剖析“入河排污口监督管理” 透视水资源管理体制_入河排污口监督管理

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剖析“入河排污口监督管理” 透视水资源管理体制

摘 要：通过流域水资源保护管理的实践与认识，揭示入河排污口管理方面的缺陷。根据新《水法》的有关规定，结合长江流域具体情况，论述了制定和实施入河排污口监督管理办法的方略。阐明了建立水资源流域管理与区域管理相结合的管理体制的重要性和迫切性。探讨了建立21世纪可持续发展水利管理新体制。

关键词：入河排污口；水功能区划；可持续发展水利；水资源可持续利用

严重的江河水污染，是由“三废”排放失控所引起。解决水污染应处理好污染物的排放控制。污染物排放总量控制的依据是水平衡，生态平衡。根据生态平衡提出纳污总量，使江河纳污后不超越“环境容量”。

1长江流域入河排污危害严重

近20年来，长江流域接纳废污水量不断增加，而水污染治理却严重滞后，水污染未得到有效控制，以干流污染带、湖泊富营养化和水土流失为特征的流域生态环境恶化呈明显上升趋势。目前达标的水功能区不到一半。

1992～1993年长江水资源保护局等对长江干流攀枝花至上海之间21座主要城市江段及城市区间直接自河取水口、入河排污口等进行了系统调查和监测。据统计，取水口574处，取水量（生产能力）5,233万t/d。入河排污口394处，1991年入江废污水总量38.8亿t，占干流城市废污水产生量的61.4%，比1982年增长0.34倍。

长江流域污水排放量1997年183亿t，2000年234亿t。干流岸边污染带长度逐年增加，已近600km；沿江城市500多处自河取水口均受到岸边污染带的影响，20多座城市面临污染型缺水危机。重庆、武汉、南京、镇江、南通、上海等城市水厂因取水源被污染而多次停产。如镇江内江水厂水源，南京上元门、城南和北河口三个主要水源水质污染物均超标。上海、重庆水厂的有机物、酚污染严重，水厂经常被迫停产事故。武汉堤角水厂的上游1,000m以内就设置有各种入河排污口6处，1987、1992和1996年供水水源地曾发生重大水污染事故，停产历时最长的达25d。武汉市沌口经济开发区水厂在选址时很难避开武汉晨鸣汉阳纸业公司排污的影响，被迫将取水口改选在其下游1,000m，并采取从江心300m处取水，为此增加投资430万元。500多处取水口如若都从江心取水，损失将达到数十亿元。上述情况的发生与水资源管理有关。

2管理方面现存问题

（1）长江流域综合利用规划未与地方发展规划结合沿江城市规划和工业布局不当、不合理，取、排水口犬牙交错，生活、工业用水水源地受到上游入河排污口严重威胁。如南京大厂镇集中了南化公司、南京钢铁厂、南京（华能）热电厂、扬子石化等大型企业，在约3km江段就分布着15处入河排污口，年排废污水量7.62亿t；此江段还分布有上述企业和大厂镇水厂等7处自河取水口，其中大厂镇水厂等取水口水源地受到严重污染，不得不将取水口迁移到上游对岸并从江底铺管道取水。

（2）水资源保护规划脱节，有待改革落实

城市要么没有实施流域规划的机构；要么没有与流域规划配套的地方规划；或者地方规划与流域总体规划标准不一致。有些沿江省市虽制订了水资源与水环境保护规划，但规划标准、原则受地方的制约，擅自降低本江段水资源与水环境保护规划标准，用牺牲流域乃至国家利益的“神机妙算”来换取地方经济效益。如重庆市就曾一度违背国务院1998年批准的《长江干流水资源保护规划》中将长江重庆江段水质保护标准确定为Ⅱ类的规定，竟擅自降低为Ⅲ类，以求增多入河排污量，从而减少地方水污染防治投资。再如九江发电厂三期发电工程擅自扩改其排污口并向下游移动，污水在九江石化厂生活用水取水口上游约50m处排放，严重侵害石化厂用水安全权利。

（3）江河成为排污沟并造成水污染纠纷

目前沿江城市为解决其水环境问题，不是积极就近建造污水处理厂，而是以“充分利用长江水环境容量”为名，热衷于兴建截污排江工程，如上海、武汉等市，甚至无锡、常州等非沿江城市，也兴起修建长距离管道向长江排污。这种不顾大局，以邻为壑的行为，不仅加剧了长江水污染，还导致一些地区上下游之间的水污染纠纷。

毒污转移的现象也十分普遍。如3年前被安徽“驱逐出境”的伟业有机化工厂“迁”到湖北武穴后，继续违法向长江大量排放高浓度有毒废水。省际间水污染纠纷发生多起，如浙江嘉兴市与江苏苏州市由排污问题引发的筑坝堵河水事纠纷，社会影响很大。上述事例集中反映了目前水资源管理与保护和水污染防治中的突出问题。

（4）地方保护主义干扰，思想认识有待提高

①地处宜昌市的安琪酵母股份公司，十多年来生产的废水直接排入长江。监测结果显示：仅COD（化学需氧量）一项就超标101～195倍，COD年排放量达10万t。有的厂商公然以失真的“自检”进行蒙骗，或偷排强排，而地方环保和水利部门却管不好管不了。在地方保护伞下，像安琪公司这样的污染大户长江岸边何止百千。

②很多人包括领导高估了长江的自净能力，以为“污染物稀释了就没有问题”；有些单位认为“交了排污费，排污合法”；有些单位任意设置入河排污口；还有些地方放弃已有的截污治污工程改向长江直接排污。上述地方保护主义的存在充分说明水资源统一管理、流域管理的重要性、必要性。

（5）入河排污口管理工作上的空白

①沿江城市入河排污口没有统一管理。我国一直呈现“一龙治水”、“多龙管水”、“强龙压不住地头蛇”的局面。如位于武汉市与鄂州市交界处的武汉葛化集团公司，自1991年至今将全部工业废水不经处理，直接排往长江，严重危害了下游鄂州市自来水厂等供水水源地水质。因此引起了鄂州市人民的强烈抗议，市环境保护局曾多次向湖北省政府、省环境保护局告诉，但受区域管理体制的制约，问题一直未能解决。

②边界河段缺乏管理。如长江流域内3万多km评价河长中，1998年超标河长达19%，到2000年上升到了26%。流域省界断面水质超标率也呈上升趋势。种种迹象表明边界河段“三不管”。

③医疗等行业废水入河缺乏管理。如武汉市环保局在2003年抗“非典”期间对武汉市159家医疗机构调查显示，94家无污水处理系统，每天至少有600t“致病废水”经城市下水道排入长江。上述事实明确显示我国目前水资源管理体制的弊端。

3新《水法》入河排污口监督管理原则

新《水法》确立了江河、湖泊的水功能区划制度。划定水功能区，并根据水功能区对水质的要求和水体的自净能力核定该水域的纳污能力，提出该水域的限制排污总量。

按新《水法》要求，水功能区划、入河排污口监督管理等水资源保护工作都必须实行水行政流域管理与区域管理相结合的管理体制。要在入河排污口的监督管理上，明确分级管理，提出具体的管理要求。要向环境保护部门和地方政府提出对重大排污口的设置、限排管理和总量控制的意见和建议。要与地方水行政主管部门密切合作以对缓冲区、保护区、保留区提出排污控制的原则要求，对排污控制区提出减排污染物的要求。

1999～2001年，长江水利委员会根据水利部的部署组织编制了《长江片水功能区划》和《长江片水资源保护规划》，并已付诸实施。“区划”及“规划”也是流域水污染防治规划的编制基础，前者是确定水体纳污总量的主要依据，后者则是提出限制排污总量和陆上污染物削减量的主要依据。

4长江流域入河排污口监督管理办法探讨

入河排污口的监督管理是流域水资源保护的一项极其重要和紧迫的工作。根据新《水法》，由水利部及派出机构等制订《入河排污口监督管理条例》（简称《管理条例》）及《长江流域入河排污口监督管理条例实施办法》（简称《实施办法》），将入河排污口监督管理纳入法制化、规范化、制度化轨道刻不容缓。

（1）为管理入河排污口，新《水法》规定在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口,应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意。因此必须对入河排污口实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。由长江流域水资源保护机构及其县级以上人民政府水行政主管部门根据国家授权负责排污口的监督管理。

（2）在新《水法》颁行之前,入河排污口设置或变更未能与水功能区划、水资源保护规划的管理目标相协调，不符合法制规范，应通过调查、登记及建档，重新按《管理条例》及《实施办法》执行。不符合要求的限期整改。

（3）入河排污口的设置与变更必须依照规定程序向排污管理部门提出申请,经批准后方可实施。设置或变更排污口必须实行“三同时”制度,其水污染防治工程和排污工程的设计、施工和投产三个环节均应接受排污口管理部门的监督检查。在设置或变更工程完工后,应向排污口管理部门申请竣工验收.只有经排污口管理部门验收合格后才可使用。入河排污口的设置、审批程序包括:①预申请审查;②申请审查;③竣工验收。

（4）入河排污口的设置与变更应遵循如下原则：①必须符合流域水资源综合规划及水资源保护规划，必须符合水功能区划，必须符合水功能区水质管理目标及污染物总量控制管理目标；②废污水排放必须符合有关国家标准或地方标准；③必须符合《管理条例》及《实施办法》有关规定。

（5）制订《实施办法》,并根据长江干、支流及湖、库区域水功能区要求，本着便于管理、便于排污的原则，对入河排污口的建筑及入河方式等方面进行技术规范，是入河排污口设置规范化的一项重要的基础性工作，是对已建、在建入河排污口规范化整治，对新设置入河排污口进行审批的基本技术依据之一。

（6）新《水法》授权并支持入河排污口管理部门对重大排污口，对重点、敏感水域进行常规监测、不定期的监督性监测和现场执法检查。使用入河排污口的单位，必须在排污口安装计量部门认定的污水排放计量设施，并按季、年向有关管理部门报送排污口统计表。管理部门每年根据规定的审批权限，对入河排污口组织年审。对不符合要求的，责令其限期减少或停止排污，并按要求限期整改或终止使用。

5水资源管理体制的建设

（1）从狭义的水利管理到广义的水资源管理

我国是水旱灾害频发的农业国，历朝历代都很重视水利管理，但一般只针对防洪和农田水利的管理。一直延续到20世纪70年代。根本未把“水”当作重要的自然资源和环境要素引入水利管理。80年代后，水利工作的重点才转移到实质意义的“管理”上，各级水利部门的工作也从狭义的水利管理，逐步过渡到广义的水资源管理。

当今水资源管理的内涵实质是水资源的开发、利用、治理、保护、节约、配置的管理。即通称“资源水利”、“环境水利”和“可持续发展水利”。这是以社会经济可持续发展为目标的水资源整体性综合规划和配置的管理。

（2）国外水资源管理的成功经验

1933年美国颁布全面开发治理田纳西河流域的《田纳西河流域管理局法》，并建立具有行政实权的田纳西河流域管理局（TVA）。实现了流域开发、治理和保护的统一；环境资源保护和社会经济发展的统一，即TVA模式。

法国1964年颁布《水法》，组建全国范围的水资源管理体制（系统）。即将全国按河流水系分成六大流域，成立流域委员会和流域财务局，后称罗讷河公司。实现了按流域划分管理单元，对自然水体实施综合管理。

英国在1973年和1989年两次调整了流域管理体制，在促进水资源的开发与利用方面发挥了巨大作用。英国的流域开发是以城市供水和污水处理为中心的流域综合开发。如泰晤士河水务局卓著的水务一体化管理，就是流域管理体制综合开发的成案例之一。

日本的经验：1962年制定《水资源开发促进法》等；在1987年制定《全国综合水资源规划》，指定“水资源开发公团”为开发管理机构；对水土资源进行全流域的综合管理，进行有计划的利用和保护。

（3）国外水资源开发管理的发展趋势

1992年联合国《21世纪议程》中提出，水资源应按流域进行综合管理，统一规划。影响全局的关键工程及有争议的地区，由流域机构统一管理，协调关系。排入水域的主要排污口，由流域机构统一管理。

发达国家在水资源管理上的共同经验是：①流域的开发与管理已经从单一目标向多目标（水资源、水电资源和综合水库）、综合开发与管理。②逐步建立和完善流域统一管理与行政区域管理相结合的管理体制，把资源管理与开发利用管理分开。强调以流域为基础，与国家和地方行政监督、协调相结合的管理体制。③在赋予流域管理机构很大的行政管理权的同时，还给了相当的自主权。④流域综合开发与管理必须要有国家在政策上的支持。

（4）我国水资源管理浅析

①我国施行流域管理已有百年历史，但效果不明显。影响水资源开发利用的不利因素很多，主要有江河开发利用和管理的政策、法律和体制存在的问题，束缚了水资源快速开发和合理利用。主要表现在以下几方面：A、旧的流域管理体制不能适应水资源统一管理的要求。由于条块分割，人为地将系统完整的自然水文地理和生态环境形成水系分拆，实际上很难实现水资源的统一开发和合理分配，形成“群龙自治，各行其是”或“三个和尚袖手旁观”的局面，导致出现了许多部门之间、地区之间以及流域上下游之间的水事纠纷。见上述事例，这里不再赘述。B、流域管理法制不健全，流域管理缺乏法制保障，我国水资源管理法制建设特别是流域管理法制不完善、不具体，难以操作，是流域管理的薄弱环节。C、计划经济体制的约束对水资源有偿使用制度规定得不够明确，缺乏明确的产业政策。D、主导思想偏向，在水资源开发利用中重开源、轻节流和保护，重经济效益、轻生态与环境保护。

②“三同时”制度是我国环境保护工作的一项创举，其主要作用是防治污染的主体设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。其目的是贯彻预防为主的原则，落实治理污染的措施，以保证建设项目建成后不对周围环境产生破坏。我国的环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法都规定了这项制度。

③2002年10月1日起施行的新《水法》强化了水资源的统一管理和流域管理。新《水法》规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制；国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。这是《水法》自1988年实施以来的经验总结。强化水资源（开发、利用、节约和保护）的统一规划与管理，注重水资源宏观配置，发挥市场效应。明确规划在水资源开发中的法律地位，强化流域管理。

（5）对我国水资源管理体制改革的构想

笔者分析国内外水资源管理的经验教训，其成败决定于管理的“法制、体制、规划”三大要素，三者缺一不可。其中强化流域水资源统一管理和实行城乡一体化的水务管理体制是核心，它既是管理机构，又是权力机构，有权提出水污染防治的法令、政策与标准并控制污染物的排放；有权对有关政策与规划组织实施与检查；在经济上有独立性。笔者认为，我国当务之急是对七大江河流域管理机构的水资源管理专门立法（《××流域管理法》），授予其执法和行政管理权，并进一步明确流域管理和区域管理的职责分工。当法制完备，体制确立之后，流域综合规划便是开发治理的方略，是流域管理十分重要的基础。在具体实施上，可按一贯做法先树典型，而后展开。

6结 语

（1）创立可持续发展水利事业和实行水资源可持续利用措施是新世纪治江管水的新思路。21世纪的水资源流域管理要把发展与环境可持续性融为一体。

（2）联合国“21世纪议程”对排污问题十分重视。笔者对长江流域入河排污口管理的剖析后，确切认为流域水资源保护的重要性、治理水污染的紧迫性和建立水资源流域管理体制的必要性。我们的目标和方向就是实行新《水法》提出的水资源流域管理与行政区域管理相结合的管理体制；走的是有中国特色的社会主义市场经济体制下的水资源统一管理之路。1993年深圳率先成立水务局；1996年陕西实施城乡一体化管理体制；1999年黑龙江推行水务局体制；2000年上海市水务局成立，这一系列措施的推出都取得很好效果。随后全国成立水务局及由水利系统实施水务管理的单位共计1063个（其中还有武汉市、西安市、哈尔滨市及大连市，截止2002年6月）。

（3）根据水资源以流域为单元流动的特点以及国际上实行流域管理水资源的成功经验，制订有关《流域管理法》，对水资源依法实行流域管理势在必行。只有国家水行政管理部门及授权的流域管理机构坚定站在国家立场依法管理水资源，全力维护国家和人民利益，才能制止不良不法行为和地方保护主义。上述晨鸣汉阳纸业公司长期违法向长江排污被国家环境保护总局查处，最近在央视曝光，就是一件大快人心的事，一个活生生的环保教材。

（4）2003年非典型肺炎突发事件，发人深省：监督管好入河排污口，保护饮用水源地很重要，且重在防患于未然。重庆市有关部门已于2003年6月率先提出了《重庆市饮用水源保护区污染防治管理办法》（草案）。又为了水资源保护监督加强执法，黄河、淮河水利委员会已建立水资源保护执法监察队，都是十分必要的。

［作者简介：汪 达（1957～），男，湖北武汉人，高级工程师，从事流域性水环境与水资源保护管理和研究工作。］

文章作者：汪达 汪明娜