第2章农业保险监管的一般理论_农业保险监管
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第2 章 农业保险监管的一般理论
对农业保险监管的一般理论进行阐述，目的是明确农业保险监管的概念、特征、类型、功能等方面内容，便于将农业保险监管与商业保险监管区别开来，同时对 为什么要对农业保险实施监管从经济学角度进行分析，为以后的论述打下基础。
2.1 农业保险监管的概念
保险监管即是对保险业实行监督和管理的合称。农业保险监管是保险监管中一 种特殊的监管，是对农业保险业的监督和管理。具体来说，是一个国家的农业保 险监管机构依法对农业保险关系主体及其行为的监管。这可以从广义和狭义两方 面来理解，狭义的理解是指：农业保险监管机构依据法规对经营农业保险原保险 机构、经营农业保险再保险机构和农业保险中介机构及其行为的监管。广义的理 解将农业保险关系主体范围加以扩展，分为三大类：政府、投保农户及各类经营 机构、中介，而监管机构主要是对政府、投保农户、各类农业保险经营机构、中 介机构及其行为实施监管。
结合国内外理论与实践，一般将农业保险定性为政策性保险。①作为政策性保 险的农业保险的监管与商业保险的监管具有较大差异，因而从内涵上看，农业保 险的监管内涵要大于商业保险监管的内涵，这主要表现在监管机构还需对政府和 投保农户实施监管上。其原因可归纳为：农业保险具有的政策性要求政府必须给 予其以财政、税收等方面的扶持，方能促使农业保险持续、稳定发展；投保人的 道德风险、逆选择问题在农业保险中比在商业保险中表现得更为明显和突出，这 些因素导致农业保险监管不仅要依法对保险机构、组织和市场实施监管，还要对 政府与投保农户进行监督管理。由此，笔者认为对于农业保险的监管应采用广义 上的理解，将监管机构对政府与投保农户的监管纳入农业保险监管的内涵之中。因此，本文所说的农业保险监管是指：一国的农业保险监管机构依法对政府，各 类农业保险经营机构、中介机构，投保农户及他们的行为进行的监督与管理的总 称。
① 政策性保险是指国家运用其政府职能给予农业保险的经营主体一定的优惠政策，主要是减免税收、给予
财政补贴等，以弥补其经营亏损。它与商业性保险在经营目的、方式等方面存在着差异。比如说政策性保 险业务往往体现了某些国家宏观调控政策，带有社会福利、社会保障性质，不追求业务单位的个体赢利，其结果是产生的社会效益大于私人经济利益；而商业性保险则以追求利润最大化为其经营目的，完全按照 市场经济规律自主经营、自负盈亏，经营主体只会根据自身的利益来决定经营策略和经营方向。5 2.2 农业保险监管的特征
农业保险与追逐利润最大化的商业保险定性不同，其监管理念、具体目标、职能机构、对象和内容等方面都会存在较大差异，必须准确掌握农业保险监管的 特征，才能达到有效监管的目的。
2.2.1 农业保险监管目标的特定性
保险监管目标可分为一般目标和具体目标。世界各国的保险监管几乎都有一 个共同的根本目标——保护投保人（被保险人）的合法权益，这是监管的一般目 标。[1]而由于各国国情不一，保险市场状况各异，所处的发展阶段也各不相同，因 此在不同的历史阶段会采取不同的保险监管具体目标。农业保险作为一种具有政 策性质的特殊保险，其监管目标除具有保险监管目标一般性内容之外，也还应有 其特定的具体目标。
就农业保险监管具体目标看，开办农业保险的各国都会根据本国基本国情、农业保险发展状况、保险市场成熟程度来确定自己的监管目标。例如美国，其农 作物保险发展近70 年，已经具备比较完善的农作物保险监管制度，目前由农业部
风险管理局对农业保险进行监管。风险管理局将其对农作物保险的监管目标设定 在继续完善农作物保险监管体制，规范私营农作物保险公司的市场行为，维护农 业保险市场稳定，保护农业生产者的经济稳定。对于我国来说，农业保险发展尚 处于初级阶段，试点范围不广，市场规模较小，各类农业保险经营机构也较少，监管机构必须在充分考虑农业保险这种发展状况的基础上，适当地设定农业保险 监管的具体目标。此外，将来随着我国农业保险试点范围和市场规模的扩大、经 营农业保险机构的增加，监管机构必须适时的调整其目标设定，以符合农业保险 业及其市场发展的需要。
2.2.2 农业保险监管机构设置的特殊性
从国外一些农业保险发展较好的国家看，在保险监管机构的设置上，商业保 险监管机构与农业保险监管机构是分开的，且隶属于不同的部门。如美国商业保 险由全美保险监督官协会及各州的保险监督机构进行监管。区别于商业保险，美 国农作物保险的监管则由专门机构——隶属于美国农业部的风险管理局进行，此 种安排是出于加强对美国农业的扶持和风险管理的需要，同时也是为了在农作物 保险的运作中便于与立法机关进行协调以及和农业生产者进行沟通。[2]日本商业保
险监管部门是由政府设立的金融监督厅①；而农业保险则是由农林水产省经营局负
责具体监管。
① 日本原来的商业保险监管部门是大藏省，在其内设有银行局，由银行局下设的保险部具体负责对私营保
险公司的行政监督和管理工作。后来由于日本金融危机和大藏省的监管不力，1998 年政府设立了金融监督 厅，从大藏省接管了关于银行业、证券业和保险业的监察和督导事宜。6 中国保险监督管理委员会目前是我国商业保险与农业保险的共同监管机构，依法对我国保险业市场实行集中统一监督管理。如前所述，两者之间存在诸多差 异，无论是监管主体、发展目标还是运作规则上都多有不同，必然导致监管理念 上的差异。这就要求政策性农业保险的监管主体应区别于商业性保险监管主体。由保监会履行监管农业保险的职责是我国农业保险发展历史和现实状况造成 的，从我国农业保险的现状来看，其规模还比较小，各省市的农业保险也都尚处 于试点阶段，因此虽然在现有的保监会的框架内监管农业保险业务已经暴露出来 一些问题，但并不是十分严重。然而，从长远看，由于农业风险的管理涉及财政、金融、农业、气象等多种领域，没有独立的专门性监管机构，就可能会出现与农 业保险相关的部门各自为政、分割管理、资源分散配置而导致高投入、低效率的 局面。因此，随着国家对农业保险的重视和农业保险规模的不断扩大，需要适时 考虑设立专门的农业保险监督管理机构，统筹全国农业保险的发展。
2.2.3 农业保险监管对象的独特性 保险监管对象一般包括保险公司、再保险公司和保险中介机构。由于保险监 管的目的在于防范风险、保障保险市场的安全和稳健运营、保护投保人（被保险 人）的合法权益，而各类保险经营机构和保险中介机构作为市场运营的重要主体，具有推动保险业和保险市场繁荣发展的功能，因此必须对这些机构本身及其市场 行为进行审慎监管，避免出现因保险经营、中介机构本能的逐利性而造成保险市 场无序、混乱的状态。
与商业保险相较，农业保险的政策性和高度风险性决定了其监管对象不仅指 各类农业保险经营及中介机构，还应包括政府与投保农户在内。世界各国开办农 业保险的经验和教训证明了，没有政府的扶持，单纯依照商业保险模式运作农业 保险都不会获得成功，因而对政府扶持行为实施相应的监督是非常有必要的。将 投保农户列为监管对象则是由于农业保险经营机构与农户之间存在信息不对称，而农业保险具有高度风险性，一旦出现道德风险和逆选择行为，将有可能造成保 险公司巨大损失，进而导致农业保险供给减少，危及农业保险市场的平衡和稳定。可见，农业保险监管对象包含政府、各类农业保险经营、中介机构和投保农户三 方，较之商业保险监管对象范围要大。
2.2.4 农业保险监管内容的广泛性
保险监管内容一般都是根据监管对象及其行为来确定的。商业保险的监管对 象为各类保险公司和保险中介机构，由此，其监管内容即包括保险公司和中介机 构的各种行为，如对保险公司市场准入资格的审定、对公司管理和市场行为的监 管、对保险中介人及其行为的监管、对再保险公司及其业务经营的监管、对偿付 能力监管等方面。[3] 7 从上一小节对农业保险监管对象的分析中可知，其范围比商业保险监管对象 范围要大，因此，农业保险监管内容应比商业保险监管内容更宽泛、覆盖面更广，还具有某些商业保险所不可能具有的特点，如对政府及其行为的监督。具体的说，农业保险监管内容主要包括：对农业保险机构和代理组织（人）及其行为的监管； 对政府及其农业保险扶持行为（包括各类财税、巨灾风险基金支持）的监管；对 投保农户道德风险和逆选择问题的监管；对农业保险险种（特别是全国性险种）的选择与确定；对主要保险险种条款的制定和保险费率的厘定（对保险经营机构 上报的其他保险条款和费率进行审核备案）等等。
2.3 农业保险监管的类型
按照不同的标准，可以对农业保险监管进行不同的分类。
2.3.1 按照监管模式划分
按照监管模式可将农业保险监管划分为单独监管和联合监管。单独监管是指 由政府的某一职能部门对农业保险进行监管，美国的农业保险监管可以归于此种 类型。美国农业保险监管职责是由风险管理局承担，它于1996 年成立，是美国农
业部下属的一个内部机构，主要负责监管联邦农作物保险公司的日常工作。多部 门联合监管是指对农业保险实施监管的不止一个部门，可能是一个或一个以上的 部门联合进行监督和管理。日本和西班牙农业保险监管即是这种类型的。日本农 业保险监管工作由两级监管部门组成，一级是农业保险课与农业保险监理官，其 隶属于农林水产省经营局，负责主要监管工作；一级是地方政府，分担部分监管 任务。西班牙是典型的多部门联合监管，监管工作由经济与财政司、农业部农业 保险局、农业再保险公司和农业保险总公司四个部门分别完成，各自承担不同的 职责。
2.3.2 按照监管方式划分
按照监管方式可将农业保险监管划分为形式监管和实体监管。形式监管又称为 规范监管，是由国家通过立法明确规定农业保险经营的重大事项，并从形式上审 查农业保险公司的遵守情况。如，政府可以制定农业保险法，规定农业保险公司 的最低资本额、资产负债表的审查、法定公布事项的内容和违反法律的制裁方式 等内容。而对于农业保险业的遵守情况，政府只在形式上加以审查，而不进行实 地的、连续的监督检查。从目前所掌握的世界各国农业保险监管方式看，鲜有采 取此种监管方式的。实体监管又称为许可方式，是一种严密的农业保险监管方式。在这种方式下，国家通过完备的农业保险立法，对保险机构采取从设立、经营直 至清算的全方位、全过程的监督和管理。如在各类农业保险机构设立时，根据法律，应当由农业保险监管机构予以批准；在经营过程中，其业务管理、财务管理 等方面都受到保险监管部门的监管；甚至在对农业保险公司清算时，监管机构仍 然有权进行监督、管理。世界上开办农业保险的国家多数采取的是这种监管方式。
2.3.3 按照监管机构职能划分
按照监管机构所具有的职能可将农业保险监管划分为：单一职能机构监管和 双重职能机构监管。单一职能机构监管是指农业保险的监管机构只具有单一职能，即监管职能。双重职能机构监管则是指农业保险的监管机构具有行政管理和监管 两种职能。前者示例有菲律宾。菲律宾农业保险是由政府组建的独资农作物保险 公司进行监管，该公司仅负责对农作物保险相关事项的监督管理，不具备行政管 理职能。后者范例是中国。我国虽然没有专门的农业保险监管机构，但保监会在 目前承担了农业保险的监管工作，也应属于农业保险的一种监管类型。由于我国 体制比较特殊，保监会在具有保险监管职责的同时，还具有行政管理职能，是一 个双重职能机构。
2.4 农业保险监管的功能
功能是事物本身所具有的职能，由事物的根本特征和地位决定，是事物本质 的客观反映。农业保险监管的功能体现在以下三个方面。
1、平衡与稳定农业保险市场功能。农业保险市场上存在各种保险行为，如农 业保险公司与投保农户之间的买卖农业保险产品的交易行为；各类农业保险公司 及中介机构之间争夺客户的竞争行为，这些行为构成了农业保险市场中的主要行 为。如果任由农业保险市场主体行为无序发展，将会阻碍农业保险市场机制的建 立，进而影响整个农业保险业的持续、健康发展。因此，对这些主要市场行为进 行监管，无疑有利于农业保险市场的平稳运行，这在发展农业保险的世界各国都 是通行的，尤其是在农业保险刚刚有所起色，尚未形成完整的农业保险市场的我 国，监管和规范市场主体的行为更是具有重要的意义。
2、保障公平竞争功能。农业保险监管保障公平竞争的功能可以从保障农业保 险交易公平和保障农业保险竞争公平两方面分析。（1）保障交易公平。一方面投
保农户在农业保险交易中处于劣势地位，对农业保险合同及其内容不可能比保险 人更了解，也就无法分辨对保险人有利而对自己不利的合同，结果在灾害发生时 得不到或不能得到完全的赔偿；另一方面保险人可能因投保农户道德风险和逆选 择行为遭受损害，由于农业保险的特性，加上我国农业保险还只是在发展初级阶 段，保险人的风险监测和防范技术不高，且事前实地检查保险标的费用过高，令 实力不强的保险人难以承受，一旦出现投保人的欺诈行为，可能使得保险人遭到 不小的打击。因此，农业保险监管机构应适时采取措施，针对这两种行为分别进行监管，保障交易公平。（2）保障竞争公平。为了争夺客户，农业保险市场上会
出现种种竞争行为，之中可能出现的不正当竞争行为，将会造成农业保险市场的 无序、混乱状态，还有损整个农业保险业的形象，不利于我国农业保险业的整体 良性发展。农业保险监管机构应当对保险公司之间的无序竞争行为进行监管，保 障竞争的公平性。
3、实现政府宏观政策功能。农业保险作为一种经济补偿制度，具有较强的政 策性质。在发达国家一般将农业保险作为增进农民福利的手段，而在诸如我国这 样的发展中国家，则将其作为促进农业和农村经济发展，保障农民收入稳定的重 要政策措施。对农业保险实施监管，有利于保障农业保险业及其市场正常秩序，进而建立安全、公平、高效的农业保险市场机制，如此，农业保险的政策手段功 能将得到充分的发挥，有助于政府促进农业、农村发展宏观政策的实现。
2.5 农业保险监管必要性的经济学分析
按照经济学中关于保险监管的原理，在一个竞争性的保险市场中，政府干预 或监管，只能在以下条件下成立：一是出现或可能出现市场失灵现象；二是市场 失灵已经或可能引起明显的效率低下或不公平现象；三是政府监管行为能够解决 效率低下或不公平问题。如果上述任何一个条件得不到满足，政府就不应该干预。
[4] 一直以来，由于秉持着保险业对于公众的福利是至关重要的，其关系到公共 利益，并直接影响着公民和企业的经济安全这样一种基本理念，世界各国政府都 对保险业采取比其他一般行业更多的监管措施。这意味着，监管对保险业有着非 同寻常的重要意义。同理，作为一种特殊的保险形态，政府对农业保险进行监管的重要性和必要性也正体现在这个方面。以下从经济学的角度来具体分析农业保 险监管存在的意义。
1、对农业保险进行监管可减轻农业保险正外部性带来的不利影响。[5]农业保 险的正外部性表现在两方面。首先，农业保险生产的正外部性，表现为农业保险 机构提供农业保险的边际私人收益小于边际社会收益。[6]由于信息不对称以及展 业、承保、定损、理赔的高难度，使得农业保险的经营成本较高，再加上高赔付 率，农业保险机构亏损严重，边际私人收益很小。而代表社会利益的政府却不用 付出代价，就可获得农业保险带来的好处，边际社会收益较大。由此，农业保险 机构提供农业保险时，承担了本应由社会承担的成本，私人利益却小于边际社会 收益，正外部性由此产生。其次，农业保险消费的正外部性，表现为农民购买农 业保险的边际私人收益小于边际社会收益。农民一旦购买农业保险，当农业灾害 发生时，不但可以保证自己收入稳定，而且能够促使农业再生产迅速恢复，从而 使整个社会享受农业生产稳定、农产品价格低廉的好处。如此一来，农业保险消费的私人成本收益与社会成本收益出现了差异，产生了有益于外部社会的效果，从而导致正外部性产生。[7] 如以上分析，农业保险生产与消费两方面具有的正外部性让社会与政府“免 费搭车”①，相对的，无论是农业保险人还是投保农户都无法对其正外部性进行收
费，其后果是一方面农业保险的供给量小于社会理想的供给量，有效供给不足； 另一方面农业保险的消费量低于社会的理想消费量，有效需求出现不足。供给和 消费均不足的情况下，农业保险市场将发生萎缩，这就不得不要求保险监管部门 对其行使监管职能，通过采取有效的监管手段，扭转农业保险市场失灵状况，确 保供需相对平衡，维持农业保险市场良性发展。具体可使用调节农业保险费率以 及给予保费补贴的方式，将保险费率控制在农户能够接受的范围内，或者在费率 稍高的情况下给予农户一定比例的保费补贴，使投保农户不致因无法消费农业保 险产品而导致市场有效需求不足；在农业保险公司方面，则由政府给予保费与管 理费补贴，以在一定程度上弥补其提供农业保险产品而不能获得的收益或产生的 损失，避免出现供给不足的局面。
2、农业保险监管可降低信息不对称程度。②完全竞争市场的一个重要假设是 买卖双方的消息都是灵通的。但事实上，这个假设是不能完全实现的。[8]农业保险
市场情况非常复杂，无论是保险经营机构还是投保农户都不可能获取所有必需的 信息。农业保险交易过程中的信息不对称是导致农业保险市场需要监管的重要原 因之一。
农业保险中存在的信息不对称问题主要是指道德风险和逆选择。[9]道德风险是 指由于农业保险的存在，使得本应承受的高风险降低了，投保农户在投保后会因 此忽视风险防范，甚至进行更加危险的行为。逆选择是指那些农业风险比一般农 户更大的投保人，发现保险价格较具吸引力，更倾向于购买农业保险。一般看来，愿意购买农业保险的往往是那些最容易产生高风险的农户，而面临低风险的农户 则不愿意购买保险，造成农业风险投保人组合的风险比一般人群要大，使得保险 人不能通过分散化组合降低承保风险和分散索赔风险。
道德风险和逆选择增加了农业保险经营机构进行风险判断、核保、定损和理 赔的难度，使之面临高监督成本和高赔付损失的两难选择，提高了农业保险经营 机构的经营成本。如果信息不对称所产生的成本过高，农业保险经营机构就会减 少农业保险产品的种类，或者甚至不再供应农业保险产品，出现供给不足的情况。这也要求保险监管部门对投保农户道德风险和逆选择行为采取必要手段，如通过
① “免费搭车”是保险市场失灵的一种现象，简单的说是指某些集体消费的产品或服务，即公共产品，如 指信息在相互对应的经济个体之间呈不均匀、不对称的分布状态，即一方掌握的信息数量较多、质量较 果为他人以极低的或者零成本获取，便称之为“免费搭车”或者“搭便车”。
②
高，而另一方则恰好相反。信息不对称理论根据信息不对称发生的时间对其进行了划分，把发生在交易双 方签约之前的信息不对称称为事前信息不对称，事前信息不对称导致逆选择；把发生在交易双方签约之后 的信息不对称称为事后信息不对称，事后信息不对称导致道德危险。11 督促农业保险公司加强事前调查，支持、协助保险公司建立投保人信用记录数据 库等形式防止因此而造成保险经营机构退出农业保险市场的情况发生，以维护农 业保险市场的稳定运行。[10] 此外，农业系统性风险也是要求保险部门进行监管的一个原因。系统性风险（也称为巨灾风险），是指使所有投保农户之间产生高度的相关性，并且不能通 过资产组合而分散的风险。[11]这种系统性风险使所有的投保农户同时间遭受损失，并且损失是巨大的。其典型的表现形式是区域性同类气候，如大面积的干旱、飓 风、洪水等。农业系统性风险破坏了农业保险经营机构在投保农户之间、农作物 之间或者地区之间分散风险的能力。农业保险经营机构需要保持充足的储备金来 应对系统性风险，用以弥补巨额损失，这导致高额成本，最终可能使农业保险经 营机构因难以承受巨额损失而退出市场。对此，监管部门需要通过再保险或农业 巨灾风险基金安排，为农业保险经营机构分散其所承受的过高风险，用以稳定农 业保险市场供给，避免因巨灾风险导致农业保险市场运行出现动荡。第3 章 中国农业保险监管法律制度的缺失 及其原因分析
我国农业保险监管法律制度目前存在严重缺失，不仅有关农业保险监管的法 律、行政法规及地方性法规缺失，其监管的具体规则在实践中也存在着较大的欠 缺。对农业保险监管法律制度的缺失及其原因进行分析，是为了明了我国农业保 险监管法律制度的不足，从而有针对性的进行纠正和改进。
3.1 中国农业保险监管法律制度的缺失
目前，我国农业保险监管法律制度存在以下缺失。
其一，农业保险监管法律、行政法规的缺位。我国农业保险监管工作存在许 多问题，农业保险法律制度的缺位即是造成这种状况的一个极其重要的原因。通 过对各种法律、法规文献的查找，会发现我国在关于农业保险监管的专门法律、法规方面完全是一片空白。例如，2002 年修订的《农业法》第6 章第46 条是我国
第一次对农业保险制度做出的法律表述，具有较强的原则性①，且无对农业保险监
管的相关规定；《中华人民共和国保险法》中设定了一章十八条的内容来阐述对 保险业的监管措施，然而《保险法》实质上是一部关于商业保险的法律，虽然农 业保险监管与商业保险监管在一般原理上来说可能是相类似的，但是农业本身的 特质决定了对于农业保险这样一种特殊的带有政策性性质的财产保险，其所产生 的法律后果与商业保险所产生的法律后果是不同的，这就要求将两者区别开来，分别采取不同的法律监管策略与规则。
其二，农业保险监管地方性法规的缺乏。在国家农业保险法和条例未出台之 前，全国各地区可制定其本地的农业保险监管法规，有利于政府在推行农业保险 过程中的监管工作有法可依，但现实情况令人担忧。上海是国内发展农业保险较 好的地区，政府对农业保险的发展给予了极大的支持，如2000年上海市政府办公 厅转发市农委、市体改办《关于推进上海农业保险工作若干意见》，2005年12月
市政府又出台了《关于进一步推进上海农业保险工作的意见》，在政府层面上保 证了上海农业保险的发展。[32]P87吉林省也是我国农业保险重要试点地区，其省委、省政府对开展农业保险试点工作高度重视，连续两年出台省委1号文件都提出加快
① 该条具体内容为：“国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶
持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展 农业保险业务。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。” 这是最初的有关发展农业保险制度的法律表述，规定具有较强原则性，缺乏操作性。第4 章 国外农业保险监管法律制度考察及借鉴
农业保险举办较为成功的国家在其发展过程中都很注重对农业保险的监督与 管理，并且都逐步形成了一套具有本国特色的农业保险监管法律制度。笔者通过 对发达与发展中几个典型国家农业保险监管法律制度的研究，希望在比较和分析 的基础上，对建立我国农业保险监管法律制度提供有益借鉴。
4.1 发达国家农业保险监管法律制度考察
4.1.1 美国农业保险监管法律制度
1938 年，美国农业部根据《联邦农作物保险法》成立了联邦农作物保险公司（Federal Crop Insurance Corporation，FCIC）。该公司是行使《联邦农作物保
险法》所授予权利的政府全资农作物保险公司，为农业部的下属机构，负责农作 物保险规则的制定、履行对私营农作物保险公司的稽核和监督职能，并提供再保 险。①其设立目的为：通过建立健全的农作物保险体系，增强农业的经济稳定性，并为设计和建立农作物保险体系提供有益的研究和试验手段，以提高国民的福利 水平。[14] 为了加强对美国农业的支持及对农作物保险的监管，1996年《美国联邦农业 进步与改革法》对美国农业部的1994年重组法案做了修正，在其第226项条款之后
增添了新的内容，即有关建立风险管理局（Risk Management Agency，RMA）的 条文，之中规定了RMA作为农业部中一个独立机构的地位，并对其职能、组成与资
金来源做了明确规定。②其设立目的是为了监督和管理FCIC，以及管理联邦农作物
保险风险基金的帐户和与农产品期货市场有关的各个项目，履行的是从农场服务 局分离出来的为农户风险管理服务的职能。[15] 作为美国农业保险业务的监管机构，风险管理局主要承担农业保险政策及法 规的制定、监管、再保险和综合服务四大项工作，是为农业生产者开发、保持和 提供风险管理的工具，以便让农民能够更好地管理自己的商业风险。[16]其职责主 ① FCIC 会将其拟定的农作物保险合同在《联邦规章条例》中公布，作为私营保险公司所签合同的范本；合同中的条款同时也可以由商业性的或者私营保险公司制订；如果得到FCIC 的同意，私营保险公司制订的 条款可以代替或补充由FCIC 所制订的条款，不过，这些条款并不像FCIC 制订的那样具有普遍适用性。此 外，FCIC 为私营保险公司提供再保险业务：首先由投保人与私营保险公司签订农作物保险合同，其中，保
险费率及条款由FCIC 制订或者由私营保险公司制订并经FCIC 同意；然后由FCIC 与私营保险公司签订再 保险协议。从1998 年起，所有由私营保险公司承保的多种风险农作物保险都经《农业保险法》授权于FCIC 进行再保险。
② 这里需要明确的是，虽然RMA 基本上接管了联邦农作物保险公司的全部工作，不过，风险管理局的资
金运作（如向私营保险公司提供补贴、进行再保险等）仍主要是通过联邦农作物保险公司进行的。17 要包括：负责全国性险种条款的制定、费率的厘定；负责向私营农作物保险公司 提供费用补贴，向农民提供保费补贴；负责与各私营保险公司协商，签订标准再 保险协议，向私营保险公司提供再保险支持；负责对私营保险公司执行法律和协 议的情况进行检查和监督；建立农作物保险数据库，并用于厘定费率；负责私营 保险公司与联邦农作物保险公司往来帐户的决算，如保费和费用补贴款的划转、代收费用上划等，并编制月报表、半年报表和年度报表；负责制定农作物定损标 准和通用定损标准。[17] 4.1.2 加拿大农业保险监管法律制度
1959 年，加拿大联邦政府制定了《农作物保险法》，并经议会通过，授权联邦 政府和省政府共同支持办理农作物保险，建立中央和省二级政府组织的农作物保 险公司，在全国10 个省全面推行农作物保险。此后，《农作物保险法》在实施过
程中不断总结、修改、补充和完善，于1991 年又通过了新的联邦《农作物保险条
例》，其中进一步明确了政府对农作物保险的资助方法、联邦和省的农作物再保险
制度及农作物保险的具体经营方式等。
为了加强对本国农作物保险的监督和管理，加拿大联邦政府在农业部设立了 农作物保险局，直属于农业部长领导；各省也相应地在本区域内设立了农作物保 险局。联邦与省的农作物保险局同时受《农作物保险法》和《农作物保险条例》 地制约。联邦农作物保险局的主要职责是：开展农作物保险的政策研究；对省农 作物保险公司支付各项应负担的保费、行政开支和应分担的保险赔偿进；对保险 费和保险金额进行研究和统计分析；帮助省农业保险局开发、修订农作物保险计 划；推动农作物保险计划的实施。省一级农作物保险局下设四个保险部门：一是 项目开发部；二是调整部，负责对各项农作物损失报告和资料等情况进行审核，并确定赔偿金额；三是营业部，负责将各项农业保险信息传递给农民并进行咨询 服务，向农民推销农作物保险；四是行政管理部。此外，省农作物保险局之下的 是由其派出的办事机构。[18] 4.1.3 日本农业保险监管法律制度
日本政府于1928年开始进行农业保险可行性研究，广泛收集实施农业保险所 必需的统计资料，并于1929年制定了《牲畜保险法》，开始了农业保险的尝试。进入20世纪30年代，遍及世界的经济危机也波及到日本。为了保持粮食供应，利 于农业的发展和农村秩序的稳定，经过长时间的广泛研究与辩论，日本议会在1938 年通过且于1939年正式实施了专门的《农业保险法》，作为日本政府战时总战略 的一部分。1947年，由于二战后日本国内粮食极度缺乏，又无力大量进口粮食，为了鼓励粮食生产，政府将《农业保险法》与之前的《牲畜保险法》合并加以修 订、补充及完善，重新颁布了包括农作物和家畜家禽风险保险在内的新的农业保险法，形成了《农业灾害补偿法》。[19]该法对农业保险的组织机构、政府职责、强制与自愿保险范围以及费率制定、赔款计算、再保险等，都做了明确具体的规 定，之后又经过1957年、1963年、1966年、1972年、1978年、1985年及2003年的 多次调整修订，使整个农业保险体系渐趋统一和完善。
日本农业保险的监管包括两个层次：中央政府监管，这主要由农林水产省负 责，重点监督共济联合会①；都（道府县）这类地方政府对共济联合会和共济组合行使监管责任。[20]
1、农林水产省主要负责对全国农业共济联合会的监督和管理。由于日本的农 业保险由农业共济会负责运行，它是一个社团法人组织，这个组织从农业共济联 合会到农业共济组合，在全国形成了一个垂直的网络体系：农民向农业共济组合 或地方政府的专门机构上交保费，形成共济关系；共济组合收取了农民的保费以 一定的比例上交到农业共济联合会，形成保险关系；农业共济联合会再向农林水 产省下设的农业保险专门账户上交一定比例的再保险金，形成再保险关系。这样，农林水产省只需要对全国农业共济联合会实施必要的监管，全国范围内的农业保 险工作就能开展得井然有序。农林水产省经营局②负责实施具体的监管工作。经营
局下设农业保险课和农业保险监理官，专门负责对农业保险的经营管理工作进行 两年一次的例行监督检查和必要的抽查。保险课每两年一次派出督查员，对全国 农业共济联合会和地方农业共济联合会进行业务检查，包括对其财务、赔付等情 况进行全面了解和分析。由此可见，日本中央政府对农业保险的监管是在把农业 保险业务委托给有关机构经营以后，将直接管理变为间接管理，由农业主管部门 组织有关部门对经营机构的农业保险经营情况进行定期和不定期的检查、监管。
2、地方政府对基层组合和联合会实施必要的监督和管理。首先，各共济组合 和联合会内部设立理事会和监事会，对组合和联合会的重大事项进行决策。其次，都（道府县）等地方政府对于农林水产省制定的农业保险政策负责具体的操作。[21] 4.1.4 西班牙农业保险监管法律制度
1978年，西班牙颁布了《农业保险法》，规定由农民自愿参加保险，政府对 私人保险公司提供再保险，并对农民的保费给予补贴；不参加农业保险的农民，遭灾后政府不给予任何援助。该法实行的是事实上的强制保险。
根据西班牙《农业保险法》的规定，其农业保险监管体系是由四个分散的部 门组成的，相互间职责明确，每个部门分别监管农业保险不同的方向。[22] ① ② 是经营农业保险一级再保险的组合，设立在各个都（道、府、县）区域内，为共济组合提供再保险。经营局是农林水产省的内部部局，主要负责监管改善农协、农业构造、农业者公积金等工作。农林水产 省其他内部部局包括：大臣官房，负责省内总合调整；总合食料局，负责监管国内外的食物政策、食品物 价稳定调整、米的生产调整；消费安全局，负责监管保护食品消费者、农林水产物的生产过程的风险管理； 生产局，负责监管农畜产物的生产和管理；农村振兴局，负责振兴农村、渔村、都市农业，确保水土得到 农业利用、都市农村间的交流、农业关联资本整备等等。19 一为经济与财政部保险司。农业保险法规定，经济与财政部是农业保险公司 的监管机构，任务是保障投保人的权益，促进保险市场健康发展。主要职能包括： 对私人保险公司进行财务监控，确保各公司有足够的财力用于理赔；根据年度保 险计划，安排财政补贴资金；根据保险公司的要求，合理调节保险费率；审核、监督农业保险单的价格。二为农业部农业保险局。西班牙农业部专门设立了农业 保险局，行使对农业保险管理的职责。其主要任务有：负责险种的可行性研究，提出年度出台新险种的建议；负责审核制定保险合同条款；向农民宣传农业保险，鼓励农民参保等。三为农业再保险公司。农业再保险公司是隶属于经济与财政部 的农业保险机构，其具体运作方式与私人保险公司相似。农业再保险公司有三个 职能：聘用与管理所有的损失评估技术人员，并按照国家公务人员的待遇支付报 酬；发挥与私人保险公司类似的作用，即进行损失评估、支付保险金；进行再保 险业务，受政府委托为私人保险公司提供再保险。①四为农业保险总公司。其职能
是对农业保险发挥行业监督的作用。其具体职责为：草拟成立农业保险公司的条 件；负责设计具体险种，报有关部门审核；制定保险合同内容等。
除了组合式的监管机构独具特色外，西班牙监管部门对农业保险公司的监管 也方式独到。38个直接从事农业保险的西班牙私人企业中，到目前为止还未出现 因企业财务状况不好而发生理赔困难的情况，这与经济与财政部的监管工作是分 不开的。西班牙经济与财政部每年年初都会对公司财务状况进行认真地测算，年 底再次进行评估，一旦哪个公司在执行中出现了问题，经济与财政部保险局就会 立即阻止该公司签订新的保单，以避免出现负债。此外，《农业保险法》还规定，如果私人保险公司发生亏损，则由政府支持的农业再保险公司为其提供再保险，并支付理赔超定额补偿。[23] 4.2 发展中国家农业保险监管法律制度考察
4.2.1 韩国农业保险监管法律制度
虽然韩国的农业保险起步较晚，是在学习借鉴了日本和美国农业保险经验的 基础上，结合本国的实际而开展的，但是也建立了一套行之有效的农业保险监管 机制。
首先，就农业保险监管法律依据来说，除了《保险业法》外，还于2001 年制 订了《农业灾害损失补偿法》，给农业保险监管予立法支持，而且这些法律在颁布
以后仍然根据实际不断修改和完善。
其次，韩国的农业保险监管工作是由农林部和金融监督院共同负责，重点在① 农业再保险公司不以盈利为目的，好的年景保费收人大于赔付支出，形成的盈余用于增加再保险基金。
此外，除为国内私人保险公司提供再保险外，农业再保险公司还积极拓展国际农业保险业务，将其提供再 保险的一部分风险有效地化解于国际农业保险市场。20 于监管全国农业协同组合的保险经营业务。韩国的农业保险由韩国农业协同组合 来完成，其在全国范围内形成了网络体系，农业保险是农业协同组合基层农协经 营业务的一个组成部分，基层农协的农业保险经营业务受区域农协的监督，区域 农协的业务受中央农协的监督，中央农协的业务受农林部和保险金融研究院的监 管。此外，韩国农业保险监管机构对农业保险经营机构的农业保险经营情况进行 定期和不定期地检查监管，如农林部的构造政策课每年会派人对全国农业协同组 织的农业保险经营进行检查。
4.2.2 菲律宾农业保险监管法律制度
1977年，菲律宾土地银行组织了一个多部门参加的研究小组，对在菲律宾建 立农作物保险补偿制度的可行性进行了近一年的研究。研究报告建议建立政府全 资机构负责农作物保险。1978年9月，由总统签发了《关于成立菲律宾农作物保险
公司的总统令》，亦即菲律宾《农作物保险法》，依该法于1980年6月成立了国家独
资的菲律宾农作物保险公司，并于第二年正式举办农作物保险。[24] 菲律宾农作物保险公司（Philippine crop insurance company，PCIC），是 根据跨部门委员会研究成果，由政府组建的国家独资公司，专门负责农业保险相 关事项。PCIC管理机构的构成极具特色，其董事会由下列人员组成: 主席(由菲律
宾总统任命)、副主席（由PCIC总经理兼任)，成员有农业部部长、劳动就业部部 长、土改部部长、国防部部长、预算管理部部长、土地银行行长、私营保险代表，可以说的几个部门的综合体，有利于各部门之间的协调和联系，以便于解决有关 农业保险而同时牵涉到多个部门的事项。[25] PCIC总公司内部包括八个部门，分别为：险种评估及技术服务部、财务及审 计部、总顾问室、公司计划和精算部、公关和展业部、投资管理部、调控部、办 公室，它们的职责内容主要有：评估田间工作情况、负责调研和分析PCIC区机构 的报告；提供法律建议，解释与公司有关的法律、法令和法规，开展法律调查； 负责确定提供的保障水平，确定保险风险、损失率、费率、再保险等，制定计划 及实施计划标准；向PCIC各部门提供人事、管理及其它附属服务等。
4.3 他国农业保险监管法律制度对我国的借鉴意义
以上几个发达与发展中国家的农业保险监管法律制度各具特色，在保障本国 的农业保险及市场的稳定、持续、良性发展中发挥了重要作用。借鉴它们法律制 度的经验和优势，对在结合我国农业保险自身特点的基础上，建立我国的保险监 管法律制度具有积极意义。这些国家农业保险监管法律制度可供我国借鉴的有以 下方面。4.3.1 应建立具有本国特色的农业保险监管模式
美国FCIC成立的初始阶段兼具农业保险经营与管理职能；随着农业保险开展 的深入，FCIC从直接经营农业保险业务中解放出来，只担负监管职责；而后在农 业保险发展较为成熟阶段，为了更好地对农业保险实施监管，又专门成立了RMA进 行农业风险管理。[26]日本的二级农业保险监管模式则是根据其本国农业保险制度 中互助性基层组织和分层次的组织架构的特点来建立的。西班牙对农业保险的监 管是由四个独立部门依法共同协调履行的，各个部门之间职责分工明确。国外的经验表明，对农业保险的监管并没有整齐划一的单一模式，而必须根 据各国的实际国情建立适合本国需要的监管模式，才能真正实现促进农业保险业 及其市场的良性发展。因此，我国农业保险监管模式必须依据我国农业保险发展 状况、历史经验、管理体制、政策目标等方面来建立，而当农业保险状况发生变 化时，监管目标、内容、方式、手段等也应随着农业保险的发展变化而发生相应 的变动。
4.3.2 应成立专门的农业保险监管机构
美国农作物保险的监管则由专门机构——隶属于美国农业部的RMA进行，此种 安排是出于加强对美国农业的扶持和风险管理的需要而为之，同时也是为了在农 作物保险的运作中便于与立法机关进行协调以及和农业生产者进行沟通。菲律宾 的PCIC，由政府组建的国家独资公司，专门负责与农业保险相关的事项。它是菲 律宾农业部、土改部、国防部、预算管理部、土地银行等多个部门的综合体，有 利于各部门之间的协调和联系，以便于解决有关农业保险而同时牵涉到多个部门 的事项。西班牙的农业保险监管机构虽然较为分散，但都是依法对农业保险进行 专业监管，且职责分工明确。
从国外农业保险监管机构设置情况来看，无论采取什么样的机构监管、无论 是单独监管还是联合监管，农业保险的监管机构都须具备职责明确、专门性强、能很好协调各有关部门的关系和政策，确保农业保险业及其市场的健康发展等特 点。而从目前我国保监会监管农业保险的现状看，这些要求都无法满足。因此，我国应成立专门的农业保险监管机构来应对农业保险发展对监管的需求。
4.3.3 应明确农业保险监管对象及内容
国外农业保险监管的对象和内容都比较明确，大都将农业保险经营机构、中 介机构及其行为、补贴、再保险、巨灾风险基金、险种条款和费率制定等纳入监 管范围之中。
1、国外对农业保险经营机构及中介机构等有着较严格的监管机制。如，私营农作物保险机构要在美国开展农作物保险业务就必须经过FCIC的审核批 准，才能取得经营资格，并且还需与RMA签订协议，承诺执行其的各项规定。[27]
2、国外对给予农业保险的补贴、再保险和巨灾风险基金方面的政策支持也都有着具 体规定。如此一来，有相应的法律和监管部门来约束政府行为，保证政府对农业 保险的支持真正落到实处，且杜绝其政策的易变性。
3、险种种类的合理确定、险
种条款的适当制定以及费率的准确厘定等事项对农业保险市场供求稳定有着重要的影响。国外一般都会将险种种类、条款及费率的制定列入农业保险监管的范围（当然，各国在险种种类选择、条款费率制定方面会因各自国情不同而有所差异），以避免出现农业保险市场失衡的情况。
我国农业保险监管对象及内容是农业保险监管法律制度的重要部分，实际上 即是监管主体要完成的任务和职责所在。因此，只有明确了所要监管的对象及内 容，才能确实、有效地达成监管主体需要实现的目标。而目前保监会对于农业保 险的监管对象及内容并不明确，仅仅依靠惯例实施监管，对于要管什么、怎么管 都没有给出具体的规则，这使得农业保险发展必须具备的要素，如政府支持措施，因没有给予适当的监督而处于随时可能发生不利于农业保险发展的变化，例如补 贴不适当地减少或者被取消，结果可能导致农业保险发生倒退、农业保险市场萎 缩的不利后果。另外，监管内容还应根据各国农业保险发展需要的不同情况来确 定，不可能每个国家都一样。由此可见，根据我国农业保险发展状况确定农业保 险监管内容是实施监管工作必不可少的步骤。
4.3.4 应尽快制定相应法律作为监管依据
国外的农业保险监管均有法可依，如美国联邦农作物保险计划开始实施时起，就有相配套的法律——1938年《美国联邦农作物保险法》出台，规定由专门机构 ——联邦农作物保险公司（FCIC）来具体运作与监管联邦农作物保险。1980年的 《联邦农作物保险法》对FCIC的组成、权力、职责及运作等方面有了更为全面和 明确的规定。[28]为了加强对农作物保险的监管，1996年《美国联邦农业进步与改 革法》又规定设立风险管理局作为农业部中的一个独立机构，并对其职能、组成 与资金来源做了明确规定。日本、西班牙、加拿大、菲律宾以及韩国的农业保险 相关法律同样也对其监管机构及职责有着明确的规定，这些法律的制定使得监管 工作有据可循。
我国尚无一部法律、法规出台对农业保险监管工作进行规定，其原因固然是 由于我国农业保险还在试点阶段，规模普遍很小，对监管的需求并不显得十分迫 切。但是必须意识到，问题的产生都是由小到大的，目前未曾出现的状况并不意 味着今后不会出现，如果现在忽视对农业保险监管法律制度的建设，一旦将来监 管方面出现问题，将无法找到解决的依据。布坎南认为，没有合适的法律和制度，市场就不会产生任何体现价值最大化意义的效率。同理，缺乏监管方面的长效机 制，农业保险业与农业保险市场的发展将受到制肘，甚至可能出现农业保险市场动荡和无序状态，难以取得良性发展效果。可见，为我国农业保险监管制订适宜 的法律规范是保障农业保险业和农业保险市场稳定与持续良性发展的当务之急。第5 章 中国农业保险监管基本法律制度内容的 构建
在前文分别就农业保险监管的一般原理、我国农业保险监管制度现状及缺陷、国外农业保险监管法律制度的考察与借鉴进行了具体阐述和分析的基础上，笔者 将在本章对我国农业保险监管基本法律制度的构建提出基本构思，主要从监管的 目标定位与适用原则、监管机构的设置、监管对象、监管内容、监管程序、监管 的法律责任六大方面进行论述，以期对将来农业保险监管法律制度的建立提供有 益助力。
5.1 中国农业保险监管的目标定位与适用原则
5.1.1 目标定位 我国农业保险监管的目标是监管机构工作的方向，只有正确和适当地确定监 管目标，才能正确引导我国农业保险监管工作顺利进行。监管目标可分为一般目 标和具体目标。
1、一般目标。监管的一般目标是指保险监管所具有的共同目标，只要存在监 管，就应当实现的具有共性的目标。[29]我国农业保险监管的一般目标应当是：维 护投保农户的合法权益，维持农业保险市场秩序，保障农业保险体系的整体安全 与稳定三方面。
在一般目标之中，维护投保农户的合法权益又是重中之重，是我国农业保险 监管的根本目标。因为投保农户相对于保险公司来说处于弱势地位，这无论是在 商业保险中还是在农业保险中都是一样的。而保险市场发展的真谛在于公平交易（即使在农业保险中存在着政府的扶持行为，但基本经济原理还是必须遵守的），如果交易一方长期处于不利地位，将会导致其逐步退出市场，造成市场萎缩。此 时，监管机构就应当介入，保护弱势一方的利益，改变他们对交易不公平的预期，促使其积极参与交易，保险市场才能稳定发展起来。在此需要说明一个问题：农 业保险监管机构对投保农户进行道德风险和逆选择行为的监管，与维护投保农户 合法权益的一般目标并不矛盾。农业保险中存在的道德风险和逆选择比起一般商 业保险来说更为突出，对保险公司运营的影响更大，而且目前我国开办农业保险 业务的公司或者专营农业保险公司实力都不是很强，面对过高的农业风险，可能 会因一时无法承受而不得不退出农业保险市场。随着部分农业保险公司的退出，市场供给势必减少，使得市场逐步萎缩，农户投保的需求得不到满足，对其农业第5 章 中国农业保险监管基本法律制度内容的 构建
在前文分别就农业保险监管的一般原理、我国农业保险监管制度现状及缺陷、国外农业保险监管法律制度的考察与借鉴进行了具体阐述和分析的基础上，笔者 将在本章对我国农业保险监管基本法律制度的构建提出基本构思，主要从监管的 目标定位与适用原则、监管机构的设置、监管对象、监管内容、监管程序、监管 的法律责任六大方面进行论述，以期对将来农业保险监管法律制度的建立提供有 益助力。
5.1 中国农业保险监管的目标定位与适用原则
5.1.1 目标定位
我国农业保险监管的目标是监管机构工作的方向，只有正确和适当地确定监 管目标，才能正确引导我国农业保险监管工作顺利进行。监管目标可分为一般目 标和具体目标。
1、一般目标。监管的一般目标是指保险监管所具有的共同目标，只要存在监 管，就应当实现的具有共性的目标。[29]我国农业保险监管的一般目标应当是：维 护投保农户的合法权益，维持农业保险市场秩序，保障农业保险体系的整体安全 与稳定三方面。在一般目标之中，维护投保农户的合法权益又是重中之重，是我国农业保险 监管的根本目标。因为投保农户相对于保险公司来说处于弱势地位，这无论是在 商业保险中还是在农业保险中都是一样的。而保险市场发展的真谛在于公平交易（即使在农业保险中存在着政府的扶持行为，但基本经济原理还是必须遵守的），如果交易一方长期处于不利地位，将会导致其逐步退出市场，造成市场萎缩。此 时，监管机构就应当介入，保护弱势一方的利益，改变他们对交易不公平的预期，促使其积极参与交易，保险市场才能稳定发展起来。在此需要说明一个问题：农 业保险监管机构对投保农户进行道德风险和逆选择行为的监管，与维护投保农户 合法权益的一般目标并不矛盾。农业保险中存在的道德风险和逆选择比起一般商 业保险来说更为突出，对保险公司运营的影响更大，而且目前我国开办农业保险 业务的公司或者专营农业保险公司实力都不是很强，面对过高的农业风险，可能 会因一时无法承受而不得不退出农业保险市场。随着部分农业保险公司的退出，市场供给势必减少，使得市场逐步萎缩，农户投保的需求得不到满足，对其农业生产和收入的稳定将会产生不利影响。因此，即使是对投保农户道德风险和逆选 择行为进行监管，最终目的也是为了保障投保人的利益。
维持农业保险市场秩序这个目标可以看作是维护投保农户合法权益目标的自 然延伸。要想保持农业保险市场运作的和谐、稳定，必须在以维护投保农户合法 权益为最终目的的前提下，对投保农户与经营机构以及各类经营机构之间的交易 行为与竞争行为进行规制。一方面，监管机构要同时为投保农户与农业保险经营 机构双方提供公平的交易环境，采取有效措施遏制双方交易中的不诚信行为，如 投保农户的道德风险和逆选择行为、农业保险经营机构的欺诈、不实赔付等行为； 另一方面，监管机构也要注意维护农业保险市场竞争的公平性和有序性，规范各 类农业保险经营机构及中介机构的市场行为，使它们之间的竞争合乎市场规则。这样，有了公平合理的市场，无论是保险消费者还是保险供给者都在市场规则的 框架内运作，市场秩序稳定的目标自然能够达到。
保障农业保险体系的整体安全与稳定则又是前两个目标的延伸。就投保农户 来说，无论是在向农业保险经营机构购买保险时还是在发生农业灾害获得赔付时，他们的利益都能够得到很好地维护；就各类农业保险经营机构及中介机构来说，其自身经营、运作稳定，如偿付能力能够得到保证，彼此之间的竞争行为有序适 度；对农业保险市场来说，各个市场行为主体均能按照市场规则的要求来实施自 己的行为，市场呈现井然有序的状态。如此一来，整个农业保险市场与各个市场 主体及其市场行为均处于稳定状态，农业保险体系的整体安全与稳定就能得到保 证。
2、具体目标。农业保险监管的具体目标需要根据农业保险发展的状况来确定。我国的农业保险尚处于试点阶段，由目前的农业保险监管机构——保监会推动的 试点工作主要限制在一些发展农业保险较早、经验较为丰富的地区，还不具备向 全国范围推广的条件，因此农业保险市场规模普遍不大，各类农业保险经营机构 也比较少，抵御市场风险能力较弱。这就决定了我国农业保险监管在当前和今后 一段时间内的具体目标应确定在以下四个方面。
（1）推进农业保险试点工作的广泛开展。这是由我国农业保险监管机构具有 的行政管理职能所决定的。无论是现在的保监会还是将来成立的专门农业保险监 管机构，在我国政治制度体制大环境下，都会具有一定的行政管理职能。因此，将推动农业保险试点工作的进行作为农业保险监管的具体目标，就是要发挥其行 政管理职能，以实现我国农业保险发展的政策要求。
（2）完善各类农业保险经营、中介机构的市场准入与退出机制。我国目前农 业保险市场潜力巨大，亟待发展。增加农业保险市场主体，是加快农业保险发展 的重要措施，可以增加农业保险供给，促进市场竞争，提高对投保人的服务质量。但是，市场经营主体增加速度应该适度，增长过快可能产生恶性竞争，造成负面影响。因此，在农业保险快速发展的一段时间内，一方面，农业保险监管机构应 当根据我国经济发展水平和农民收入、保险需求情况，合理设置农业保险市场准 入门槛，确保新入经营主体能够稳健发展、合规经营、繁荣农业保险市场；另一 方面，也应严格设置市场退出机制，不允许经营机构随意撤出农业保险市场，对 于符合撤出条件的，应采取相应措施，确保投保农户能够得到良好的后续服务。（3）对农业保险经营机构偿付能力进行监管。对偿付能力进行监管是指农业 保险监管机构通过保证农业保险经营机构的偿付能力，使投保农户发生农业灾害 时能够得到真正的赔付。监管机构必须通过确保农业保险公司具有足够的赔偿和 给付能力来有效地保护投保农户的利益，从而大大减少农业保险市场风险。但是，监管机构在进行偿付能力监管时需要把握好监管力度，避免规定过于严格的监管 标准，压制了农业保险公司市场创新的能力，减少新型农业保险产品的出现，最 终导致投保农户必须支付额外的高成本才能获得农业保险产品。
（4）推动我国农业保险再保险机制的建立。我国农业保险长期以来缺乏再保 险安排，使得风险过于集中在经营主体自身、难于分散，影响经营主体的经营效 果。因此，作为一段时间内发展农业保险的具体目标，农业保险监管机构应加快 推动建立我国农业保险的再保险机制，通过再保险手段将风险予以转移，充分利 用再保险组织的保险基金在分保关系中的流动作用，应对各个地区的各种农业风 险造成的区域性灾害后果。
以上四点是我国当下和未来一段时间的具体发展目标。此外，随着我国农业 保险试点范围和市场规模的扩大、经营农业保险机构的增加、防范风险的能力增 强，监管机构在实现前一阶段目标的同时也须适时调整其目标设定，以适应农业 保险业及其市场发展的需要。
此外，笔者认为，为了确保农业保险监管目标能够得到切实遵守，应将其在 农业保险相关法律法规中明确规定。因为公开的监管目标是透明的，政府、农业 保险关系主体和其他有关方面因此可以对监管形成一种期待，并可对农业保险监 管机构履行职责的情况进行评价。此外，法律还要规定，农业保险监管机构要公 开解释每一个目标如何实现；监管机构对监管目标的偏离应进行解释和说明。
5.1.2 适用原则
我国农业保险监管必须遵循一定的适用原则以指导监管工作正确地开展。
1、审慎监管原则。农业保险的审慎监管原则是指通过监管，促使各类农业保 险机构提高风险防范意识、谨慎管理、稳健经营，以降低农业保险机构发生财务 危机，甚至破产的可能性，从而保护投保农户的利益不受损害。审慎监管包括对 农业保险经营机构、代理人及其他保险机构的资产与负责、资本充足率及偿付能 力、再保险等进行的监管。为了要达到审慎监管原则目的，我国需要加强以下几方面的工作：
1、制定农业保险相关法律法规，对有关原则进行规定；
2、对所有 农业保险机构设立合理的市场准入标准；
3、为保障农业保险机构健康稳健经营，要求其维持足够的，偿付能力；
4、应建立相应的市场退出机制，以维护农业保险
市场秩序的平稳等。
2、依法监管原则。这是我国农业保险监管必须遵守的首要原则，要求监管机 构依据农业保险法或者规范农业保险法律关系的相关法律、法规，对农业保险业 的整体运行实施监督和管理，确保农业保险市场高效、安全和稳定。现代保险的 有效监管是一个全球性的难题[30]，解决这个难题的必要前提即是为监管机构提供 法律制度供给，使得监管工作在法律的框架能够有序、有效地开展。监管法律制 度要求监管部门应严格遵循法律规定，依据法律授权认真履行自己的监管职责，该管的一定要管好，不该管的就应该放开；同时必须坚持在法律规定的范围内行 使职权，依法有效约束监管部门自身可能产生的以言代法的行为，防止依法监管 成为空洞的口号。监管部门应当清醒的认识到，不仅监管对象应该遵循保险市场 的规则，监管主体也同样必须遵守保险市场的游戏规则。
3、适度监管原则。适度监管原则的理念要求农业保险监管机构在对农业保险 进行监管时应松紧结合，张驰有度。[31]“_________松”是指放松管制，培育健康农业保险 市场，具体包括农业保险条款费率审批制度的放松、保险资金运用的放松以及农 业保险中介市场的培育；“紧”是指加强监管，防范农业风险，具体包括加强偿
付能力的监管、对农业保险经营机构经营状况的检查等。总的来说，即是要求农 业保险监管机构要将保险监管限制在一定范围之内，不能过度干预农业保险公司 的经营，更不能阻碍农业保险市场的创新和发展。例如，我国目前在农业险种开 发、费率制定等方面都实行较为严格的核准制，农业保险经营机构经营的险种和 实施的保险费率要么是由监管机构制定，要么须经过其批准。根据适度监管理念，农业保险监管机构应简化报批手续，鼓励经营机构开发农业保险产品以及给予其 一定的按照市场需求制定费率的权利，以促进农业保险市场的自由竞争与发展。
4、政策性农业保险与商业性农业保险适度区分原则。有些学者主张将农业保 险分为政策性农业保险和商业性农业保险，认为应从政策目标、经营主体、经营 项目、保费负担、保险参与的强制性上加以区分。但是他们同时认为，这种区分 方式“只是农业保险在实施机制上的一种划分，政策性农业保险和商业性农业保 险的范围不是一成不变的，它们之间的范围界定是一个动态的过程。当国家的财 力有一定提升时，可以将一部分商业性农业保险转化为政策性保险，不断扩大政 策性农业保险的范围，使其更好地发挥农业保险应有的支农作用和福利功效。”[32] 对此，笔者也持相同意见。
由此，笔者认为：一方面农业保险监管机构需认识到农业保险目前阶段具有 的政策性与商业性两种性质共存的特点，要有针对性地制定监管规范、办法，采取相应的监管措施对农业保险实施监管；另一方面，应该把握好两种性质农业保 险之间区分的度，不可将商业性农业保险完全当作纯商业保险进行监管。此外，将来成立独立的专门农业保险监管机构后，无论政策性农业保险还是商业性农业 保险都应统归该机构监管，不可将两者截然分开，毕竟两者的界线并不分明，可 能出现商业性向政策性转化的情况。因此，对农业保险的监管宜只在监管机构内 部不同部门之间做区分，而不应将两者生硬地分开，把商业性农业保险归于商业 保险监管机构进行监管。
5、与其他政府部门相协调原则。由我国体制所决定，各级政府负有直接管理 经济的职能，是参与资金和资源配置的主体。因此，要求农业保险监管机构加强 与其他政府部门的沟通和协调，减少或避免监管工作受到不当的行政干预。在尚 无农业保险法律制度对农业保险监管机构的独立性和权威性给予保证的情形下，需要监管机构积极做好与其他政府部门协调的工作，防止因政府部门间的利益冲 突而产生对农业保险业与农业保险市场发展不利的局面，也要避免不同利益部门 干预监管机构监管职能的发挥。
5.2 中国农业保险监管机构
由谁来行使监管职责是我国农业保险发展的关键问题。如果不能明确由谁来 监管的问题，也就不能解决管什么、如何管的问题，那么更谈不上监管是否到位、是否有效这些关系着我国农业保险业及市场发展持续与稳定、同时也关系着农业 保险作为国家农业支持政策能否实现的重要问题。
5.2.1 中国农业保险监管机构的适当选择
对于我国农业保险监管职责应由哪个机构担当的问题，学界存在着不同观点。第一种观点认为由保监会负责监管我国农业保险。
这一观点有一定的合理性，原因是保监会一直以来都承担着我国农业保险的 监管工作，负责从相关农业保险方案的制定到推行，从农业保险试点的开展到推 广等一系列任务的执行，对农业保险监管工作比较熟悉，今后仍由保监会继续进 行监管，有利于保持监管工作的连贯性。但是，农业保险具有的政策性使得作为 商业保险监管机构的保监会是否能够对农业保险进行有效监管令人质疑，因为对 不同性质的保险实施不同的监管规则是国际保险监管惯例，而目前保监会对我国 农业保险的监管仍然是在商业保险的框架内进行的。因此，笔者认为保监会不适 宜继续作为农业保险的监管机构，而应另成立一专门机构对农业保险进行有效监 管。
第二种观点认为应由农业部牵头，并会同其他有关部门共同进行全国农业保 险的推进和监管工作。[33] 29 这种设想有其合理性，因为农业部对农业的各种特质比起其他部门来更为了 解，在险种的选择、费率的制定等技术层面上更容易开展工作；而且不少发达国 家，如美国、日本的农业保险都是由农业部（日本的农林水产省）负责监督和管 理的。但是，如果由农业部来主导农业保险的监管，一是将有可能引发监管工作 交接的困难，二是农业部存在的问题也与保监会相类似，并不具备单独监管农业 保险的能力。因此，笔者认为该观点值得商榷。
第三种观点认为在中央设立中国农业保险公司或中国农业保险管理公司，该 公司是隶属于财政部或农业部的事业性机构，不直接经营农业保险业务，其经费 由财政拨款，负责监管商业保险公司经营农业保险业务。
这种构想来自于对美国政府设立联邦农作物保险公司（在其设立初期同时承 担着直接经营农作物保险及对农作物保险计划和私营农业保险公司的监管职责）对农业保险进行监管的模式的借鉴。笔者认为，这种做法不符合我国政治、行政 管理体制特征，中国农业保险公司或中国农业保险管理公司的设置可能无法承担 我国政府部门行政管理和保险监管机构的双重职能，也无法满足我国政府对市场 经济宏观调控的要求和促进农业保险业的发展。而且美国成立联邦农作物保险公 司是在其发展农业保险的最初阶段，并且其成立之时还负责直接经营农作物保险，之后，随着美国农作物保险的发展，现在已由风险管理局代替了其作为联邦农作 物保险监管机构的地位，目的是为了加强对其本国农作物保险的监管。因此，我 国农业保险监管机构不宜设定为中国农业保险（管理）公司。
基于以上对学界各种有关农业保险监管机构应由谁来担当的观点的分析，笔者 认为应成立一个由保监会目前监管农业保险的部门以及农业部、财政部、国家发 改委等部委的相关机构和人员联合组成，并独立于各个部门的单一农业保险监管 机构——农业风险管理局，由其行使我国农业保险监管职责。理由如下：
1、如前文所述，商业保险与农业保险之间存在诸多差异，无论是监管对象和 内容、发展目标还是运作规则上都多有不同，这必然导致监管理念上的差异。因 为对于商业保险，监管机构要在保险公司追求盈利和保障投保人以及被保险人利 益之间实现动态平衡，力求兼顾二者利益；而对于农业保险，监管机构最根本的 任务是促进农业保险作为政府的政策工具实现其政策目标。这一理念上的差异就 要求政策性农业保险监管主体应区别于商业保险监管主体。就我国情况来看，如 果由保监会继续履行监管职责，则可能产生由同一部门监管政策性保险与商业保 险两类不同性质的业务，从而造成监管目标和理念的二重性而引发两类保险业务 管理之间的冲突。因为和一般商业保险相比，农业保险更为复杂，这也对其监管 提出了更高的要求。农业保险的复杂性不仅体现在其展业、承保、防灾减损、理 赔等业务经营层面，更主要地体现在其政策性本质所要求的跨部门协调上。[34]而
保监会则无论是在监管技术上还是在与其他相关部门的协调沟通上都不能够达到这些要求。如果希望建立有效的农业保险监管体制，势必要求我国农业保险的监 管部门具备良好的与各相关部门协调、沟通的能力，而这恰恰是目前保监会不具 备的特质。
2、保监会由于历史原因作为农业保险监管的部门对其实施监督和管理，而现 实中，保监会又并非是完全单一的农业保险监督和管理机构，不能单独担当农业 保险的监管重任。例如，作为保险业务来说，理应由保监会对其进行监管，但作 为农业保障手段，农业保险又担负着促进农业产业结构调整的任务，而农业产业 结构调整政策主要是由农业部来制定。又如农业保险要求对保费和管理费用进行 补贴，而这种补贴投入则须由财政部来决定。另外还有一些其他部门直接或间接 参与农业保险监督、管理工作。这种各自为政、分割管理、资源分散配置的多头 监管体制可能导致高投入、低效率的局面，对我国农业保险发展非常不利。因此，随着国家对农业保险的重视和农业保险规模的不断扩大，需要适时考虑设立专门 的、单一的农业保险监督管理机构，统筹全国农业保险的发展。
3、众多国外发达国家与发展中国家的示例也显示：国外农业保险的监管机构 通常都不是商业保险监管部门，而是有其单独、专门的监管机构。如美国的风险 管理局（前身为联邦农作物保险公司）区别于其商业保险监管机构——全美监督 官协会及各州的保险监督机构；日本的农林水产省经营局（及其下属的保险课）不同于商业保险监管机构：金融监督厅；加拿大的农业保险局也区别于金融机构 监管办公室；而韩国农业保险的主要监管机构农林部与商业保险的监管机构金融 监督院存在差异。这样的机构设置对农业保险监管更为有利，我国可以根据本国 国情加以借鉴，设置我国专门的农业保险监管机构。
4、农业部也不适合成为我国农业保险的监管机构。正如上所述，由农业部来 监管我国农业保险，一来不便工作交接，二来不具备单独监管农业保险的能力。而且从国外的示例看，由农业部负责农业保险的监管有其历史原因的，如美国的 农作物保险一直是归属于农业部开展和管理，无论是最初的联邦农作物保险公司 还是后来的风险管理局也都由农业部根据其本国农业保险相关法律的授权设立 的，由农业部（及其下属机构）进行农业保险的监管是理所当然的事情。因此，无论是从我国农业保险发展历史还是监管历程的角度看，农业部都不是作为我国 农业保险监管机构的合适选择。此外，从中央政府对农业保险监管的态度来看，也无意将保监会对农业保险的监管职责移交给农业部行使。
5、农业风险管理局主要由保监会目前监管农业保险的部门以及农业部、财政 部、国家发改委等部委联合组成，作为单一的农业保险监管机构，并独立于各个 部门。这种机构组成方式有几个好处。一是便于在各相关部门之间进行协调与沟 通。这是由于当监管机构进行监管过程中，遇到需要相关部门协助解决的事项能 够很方便的相互联系、沟通、协调处理问题，避免不同部门之间的互相牵制、阻
碍的情况发生。二是单一的监管机构减少和避免了不同部门间重叠检查的可能性。
例如，农业保险经营机构在运营过程中可能遭遇除农业保险监管机构之外的工商、税务、财政等部门的检查，建立单一监管机构可以减少或避免重复检查的可能，免受其累。三是能够保证农业风险管理局在行使职责时不受其他相关部门的不当 干预，这使得农业保险监管过程保持相对独立性，有助于提高监管过程的可信度 和有效性。
综上所述，笔者认为最理想的监管机构应该是成立国务院直属的，代表国家 对农业保险进行监督与管理的，以稳定农业生产、农民收入以及国民经济基础为 宗旨，以维护投保农户的合法权益、维持农业保险市场秩序、保障农业保险体系 的整体安全与稳定、防范农业保险市场风险和推动农业保险业及其市场的健康发 展为目标的农业风险管理局。
5.2.2 中国农业保险监管机构基本规则设想
1、农业风险管理局的隶属。农业风险管理局是依据未来制定的《农业保险法》 或者《农业保险条例》（在不具备制定农业保险法的情况下）成立的，由国家全 额出资建立的，独立的、专门的农业保险监管机构，同时具备行政管理职能和监 管职能。在隶属关系上，农业风险管理局是直属于国务院领导的、代表政府对农 业保险进行监督与管理的机构，不以营利为目的，而以稳定农业生产、稳定农业 收入及稳定国民经济为工作宗旨。
2、农业风险管理局的组织机构。农业风险管理局在北京设立总局，其中可包 括发展改革部、政策研究室、财会部、政策性农业保险监管部、商业性农业保险 监管部、农业保险中介部、农业保险资金运用管理部、法规部、统计信息部等数 个部门；在各省（直辖市、自治区）设立管理分局，可以设立办公室、政策性农 业保险监管处、商业性农业保险监管处、农业保险中介处、统计研究处等几个处 室。至于为何在农业风险管理总局与各地分局之中分别设置政策性农业保险监管 部（处）和商业性农业保险监管部（处），笔者的看法如下：虽然农业保险有政 策性农业保险与商业性农业保险之分，但两者并非截然对立的，随着国家经济状 况的发展变化，商业性农业保险将可能转化为政策性农业保险，它们之间并没有 明显的分界线，不可将商业性农业保险与政策性农业保险断然分开，更不可将商 业性保险武断的划归一般商业保险的范畴而认为应由一般保险监管部门进行监 管。因此，笔者认为，对农业保险的监管宜在农业保险监管机构内部进行细化，由不同部门履行具体监管职责即可，即分别由政策性农业保险监管部（处）与商 业性农业保险部（处）进行监管，而没有必要将两者分开监管。
3、农业风险管理局的人员配备。农业风险管理局应重点配备有保险法律法规、政策研究人员，保险监管信息系统建设人员，保险精算师、审计师和会计师，再
保险监管人员，保险资金运用管理人员，稽核检查人员等专职监管技术人员。农 业保险监管是一项专业性很强的监管工作，必须特别重视符合专业监管技术要求 的人员的保有及其素质的提高，对此，首先应通过公开选拔的形式，选取一批具 备真才实学的具有较高水准的监管专门人才，其次还应加大教育培训力度，有针 对性地对现有监管人员进行培训，全面提高其综合素质和专业水平。这样才能保 持拥有足够数量的适合农业保险监管需要的高级人才，并能有效的保持这些高级 监管人才的稳定性。
4、农业风险管理局的主要职责。研究和拟定农业保险业的方针政策、发展战 略和行业规划；起草农业保险业的法律、法规，制定农业保险业的规章；负责审 批农业保险公司的设立、审批农业保险代理人的设立；负责全国性险种条款的制 定、费率的厘定[35]；建立农作物保险数据库，并用于厘定费率；负责农业保险产 品的开发，并对农业保险经营机构研发的产品进行初步审核；负责向农业保险公 司提供管理费用补贴，向农民提供保费补贴；负责向农业保险公司提供再保险费 补贴；依法监管农业保险公司的偿付能力和经营状况；依法对保险公司的资金运 用进行监管；负责制定农作物定损标准和通用定损标准；负责与农业保险公司签 订标准再保险协议，向农业保险公司提供再保险支持；负责建立农业保险风险评 价、预警和监控体系，跟踪分析、监测、预测农业保险市场运行态势，进行农业 保险统计、发布农业保险信息；负责农业巨灾风险基金资金使用的监督和管理； 承办国务院交办的其他事项等等。
5、各地农业风险管理分局的主要职责。是与农业保险经营机构建立专业上的 联系，向本区农户提供与农业保险有关的服务和信息，以保证该地区的农业保险 顺利开展以及确保农业保险市场的稳定运行，同时维持农户对农业保险的信心，保障地区农业保险的持续发展。具体包括：负责本区域内农业保险的行政管理事 宜；向购买农业保险的投保农户提供保费补贴，向农业保险经营机构支付经营管 理费用补贴；向本区域农业保险经营机构提供再保险；向本区农户提供与农业保 险相关的服务和信息；推广现行各项农业保险计划或方案，并帮助开发新的险种； 参与农作物受灾之后的定损工作，及处理部分农业保险争议事项；开展广泛的农 业保险宣传活动，对农民进行农业风险管理教育等等。
6、农业风险管理局的审计制度。每年由审计署对农业风险管理局的业务费用 支出进行审核。[36] 5.3 中国农业保险监管对象 在我国农业保险关系中存在着三大主体：政府、投保农户和各类农业保险经 营机构。投保人与保险人是所有保险关系都具有的主体，而政府作为保险关系主 体，则是由农业保险具有的政策特性决定的，如果缺少政府的支持，没有哪个经
营机构能够将农业保险长期经营下去。这三大农业保险关系主体决定了我国农业 保险的监管对象有三个：政府、投保农户和农业保险经营机构、中介人。
1、政府。对政府的监管实际上是对其农业保险扶持行为的监督，政府对农业 保险的扶持主要包括：各级政府对农业保险给予财政补贴、税收减免、信贷支持 以及提供再保险和巨灾风险基金支持等几个方面的政策优惠与资金支持。那么，为什么要对政府实行监管？因为根据现代政府行为理论，政府是由个人组成的，政府行为选择实际上是组成政府的个人在某种程度上的加总。理性的政府总会将 资金投向最能获利的地方，那么对于农业保险这种短期内不会产生很大收益的产 业，自然是敬而远之。目前，农业保险作为中央建设新农村、发展现代农业的重 要经济手段，得到中央政府的大力扶持，而地方政府也必须响应中央的号召，扶 持本地方农业保险的发展。然而，农业保险是否真正得到扶持，问题关键就在于 扶持政策如何落实。因此，农业保险监管机构在目前尚无具体法律制度规定的情 况下，监管机构应对政府扶持行为于政策制度框架内进行监督，目的是督促政府 将其确定给予农业保险的财政补贴、税收信贷、再保险与巨灾风险基金等支持政 策常态化，避免随意性和任意性，即使当政府人员发生变化时也不至于影响到农 业保险支持政策的连贯性，使政府对农业保险的扶持能够切实发挥效用。
2、投保农户。对投保农户的监管是指对农户在购买农业保险时及农业生产过 程中存在的道德风险和逆选择问题进行监管。一般商业保险存在的道德风险和逆 选择问题，农业保险同样也有，但不同的是农业保险中的道德风险与逆选择问题 更为突出。这主要是由于受农业生产经营的自身属性及农民自利的小农意识的影 响，与其它保险类型相比，农业保险经营中的道德风险就显得更为严重，而且难 于有效控制或控制成本过高；另外农业风险较大的地区差异和个体差异也使得农 业保险经营中的逆选择较其他保险类型也更为难以防范。此外，商业财产保险中 的道德风险和逆选择问题一般是由保险公司自身通过风险控制手段进行管理。但 因为这两个问题在农业保险中比在一般性保险中更严重，且我国农业保险尚处于 发展初级阶段，投保率低，保费积累不足，而保险公司的赔付率又过与庞大，如 果因此承受的打击超出其可接受的范围，则可能导致农业保险市场供给减少，影 响农业保险业的发展，进而影响到整个国家的农业和农业保险政策。综上所述，监管部门在目前阶段有必要对农户在投保过程中可能出现的道德风险和逆选择实
行监管调控，以控制农业保险经营机构经营过程中因此而产生的过高风险，避免 农业保险市场出现萎缩状况，保障农业保险业的稳健发展。
3、各类农业保险公司、中介机构。他们作为保险交易中的重要主体，是农业 保险监管机构监督和管理的重点。监管机构对各类农业保险公司、中介机构进行 监管的目的是为投保农户提供高度的安全性，保持广大农户对农业保险的信心，并维护农业保险市场的公平竞争、安全、高效。在农业保险公司和中介机构经营
过程中，如果没有相应的监管措施，随时可能出现对投保人不利的情形，如投保 前的对投保农户的欺诈和不如实说明、解释保险产品的行为，制定不利于投保农 户的保险条款的行为，发生农业灾害后不予理赔或少赔的行为等等。这些行为可 能使投保农户对农业保险公司失去信心，进而对农业保险失去信心，致使保险市 场需求不足，最终甚至导致某些农业保险市场的消失。此外，在农业保险市场上 存在的各类保险公司和中介机构之间也会因为争夺客户而出现不当、过度竞争的 行为，不利于农业保险市场的健康发展。这些可能出现的情况都是农业保险监管 机构必须进行防范和规制的。
5.4 中国农业保险监管内容
我国农业保险监管的内容包括对监管对象的监管和对监管者的监管。
5.4.1 对农业保险监管对象的监管
我国农业保险监管的内容主要包括以下几个方面。
1、对补贴的监管。给予农业保险以政府补贴，这是国外发展农业保险的通常 做法，我国的农业保险想要持续发展，政府补贴不可少。由此，我国对农业保险 的补贴可由农业保险监管机构发放，主要投向三个用途。一是对农业保险业务给 予保费补贴。该补贴应以涉及国家粮食安全战略的主要粮食作物（如水稻、玉米、小麦等）和国家农业产业政策扶持的农作物为主。具体补贴方式有两种渠道，即 直接补贴给农户、补贴给农业保险公司。二是对农业保险业务经营主体给予业务 和管理费用补贴。这可以解决因农业保险的高风险性、农业经营的分散性及风险 勘查的复杂性所造成的农业保险公司经营成本偏高的问题，从而既可降低农业保 险价格，又可提高公司经营的积极性。具体补贴比例可由各地农业保险监管机构 根据各地的不同情况，以农业保险保费规模5％左右提供经营管理费补贴。①三是 对农业保险再保险业务给予补贴。农业保险监管机构可对经营农业保险原保险业 务的经营机构购买再保险给予一定比例的保费补贴，或者对再保险公司向境外分 保农业保险业务也给予一定的补贴。
2、对农业巨灾风险基金的监管。化解农业巨灾风险不是单纯依靠再保险就能 够实现的，国外通常通过建立国家再保险或者强制再保险又或者建立农业巨灾风 险基金的方式分散农业风险。因此，我国发展农业保险也必须建立政府主导的农 业风险巨灾基金。[37]该基金可由中央及地方共同提供财政支持，积累巨灾风险金，以达到抵抗巨灾风险，保障农业保险可持续发展的目的。筹集巨灾风险准备金是 建立巨灾风险基金的前提，其来源可以有以下渠道：政府财政预算拨款，国家根
① 世界各国给予农业保险经营机构管理费用补贴的情况差别较大，有的国家高达20％－30％，有的国家只
提供5％－7％，有的国家并不提供管理费补贴。35 据农业保险公司年度经营农业保险的保费收入，按照一定的比例予以补贴，提高 巨灾风险的偿付能力；从资本市场上筹集资金，可以发行一定数量的巨灾风险基 金债券，采取融资的方式引进资金，提高巨灾风险基金储备能力。就巨灾风险基 金管理来说，可在农业保险监管机构内部设置专门监管基金资金使用的处、室，由其审查基金的使用目的、流向、数量及用途。
3、对道德风险和逆选择的监管。投保农户的道德风险行为包括因投保农户故 意欺诈促使保险事故发生的行为和因疏忽与过失而引起风险的行为。对于第一种 行为，是农户在投保当时所为的，因此只能依靠保险公司自身事前加强对投保农 户农业风险状况的调查来进行控制；而第二种行为则可利用保险监管机构的职能 发挥来实施监控。对道德风险的监管可以有几种方法：（1）通过对农业保险公司 保单条款的合理设计，对投保农户投保后的行为加以限制和激励（如可以采用免 赔额的方法限制投保农户购买足额保险，同时给予投保农户一定的价格折扣，使 得一部分损失由投保农户自己承担，将风险发生与否与投保农户自身利益结合起 来，以增加其投保后疏于防范的成本）[38]，从而预防和控制道德风险的发生；（2）农业保险监管机构在收集各地农户详细的农业生产、经营及风险状况资料和经过 准确测算的基础上，建立科学合理的评估指标体系，用以检测农户是否存在不良 行为；（3）如若发生道德风险行为，农业保险监管机构可以赋予农业保险公司一
定的惩罚权利，以制约投保农户的道德风险行为。
对逆选择的监管措施有：（1）采取强制保险的方法，即由农业保险监管机构 规定某些险种必须投保或者将农业保险与政府对农业的各种优惠政策挂钩，促进 投保率的提高，这可使保险公司低风险客户的数量大大增加，进而降低其客户组 合的整体风险；（2）农业保险监管机构可通过对农业保险公司保单的审查，督促
其对风险进行精确的分类和测算，设计不同类型的合同，将不同风险的投保农户 区分开来，从而避免逆选择行为；（3）建立农业和农户各项指标统计数据库，按
照投保农户风险程度的高低设计费率不同的保单，区别不同风险的农户，以制约 其逆选择的发生。
4、对农业保险公司、农业保险代理人的监管。农业保险监管机构对其监管主 要从以下方面进行。（1）审批各类农业保险公司及其分支机构和农业保险代理人的设立。农业保险监管机构及各地监管机构应认真研究各地的农业经济发展水平、农民收入和保险需求状况，合理设置农业保险市场的准入门槛，确保新入主体能 够积极培育市场，稳健发展，合规经营；需制定较为严格的管理办法，杜绝农业 保险公司在农业保险市场上的不规范行为；严格设置市场退出机制；适度控制农 业保险市场上保险公司的数量，增加过快会产生恶性竞争，对农业保险市场造成 不良影响；[39]审查、认定农业保险代理人的任职资格，并对其在适当的时候进行 考核与培训。（2）对各类农业保险公司的资产与负责、资本充足率及偿付能力进
行监管，建立相应的预警指标体系；对这些农业保险经营机构的资金、资本充足 和偿付能力状态及变化趋势进行动态监测，如果主要指标超出正常范围，则要求 其限期改正；要对偿付能力额度进行强制性监管，凡是实际偿付能力额度低于规 定的最低偿付能力额度的，根据其严重程度分别采取责令整改、分保、停止新业 务以及依法接管等措施。（3）加强对各类农业保险机构市场行为进行监管。农业
保险监管机构及各地监管机构要采取多种手段惩治违规行为，防范化解经营风险；
加大对农业保险现场检查力度，规范和整顿市场秩序，对于农业保险公司欺诈误 导和无理拒赔等违法违规行为要给予严厉惩处；建立农业保险市场服务标准；要 求农业保险公司加强对其农业保险代理人的培训；加大对农业保险代理人开展业 务行为的监管力度。（4）为农业保险公司的稳定发展创造良好的外部环境。各地
农业监管机构要积极协助农业保险公司和当地政府部门沟通协调，避免其他政府 部门对基层农业保险公司的不正当干预；积极与当地政府沟通，确保政府承诺的 农业保险财税支持真正落实。
5、对再保险的监管。对农业再保险公司及其行为的监管，如在：法律形式、许可证发放和撤销、整体业务监管、现场检查、制裁、内控制度及外部审计等方 面与对经营农业原保险的公司的监管应是一致的。[40]此外，由于我国目前农业保 险再保险机制尚未建立，对农业保险的再保险支持特别薄弱，因此，农业保险监 管机构对农业保险再保险监管更多的应体现在支持建立再保险体系方面，同时对 农业保险公司进行财务监控，一旦发现其承担过度风险时，应提示其进行分保。此外，还可以建立强制再保险制度，这是由于农业高风险的特性，一旦发生农业 灾害，保险公司承担的风险将特别大，进行分保能够达到分散风险的目的，在一 定程度上保障了农业保险公司运营的安全。农业保险公司一方面可以向国内其他 保险机构或者由政府成立的农业保险机构分保；另一方面可以购买国际再保险，达到引入国际风险转移机制，充分运用国际再保险市场的风险基金，防范和吸纳 农业保险业务所隐含的高风险，提高农业保险机构平抑风险的能力，为其平稳运 作保驾护航。
6、对险种开发的监管。各地区农业保险公司可根据本地政府的财税支持程度，结合本地农产品特色及结构，开发富于地方特色的农业保险险种，由此制定的险 种目录需经过农业保险监管机构的审查。各地农业保险监管机构也可以就险种的 开发与确定向当地农业保险公司提供建议或协助。此外，农业保险监管机构在掌 握各地险种资料的基础上，建立全国性的险种体系，并对全国范围内的农业保险 险种制定进行统筹和工作指导。这种多层次的险种体系有利于搭建农业保险整体 经营框架和监管框架，有利于使我国农业保险事业得到长足发展。
7、对险种条款制定的监管。各地农业保险公司根据本地农业保险特点而自行 制定的险种条款，报农业保险监管机构审批；农业保险监管机构应尽量简化审批
手续，鼓励农业保险公司积极开发新的农业保险产品。此外，除了对保险公司制 定的险种条款实施监管，由于农业保险专业性强，险种种类复杂，且各地农业发 展状况不一，对于某些可以制定全国性统一标准的险种条款，农业保险监管机构 可利用本部门的技术力量，在掌握不同农业保险公司经营数据的基础上，制定全 国性的农业保险险种条款。
8、对费率厘定的监管。农业保险监管机构及各地监管机构必须督促农业保险 公司准确地厘定农业保险费率：第一，根据不同的自然风险区域、农作物产量损 失程度和损失概率，进行农业保险区划，以合理确定不同地区不同条件下的保险 责任，同时要对耕地情况、农作物收获量和损失量、畜禽疫病死亡损失率等作长 期的资料收集，为保险费率的准确厘定提供可靠的统计依据；[41]第二，在同一地 域范围内，也需将风险单位作进一步的细化，制定差别费率；第三，要求考虑农 业保险所具有的社会性和公益性，即一方面要讲究费率的厘定是建立在对标的物 和可保风险科学测评、数理概算的基础上的，另一方面又要充分考虑我国农村经 济的弱质性、农业生产的特点、自然风险的不确定性以及农民纯收入较低等因素，厘定适当的农业保险费率。
9、对政府的监管。对政府的监管主要是指对政府农业保险扶持行为的监管。政府扶持行为主要是指各级政府对农业保险给予财政补贴、税收减免、信贷支持 以及提供再保险①和巨灾风险基金支持等几个方面的政策优惠与资金支持行为。监
管部门对政府扶持行为进行监管有两方面内容，一是在尚无具体法律制度规定的 情况下，于政策制度框架内对政府农业保险支持行为进行监督，目的是督促政府 将其确定给予农业保险的财政补贴、税收信贷、再保险与巨灾风险基金等支持政 策常态化，避免随意性和任意性，当政府人员发生变化时也不至于影响到农业保 险支持政策的连贯性；二是对政府所提供的各项支持，如补贴、再保险和巨灾风 险基金等所拨付的资金之使用目的、用途和方式实施监督与管理，引导资金的流 向符合农业保险政策目标。
5.4.2 对农业保险监管机构的监管
农业保险监管者也是理性的经济人，其行为有可能为了实现了自身的经济利 益最大化，即监管机构活动的目标并不是或并不仅仅是公共利益的最大化，而是 有本机构的组织目标，这使得它们可能过分的保守和回避风险而忽视公众利益、违背国家利益，因为对于监管机构来说，一旦监管不慎发生了问题，其所要承担 的责任或者说所付出的代价，远远大于采取保守态度、偏严执法可能给其带来的① 进行再保险可有多种形式，如向其他商业保险公司分保、向国家建立的再保险公司分保或者向国际再保
险公司分保等。而这里所指的再保险是由政府提供的，作为政府支持农业保险的一种手段，监管部门对之 实行监管是希望能够督促政府保持这种支持方式的稳定性和持续性。38 利益。因此，为了减少监管过程中的“寻租”①，避免政府监管失灵，以降低农业
保险市场的系统性风险，有必要对农业保险监管机构加以监管以及对监管人员的 行为进行监督约束。
对农业保险监管机构进行监管，重要的是建立一套多层次的制衡机制，这一 制衡机制主要包括以下几个方面。
1、法律和行政监督。对农业保险监管机构的法
律监督首先要从立法上明确农业保险监管机构的工作职责、管理与处罚措施、工 作程序、回避制度以及监管人员应担负的责任等，做到有法可依。而且要严格执 法，对监管失职行为、滥用权力或者“不作为”等行为要依法追究，予以制裁。行政监督也是一种有效的监督方式，农业监管机构必须通过建立和完善内部的工 作机制和责任追究制度，对日常工作的规范化进行监督，对违反者予以行政处罚。
2、建立相应的制衡机制。农业保险监管机构根据其负责执行的法律法规做出的许
多决定或决议，会影响到农业保险市场参与者的权利或利益，因此有必要进行制 衡，例如可赋予农业保险经营机构以申请司法复核，监督农业保险监管机构决定 或决议的合法性的权利等等。
3、社会舆论监督。在现代信息社会，社会舆论具有
重要的监督作用。其可对农业监管机构的监管活动进行评价与监督，约束其监管 行为，增加监管的透明度，有利于监管机构加强监管和自身建设。
4、监管机构的自律。监管组织的自律是加强自我监督、提高监管效率、抑制监管腐败的内部有 效措施和机制。抓好监管机构自身建设以及监管人员自身素质的提高，才是监管 者监管的根本。5.5 中国农业保险监管程序
1、对各类农业保险经营机构和中介机构进行监管的程序。保险监管机构按照 以下程序进行监管。（1）对需要监管的事项予以立项。（2）制定监管方案并组织
实施，其中，监管的内容大体包括：由农业保险监管机构审查，确认其的市场主 体资格；对农业保险机构的资本金、偿付能力、资金运用、财务状况等进行监测，保障其正常运营；监管农业保险机构的业务状况；农业保险机构应当按照规定及 时向监管机构报送营业报告、精算报告、财务会计报告、偿付能力报告和有关监 管报表。（3）监管的手段：监管机构可以对农业保险公司实行现场检查，农业保
险公司应予以配合；监管机构也可以实施非现场检查，采取现代化的信息技术手 段，运用网络对农业保险机构的经营状况、财务状况进行监管。（4）如果农业保
险机构出现不良状况，监管机构可采取接管、整顿等方式对其进行援助；如果农
①寻租是20 世纪70 年代经济学家在研究垄断、关税和政府管制时提出的概念。在现代经济中，租金是无所
不在的。哪里有垄断、特权和管制，哪里就存在租金；哪里有信息和流动性不对称，阻碍资源流动，哪里 就存在租金。租金存在，寻租活动就必然存在。其一般采取的一些不宜公开的手段如蒙骗、贿赂、拉关系 等需要支付成本，它的社会成本是巨大的。它是政府监管引发腐败等不良社会丑恶现象的温床，也是监管 效率低下的重要原因之一。39 业保险机构违规操作，则依法给予处罚。
2、对投保农户监管的程序。对投保农户监管的程序不同于对各类农业保险经 营机构和中介机构的监管，其监管程序不如对后者的监管那么严密。对投保农户 的监管可遵循以下程序：（1）建立科学合理的评估指标体系，以检测农户是否存
在不良行为；（2）不定期对一定区域内的投保农户进行抽查，监督其投保行为是
否存在不诚信的情形；（3）为农业保险经营机构提供协助，帮助其调查投保农户的实际情况；（4）赋予农业保险经营机构以一定的惩罚权利，以制约投保农户的道德风险和逆选择行为。
3、对政府监管的程序。对政府的监管即是对政府其他部门的与开展农业保险 相关的行为的监管。对政府的监管程序也不同于对农业保险经营机构的监管程序，一般不实行直接监管，而是通过间接监管来监督政府对农业保险的扶持行为。（1）制定一套对政府部门进行监管的有效办法；（2）对政府部门进行监督检查前予以
通知；（3）向广大农户和农业保险经营机构及中介机构提供政府部门的农业保险
相关行为的信息，发动投保农户和各类农业保险经营机构及中介机构对政府部门 进行社会监督。
我国农业保险监管程序地制定和实施应遵循一定的规范要求。首先，农业保 险监管机构必须以透明和负责的方式履行其职责。[42]这就要求监管机构要向广大 农户和各类农业保险公司及中介机构提供有关监管工作的书面信息，让公众知悉 监管机构履行职责的情况，并允许他们能就农业保险监管事宜提出自己的意见。这对提高我国农业保险监管机构的工作效率、工作的规范性和公信度有很重要的 意义，利于农业保险在我国的推广和扩大。其次，农业保险监管机构应尽快制定 农业保险监管方面的有关法规，将其公开，用于指导自身的工作，也便于农户和 农业保险公司对监管机构进行监督。再次，我国农业保险监管机构必须对农户和 农业保险公司负责，并且就其采取的监管措施的合理性进行说明。
5.6 中国农业保险监管法律责任
农业保险监管法律责任是我国农业保险监管法律制度的重要组成部分，对于 农业保险监管关系中的各方主体，其行为必须受到法律的规制，如果实施危害相 对方或者社会利益的行为，应当承担相应的法律责任，这样才能真正推进我国农 业保险监管法律制度的建设，加强和完善农业保险监管，以保证农业保险业监管 的公正性和有效性，进而发挥对我国农业保险业及市场的保障与促进作用。农业保险监管法律责任，主要是指政府及其工作人员、各类农业保险公司、中介机构和投保农户等农业保险监管关系主体违反农业保险法或农业保险监管规
则所应当承担的责任。此外，作为监管主体，农业保险监管机构本身及其监管工 作人员在监管工作过程中因故意或者重大过失，不履行或不适当履行法定监管职
责，或者在监管工作中实施了违法行为，因此给相对人或公共利益造成损害的，也应当承担相应的法律责任。
根据违反农业保险法或农业保险监管法律行为的性质、情节和危害程度的不 同，可分为民事责任、行政责任和刑事责任。其中民事责任的承担方式有：停止 侵害、采取补救措施、赔偿损失等；行政责任的承担方式有：责令改正、吊销经 营农业保险业务许可证、罚款等；行政处分主要有：记过、警告、撤职等；追究 刑事责任的方式有：拘役、有期徒刑和罚金等。
1、政府及其工作人员的法律责任。由于政府也作为农业保险监管的对象，当 其违反相关法律规定的义务时，也应该承担相应的责任。政府及其工作人员的违 法行为表现在：拒不履行行政职务行为，如，当政府依法负有给予农业保险补贴 或免税等职能而拒不履行该职能，此时可以给予政府主要负责人以行政处分；政 府及其工作人员违法行使职权侵害投保农户、农业保险经营机构或中介机构合法 权益，造成损害的，依法应承担赔偿责任。
2、各类农业保险公司的法律责任。是指各类农业保险公司及其工作人员违反 农业保险监管法律法规应承担的责任。又可分为：（1）欺诈投保农户行为及其法
律责任。这是指农业保险公司及其工作人员违背诚信原则，以欺骗等方式损害投 保农户利益的行为。其具体表现在：隐瞒与农业保险合同有关的重要情况；不履 行合同约定的赔偿或给付保险金义务等方面。这些行为严重的可处以刑事责任； 不构成犯罪的，由农业保险监管机构给予罚款。（2）非法经营行为及其法律责任。
表现形式有以下几种：超出核定的业务范围从事农业保险业务；违反偿付能力管 理规则；违反监管要求，如未按规定将拟订农业保险险种的保险条款和费率保送 审查或备案等。有以上行为的，由农业保险监管机构责令改正或处以一定数额的 罚款；逾期不改或造成严重后果、社会影响的，责令停业整顿或吊销其经营农业 保险业务的许可证。
3、投保农户的法律责任。主要指对于投保农户的欺诈行为，如谎称遭遇灾害、事故骗取保险金或者故意制造保险事故骗取保险金等，给农业保险公司造成损失 的，要求其承担法律责任。对于上述诈骗行为，构成犯罪的应追究刑事责任，不 构成犯罪的，依照相关规定给予行政处罚。
4、农业保险中介机构的法律责任。目前我国农业保险中介机构主要指的是农 业保险代理人。其行为违法性表现在：未取得经营农业保险代理业务许可证而非 法从事代理业务；在业务中欺骗投保农户。发生这些违法行为的，情节严重、构 成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，由农业保险监管机构责令改正、没收违法所得或吊销经营代理业务许可证。
5、农业保险监管机构及其工作人员的法律责任。其违法行为可分为：不当审 批行为，对不符合设立农业保险公司条件的和不具备农业保险代理人条件的予以
批准；滥用职权行为、徇私舞弊行为及玩忽职守行为，给相对人或社会、公共利 益造成损害的。农业保险监管机构及其监管工作人员存在上述行为的，应给予行 政处分；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
此外，为了确保我国农业保险监管工作正常、有序开展，督促监管机构及其 工作人员依法认真开展农业保险监管工作，可由农业保险监管机构依据相关法律，如农业保险法或现行的《行政监察法》等法律来制定其内部问责办法，如制定《农 业保险监管问责办法》，从监管机构内部对监管机构及其工作人员的行为进行规 范。其中，可以规定对农业保险监管机构监管负责人员或工作人员的问责制度，例如对于因无正当理由未完成农业保险监管机构确定的重要工作任务，影响整体 工作部署，造成严重后果的；因未依法履行监管职责，致使所监管领域或者辖区 发生重大事件，造成重大损失或者其他严重后果的；对农业保险业发生的重大事 件处理不力，造成严重不良社会影响或者其他严重后果的等等情形可以对责任人 进行问责。问责的后果根据责任人的责任大小确定，可以有诫勉；责令作出书面 检查；通报批评；在相关媒体上作公开道歉；停职反省；劝其引咎辞职等几种。即使责任人还同时触犯了行政或刑事法律，也不影响问责办法的适用。
结 论
对农业保险进行监管是保障我国农业保险业及其市场稳健发展的必然要求，而监管工作是否有效则取决于监管目标原则、监管机构、监管对象及内容、监管 过程、监管法律责任等一系列监管要素是否能够在法律上得到明确规定，这，即 是笔者建立和完善农业保险监管法律制度的最初设想和最终目的。
笔者在对国内外农业保险监管的一般原理进行阐述，对我国农业保险监管制 度现状和缺陷进行分析，并对国外农业保险监管法律制度进行考察和借鉴的基础 上，为我国农业保险监管制度的建立提出了自己的基本构想，包括建立与商业保 险监管机构相分离的农业保险监管机构、确定农业保险监管的对象和内容、农业 保险监管实施的基本程序以及农业保险监管的法律责任。其中，关于建立农业保 险机构的设想，笔者比较了现阶段各种观点和看法，并逐一进行分析和剖析，最 终认为应在我国建立农业风险管理局作为农业保险监管机构，同时对该机构的隶 属、资金来源、组成、分支机构、职责等内容做了较为详细的描述，为将来我国 建立农业保险监管机构提供了有益建议。此外，在解决了由谁来管理的问题之后，笔者还对管什么，怎么管的问题进行了具体分析和阐述，并于之后相应地提出对 农业保险监管法律责任确定的建议。
文中主要创新成果在于：提出农业保险监管的对象不仅是指各类农业保险经 营机构和中介机构，还包括了政府和投保农户。从目前可获得的各种文献中发现，还没有学者对这个问题进行专门研究，基本上回避了对政府和投保农户可能成为 农业保险监管对象的问题的讨论。笔者认为，正是由于农业保险具有的政策性，使得政府不可避免地成为农业保险关系的主体，进而成为农业保险监管关系主体。
既然政府成为农业保险关系的主体，则其行为就必须遵守其中的规则，自然也就 需要被规制，因而成为监管对象乃是题中应有之意。而对于投保农户来说，虽然 无论何种保险监管之中都将维护其利益作为监管的一般目标，但也正是农业保险 这样一种高风险性的保险使得投保人的道德风险和逆选择行为显得特别突出，危 害较之商业保险也更大，尤其在我国农业保险经营机构还不成熟、风险承受能力 不强的情况下，投保人的这些行为可能产生农业保险经营机构难以应对的风险。农业保险经营机构的不稳定将会造成农业保险市场的不稳定，最终损害的还是广 大农户的利益。因此，对投保农户进行监管并不违背监管的一般目标。在基于以 上分析的基础上，相应的，笔者在农业保险监管法律责任一节中对政府承担法律 责任的情形作出叙述。
农业保险监管需要有法律的规范，依法监管是保险监管的重要原则，只有在49 参考文献
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我国是拥有9 亿农村人口的农业大国，作为弱质产业的农业更关 系着国计民生，值得我们去关注、关心。2004 年初，我偶然在图书 馆读到了庹国柱、王国军老师所著的《中国农业保险与农村社会保障 制度研究》。该书对农业保险的系统论述和独到的见解，给了我启迪，使我也希望能用我所学到的知识，为我国农业保险的发展尽一点绵薄 之力，因此我选择了农业保险这个题目。但在实际的写作过程中，由 于农业保险的政策性太强，很容易流于表面，使我一直苦于找不到一 个适合的切入点。最后在大量的阅读相关资料后，经过反复斟酌，我 决定从农业保险的供给角度，来讨论农业保险体系的构建问题。本文从资料收集到撰写、修改，前后历时近一年，其间数易其稿，其中甘苦自知。如今定稿付印，我依然没有一种如释重负的感觉，究 其原因：其一，由于选题的原因，农业的涉及面太宽，农业保险的政 策性又太强，使我深感论文还没有达到所期望的深度和要求；其二，由于本人学识有限，对本文的立意和研究方法的把握和运用都可能或 多或少的存在一定的缺陷，因而造成的观点、主张尚不成熟，甚至错 漏也在所难免，本文旨在抛砖引玉，在此期盼同仁深入探讨、不吝赐 教。
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