少；二是继续推动吨粮田“超高产田”的基础设施建设；搞好立体种植和间作套种，不断提升复种指数。再次启动渭北旱原第二粮仓的建设，强化旱作技术的突破，实现水利技术、生物技术、耕作技术的结合，扩大一年两熟区域。据初步测算在关中增产127万吨粮食，在渭北增产90万吨粮食的可能性在现阶段是完全可以实现的。

发展陕南 陕南土地面积占全省的34%，耕地面积占全省的20%，复种指数高达188%以上，在全省最高。但人口多、耕地少，25度以上的陡坡地占耕地的35%，现有水田和水平梯田仅占耕地的1/3。粮食单产水平低，人均占有量少，是全省粮食供需矛盾的集中点。其中商洛地区尤为严重，值得重视。陕南的平坝区，总面积占陕南的6%。人口占了40%，是陕南粮食生产条件最好的地区，也是陕南的粮食生产基地和高产区。其关键是要提高现代农业的武装程度，实现高标准的水利化，引进和选育超级水稻。同时，重视对丘陵区的重点开发，加快旱改水的工程措施和技术措施、耕作制度的配套步伐，提高水稻和玉米高产良种的普及程度。

开发陕北 陕北总土地面积为全省的39%。粮食播种面积占全省的18.8%，粮食总产占全省的16.2%，粮食单产全省最低。但人均土地和人均耕地全省最高，后备耕地有相当的潜力，利用现代工矿业大发展的机遇，加快现代特色农业的建设步伐具有相当潜力和重大意义。优化粮食生产区域布局，强化各级政府对区域性粮食主产区的扶持，加大粮食主产区的财政和信贷投入。

4、大力拓展粮食的产业化经营，努力保护农民的种粮积极性。

在全球化市场竞争机制背景下，粮食生产安全保障最终取决于从事粮食生产的比较利益驱动。无数历史经验表明：如果生产者有充分的和有利的非农就业机会，他们就可以义无返顾地“弃农”；如果生产者没有足够有利的非农就业机会，但却可以在不同的农业生产项目之间做出互斥性选择，那么粮食生产比较利益低下，会将粮食生产局限于仅仅满足自给的最低范围，而将其余资源转用于非粮食生产项目。当然，如果生产者完全依赖粮食自给，那么他就会不惜代价地增加投入，促进粮食自给目标的最大限度地实现，这最后一种情况，在陕西少地农民的生产决策中占有日趋重要的主导或支配地位。

这就是我们目前陕西粮食安全形势活灵活现的真实写照！由于进入市场经济以来，我国粮食生产从来也没有逼近社会的平均利润率，粮食长期属于弱质产业，农民也以为种田为傻，农业变成为“副业”，这才是我们今天研究和决策的真正尴尬。这也是我们解决问题的实质所在。

粮食产业化经营是最终出路。我省不是没有好技术，而是因为生产形不成规模，导致农民生产成本过高，农民采用新技术的积极性不高，使很多优良技术品种的潜力没有发挥出来。产业化经营的好处就是能使研究单位、企业、农民和国家多方实现共赢。

在这个意义上说，重视我省的粮食生产已经到了一个关键时刻，刻不容缓的时刻。各个职能

部门必须改变二元经济的传统理念和制度安排，多方谋求和促进我省粮食的产业化经营，逐步让农产品生产获得社会平均利润率，这是必然趋势，否则，农产品的供给危机和涨价危机难以避免。

5、推动农村土地制度创新，扩大粮食生产规模

粮食作物生产属于典型的土地密集型产业，只有实行适度规模经营，才能降低生产成本，获取适当的利润。根据测算，我省户均耕地面积约0.4公顷，户均粮食总产1200-1750公斤，其中约有60%为自食，只有40%为商品粮，农民种粮支出费用只有通过40%商品粮得到补偿，才能维持简单再生产。据有关专家估算，我国户均粮食经营达到10公顷，才能获得社会平均生产利润。通过土地入股和收益分配承认农民拥有的使用权并使之商品化、价值化，以促进土地转让，成为一种与当前生产力发展和市场经济相适应的新型土地经营管理制度。应在区域性粮食主产区重视发展一批户均100亩以上的种粮大户，意义重大。特别要鼓励和扶持加工企业、饲料企业和流通企业向粮食生产领域延伸，逐步建立长久稳定的产加销经济利益共同体，提高农民进入市场的组织化程度，促进粮食产业化经营的发展和完善。

6、完善我省粮食储备制度，搞好流通领域的有效调控。

粮食储备是政府调控粮食市场、确保粮食安全的重要手段。但粮食储备体系只是解决粮食安全的应急措施。确保国家粮食安全的基础是在“地里”，而不是在“库里”。一是合理确定粮食储备规模。省级粮食储备应稳定在70万吨以上，加上市级和部分县的贮备，全省政府储备至少应达到100万吨以上，占年贸易量的20%左右。在流通方面，必须搞活粮食市场。具有关资料，我省粮食贸易量每年约为500万吨，其中农民出售400万吨，外省流入100万吨。在贸易量中，销在农村的（含口粮、种子、饲料）约200万吨，销在城镇的（含口粮、工业和饮食业用粮）约300万吨。也就是说，如果每年不能争取到从外省购入100万吨，我省城乡的粮食供应就会出现问题。

7、保障特殊群体的粮食安全。粮食安全的基本内涵是指“确保所有的人在任何时候都能买得到，又能买得起他们需要的基本食品”。目前我省农村还有400多万贫困人口，城市还有不少收入低的居民包括下岗职工，而且几乎每年我省都有一些地区遭受严重的自然灾害。除此之外，有的是身体残缺缺乏劳动能力，有的是严重疾病丧失工作能力等等。必须把保障这些特殊人群的粮食安全问题作为确保我省粮食安全的重要内容。要借鉴国外的一些做法，为需要救济的低收入人口提供粮食援助，使其维持正常的生活。

8、健全粮食安全监测预警体系，强化粮食产销调控力度

目前，粮食生产、流通、库存、消费等方面的一些基本情况，尚不很清楚。如对粮食库存量的看法就不尽一致。要逐步开展对粮食产、供、销、存环节的跟踪调查。加强对粮食播种面积的调查与核实，并对农户存粮的情况进行动态监控。要逐步建立权威的粮食生产、消费、库存信息发布制度。建议设置我省的粮食安全警戒线。凡粮食播种面积下降到5000万亩/年以下（夏粮2000万亩，早秋1300万亩，晚秋1700万亩）；人均自产粮食占有量下降到300公斤以下；省级掌控的粮食储备量下降到50万吨以下时，要立即报告省政府，及时启动粮食安全应急预案。

9、建立粮食安全体系已势在必然

一是坚持“米袋子”省长负责制是关键。各级政府要对本地的粮食安全负总责。作为一个地方的行政首长，必须保证本地区广大人民群众有粮可用，有饭可吃，这是考察其政绩的最基本条件。二是在主产区要坚持敞开收购农民余粮政策，这是粮食流通体制改革的根本出发点。粮食部门要在积极敞开收购农民余粮的同时，又要探索粮食部门收购市场化的管理模式。

三、各级财政部门，要研究和制定加快和加大“米袋子”和“菜篮子”的直接补助标准，并尽快制定和形成持久性的补贴体制和机制。四是健全农业科技推广体系。充分调动一切积极因素，将已有的适用技术转化为生产力，促进我省的农业发展、粮食增产和农民增收。