国土资源信访回复的可诉性论文_国土资源信访事项答复

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国土资源信访答复意见的可诉性

信访活动在我国历史上早已存在。夏朝建立的最初国家政权机构中，就有了执掌“纳言”的官职。其职责就是下情上达，上请下达的意思。“信访”一词被我国党政机关正式采用始于1971年，当时《红旗》杂志刊登《必须重视人民来信来访》一文，首次公开把人民来信来访称为“信访”，从此，“信访”一词被整个社会确认。①

随着改革的不断深入，经济社会面临加速转型期，国土资源信访的焦点问题聚焦在征地、拆迁、补偿、安置及土地使用权证发放等民生问题上，出现了许多新情况、新问题。信访作为一种处理社会矛盾的方式，越来越被行政管理相对人及各级国土资源管理部门运用于各类国土管理活动中，因此而引发的行政争议呈逐年上升趋势。

国土资源管理部门通过信访答复方式作出的行政行为内容繁多，对相对人效力拘束不一；有的完全不属于《信访条例》所规定的涉访事项，也适用信访程序进行处理。行政管理相对人对信访答复不服起诉到人民法院，由此而引发的法律问题是“信访答复”是否可诉？

在司法实践中，各级人民法院对不服信访答复的起诉是否受理的操作也不尽相同。本文拟结合审判实践，对行政机关作出信访答复的可诉性及相关司法审查探析如下：

一、信访答复的性质

2005年5月1日起施行的《信访条例》第二条明确规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。修订后的《国土资源信访规定》第二条对“国土资源信访”的概念也作了相类似的规定。

从上述信访的概念和内涵可以知晓，信访是是指信访活动，并且是由行政机关依法处理的社会活动，信访是一种互动、双向的活动过程，包含行政管理相对人为了实现某种目的和需要提出信访事项的活动和行政机关依法处理行政管理相对人提出的信访事项的活动。②信访答复即是行政机关依法受理、办理信访事项，对建议、意见或者投诉请求作出采纳或者不采纳、支持或者不支持的决定，依法解决信访问题的一种处理方式。

《信访条例》第十四条一款明确规定了信访事项的针对主体及涉访内容，仅限于五类组织及其人员的职务行为：第一类就是行政机关及其工作人员，国土管理部门及其工作人员当然包括在内。所谓履行职务的行为，即是指履行本机关或者单位职责、法定或者约定义务的行为，或者代表本机关或者单位，以机关、单位名义履行职责所做出的行为，而非以个人名义做出的行为。按照职权法定和权责相一致原则，国土管理部门对属于本机关法定职权范围的信访事项应当受理并作出处理。行政法学理论中认为行政行为是指行为主体为实现国家行政管理目的，行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。③行政机关为履行行政管理职能而作出的信访答复，带有从属法律性、单方意志性、裁量性、政策性等行政行为特征，因而具有行政行为的性质。

二、信访答复内容的几种表现形式：

国土管理部门针对信访人提出的具有不同内容的信访活动，其作出的信访答复的内容与形式也具有多样性和复杂性。《信访条例》及《国土资源信访规定》均规定了对收到信访事项规定了相关的处理方式及相关程序。

有的信访答复只是对当事人的一般咨询问题给予的告知，而更多的是针对当事人要求国土管理部门履行某个行为作出的答复，《信访条例》第32条《国土资源信访规定》第26条都规定了对信访人提出的投诉请求，经调查核实，依法分别作出以下处理：一是请求事实清楚，符合相关法律规定的，予以支持；二是请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；三是请求缺乏事实根据或不符合相关法律规定的，不予支持。这种信访答复所引发的行政争议，在司法实践中比较是比较常见的。

三、信访答复行政行为可诉性审查标准

行政诉讼受案范围是指人民法院可以依法受理行政争议的种类和权限。所谓行政争议，是指因行政机关行使职权、实施公务活动而发生的法律争端。④2000年3月，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》颁布实行，为了更好地体现行政诉讼法关于保护行政管理相对人合法权益的立法宗旨，该解释的第一条第一款取消了原来的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》时对受案范围的一些不适当限制，将《行政诉讼法》受案范围所指的“具体行政行为”恢复到“行政行为”，同时在第二款中，对不属于人民法院行政诉讼受案范围的六种事项作出了具体排除。

该解释所指行政行为，是指国土管理部门及其工作人员，与行使国家行政职权有关的，对行政管理相对人权益产生实际影响的行为以及相应的不作为。⑤因此，不是所有的行政行为都是可诉的。

其实信访答复具有行政行为性质是一个广义的概念，具体到每一件信访答复是否可诉，应看它是否具备《行政诉讼法》上所指行政行为的基本特征。可从以下几个方面进行判断：

第一、主体标准。可诉性信访答复行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人实施的行为。

第二、内容标准。可诉性信访答复行政行为必须是行使与国家行政管理职权有关的行为。

第三、结果标准。可诉性信访答复行政行为是针对特定的人和事所采取的具体措施的行为，其结果将直接或间接影响某一个人或组织的权益。即对行政管理相对人权益产生实际影响。所谓实际影响是指行政管理相对人的权利义务关系已经发生了变化。有的信访答复行政行为虽还没有执行，但该行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可采取相应的强制措施，对当事人的权利义务产生影响。

第四、必要性标准。行政诉讼的一个重要目的就是消除违法行政行为对行政管理相对人权利义务的不利影响。根据“有权利必有救济”的基本原则，可诉性信访答复行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其它救济途径，将可能对相对人造成更大损害，故必须赋予这类行政行为可诉，才能从根本上保护公民、法人和其它组织的合法权益。

第五、可能性标准。司法监督的实质是对行政行为的合法性进行审查。根据法律、法规的规定，人民法院能够对信访答复行政行为的合法性作出明确判断。否则，势必会造成审查上的无所适从，使下判成为难题。

上述标准表明，同属行政行为范畴，可诉的信访答复较之不可诉的信访答复有着本质的不同，关键在于信访答复的理由和结果是否实际影响了当事人的权益。如果信访答复内容涉及对当事人权益的处理，还要进一步审查国土管理部门是新作出的行为还是一种重复处理行为，既该答复内容是对原处理行为的重复还是对原处理结果的改变。对于当事人就某些问题向行政机关提出意见、建议或进行咨询的，行政机关以书面形式作出的解释、说明等，应属一种单纯的答复行为，因其欠缺完整意义上的行政行为的全部特征，不实际影响或设立行政相对人的权利义务，故就其性质而言不具有可诉性。信访部门对当事人的申请事项作出具有处分当事人权利义务的行政行为，因其对当事人的权益产生实际影响，就是可诉的信访答复。

四、对信访答复提起诉讼的程序性审查应注意的问题

1、对信访答复不服的起诉能否直接受理的问题

笔者认为，对属于人民法院受案范围的信访答复，人民法院是否可以直接受理不能一概而论。《行政诉讼法》第三十七条第二款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规规定。《信访条例》第三十四条、第三十五条规定看出，信访人对属于《信访条例》第十四条第一款规定的信访事项答复不服的，其通过“复查”、“复核”行政救济途径是解决问题的必经程序。而“复核意见”是有权行政机关作出的信访终局意见。一种观点认为，《信访条例》规定了信访人的行政救济途径并授权相关行政机关享有行政终局处理权，因此，人民法院对行政管理相对人对各级信访答复意见不服提起诉讼的均应裁定不予受理。笔者不完全赞同该观点。其一，《信访条例》作为行政法规，虽然其三十四条、三十五条所规定的“复查”、“复核”救济程序与《行政诉讼法》所提的“行政复议”救济程序用语上有区别，但《信访条例》作为处理信访事项的特别法规，其行政程序设计的立法本意与《行政诉讼法》的规定是一致的，应理解为“复查”“复核”程序系《行政诉讼法》第三十七条第二款所规定的提起行政诉讼的前置程序。但该前置程序仅适用于国土管理部门针对《信访条例》第十四条一款规定的信访事项作出的信访答复。对该类具有可诉性的信访答复，人民法院应运用释明权告知起诉人通过行政“复查”、“复核”程序先行解决，如起诉人坚持起诉，则依法裁定不予受理。其二，《行政诉讼法》第十二条

（四）项规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为人民法院不予受理。《信访条例》仅是行政法规，所授权的行政终局裁决行为并未排除在行政诉讼受案范围之外，该终局裁决行为仅表明行政救济途径已完结。因此，如果该“复核意见”仍属于法律规定的复议、诉讼受理范围，仍不影响信访人行使这些救济权利。其三，《信访条例》第十四条二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。司法实践中，有的行政机关及其工作人员因规范化管理及自身素质等方面的原因，对相对人通过信访方式提出的投诉请求，不进行认真审查，把法律、行政法规已有明确规定的不属于信访事项内容的投诉请求，也按照信访程序用信访答复形式作出处理，******虽然上述相对人形式上都是通过给相关行政机关写信的方式而不是直接提出某某申请，但实质上在信中都有非常明确的请求：要求审批宅基地、要求确认土地使用权等。相关法律法规对该类投诉请求均有明确的处理程序规定，因此，对不服该类信访答复的起诉，人民法院不能把是否经过“复查”、“复核”程序作为受理案件的前置条件，依法应直接受理或通过行政复议程序后受理。

2、对国土管理部门在受理信访事项过程中不履行法定职责的可诉性

本文所探讨的受理，是指国土管理部门针对信访人依照《信访条例》第十四条一款所规定的信访事项通过书信等信访形式，反映情况，提出建议、意见或投诉请求，在程序上作出接受的行政行为。

《信访条例》第二十二条明确规定，有关行政机关对符合《信访条例》第十四条一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出。因此，受理属于本机关法定职权范围的信访事项，是国土管理部门的法定职责。

行政程序公开原则要求国土管理部门行使行政管理职权过程时应当公开、透明。国土管理部门对于信访人提出的信访事项应当进行处理并给予答复。如果国土管理部门对信访人提出的信访事项请求明确表示拒绝受理或不予答复、拖延答复等，都属于不履行法定职责的行为。

国土管理部门如果以推诿、拖延等理由拒绝受理申请，或者受理后拖延、退回请求等表现形式作出的行政行为，产生的法律后果是：相对人面临程序阻隔，被挡在解决问题的“门槛”之外，从而彻底丧失实现实体利益的可能。显然，拒绝或拖延“受理”行为，虽不直接影响相对人实体权益，但无疑将起到间接影响作用。正因为如此，国土管理部门不履行法定职责的行为属于人民法院行政诉讼受案范围已无争议。但《信访条例》对国土管理部门受理并办结信访事项作出了明确的程序规定并设计了严格的制度保障。一是督办。第三十六条规定，县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；办理信访事项推诿、敷衍、拖延的……，应当及时督办，并提出改进建议。二是信访处分建议。第三十八条规定，县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。三是对不作为行为的处理。第四十二条规定，负有受理信访事项职责的行政机关在受理信访过程中对收到信访事项不按规定登记的；对属于其法定职权范围的信访事项不予受理的；行政机关未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。据此，相对人对国土管理部门不履行法定职责受理信访事项的行为直接向人民法院起诉的，人民法院应不予受理，告知其通过行政救济程序解决。如果上级行政机关接到信访人要求其履行政监督职能而怠于履行的，对相对人的该类起诉，人民法院可以直接受理。

综上，笔者通过对信访答复的性质、信访答复的表现形式、信访答复的可诉性审查标准及程序性审查中应注意的问题等的论证，试对前述案例的可诉性逐一分析：

[注释] 作者单位：四川省荣县人民法院

①此案编写参考了最高人民法院公报2007年第1期《杨一民诉成都市政府其他行政纠纷案》。由于篇幅关系，未对案件所有事实全文照录，而是根据论证需要，重点就涉及可诉性部分加以引用②案例见四川省荣县人民法院（2008）荣行初字第2号行政判决书。

③案例见四川省荣县人民法院（2007）荣行初字第30号行政裁定书④此案编写参考了《人民法院报》2003年4月25日B3版，《行政答复是否具有可诉性》。由于篇幅关系，未对案件所有事实全文照录，而是根据论证需要，重点就涉及可诉性部分加以引用。

⑤案例见四川省荣县人民法院（2005）荣行初字第55号行政裁定书。

⑥《信访条例》注释本，法律出版社2006年版，第2页。

⑦张利民主编，《中国行政审判教程》，四川人民出版社1993年版，第82页。

⑧最高人民法院行政审判庭编，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》释义，中国城市出版社2000年版，第5页。