浅谈乡镇全部政府性资金审计内容和方法_跟踪审计的内容和方法
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浅谈乡镇全部政府性资金审计内容和方法 舟山市审计局 蔡笑
[摘要] 随着统筹城乡协调发展战略实施，我省城乡基本公共服务均等化和美丽乡村建设步伐的加快，乡镇政府职能不断转变，农村社会管理和公共服务任务日益增加，乡镇财政收支规模不断增大，对基层财政科学化、精细化管理要求日益提高，乡镇政府性资金的管理、使用和绩效备受社会关注。因此，加强乡镇全部政府性资金审计，是按照温家宝总理提出的“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”的指示和“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的综合预算改革要求，是适应目前乡镇政府职能不断转变形势，推进加强乡镇政府自身建设，推动建立责任政府的客观需要。笔者就乡镇全部政府性资金审计范围、内容和方法作了简要阐述。
[主题词] 乡镇 政府资金审计 内容方法
[正文] 随着统筹城乡协调发展战略实施，我省城乡基本公共服务均等化和美丽乡村建设步伐的加快，乡镇政府职能不断转变，农村社会管理和公共服务任务日益增加。中央和地方连续出台支持新农村建设和强农惠农的政策措施，持续增加对农村经济和社会事业资金的投入，乡镇财政收支规模不断增大，对基层财政科学化、精细化管理要求日益提高。且乡镇政府性资金的管理、使用和绩效备受社会关注。按照温家宝总理提出的“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”的指示和“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”（简称“三个”子）的综合预算改革要求，有必要开展以政府性资金为主线，加强乡镇全部政府性资金审计，这是在财政审计大格局中，深化乡镇财政审计工作，确保乡镇政府资金顺畅、安全、高效运行，发挥审计机关“免疫”功能的需要，是适应目前乡镇政府职能不断转变形势，推进加强乡镇政府自身建设，推动建立责任政府的客观要求。同时，通过乡镇政府全部政府性资金审计，掌握乡镇政府性资金的总量及其分布和支出结构，促使乡镇政府综合财力，收入、支出结构优化，提高“三个子”目标实现程度；规范乡镇财政预算管理，提高政府资金使用绩效，推进乡镇政府性资金的安排使用符合公共财政和基本服务均等化的要求。
一、乡镇全部政府性资金范围
所谓全部政府性资金是指以政府的公权力来归集并且政府有权来管理和使用或者承担责任的资金。包括：政府凭借法律法规赋予的公共权力取得的税收收入、政府性基金、罚款和捐赠收入；政府凭借公共产权取得的国有资产收益、土地出让金、政府性收费和特许权收入；以政府的名义或者凭借政府所掌握的公共产权如土地所有权取得的地方政府性债务；由政府管理、需要政府承担最终支付责任的社会保障金等基金，以及其他具有政府性涵义的资金和体现政府对自身资源让渡的各类减免税费等。按预算管理模式分为：已纳入预算管理的一般预算资金、基金预算资金；未纳入预算管理的政府非税收入，包括行政事业性收费、各项专项资金（基金）、土地出让金、国有资本经营及国有资源（资产）有偿使用收入、彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府资金产生的利息收入）等。但是，由于乡镇政府是最基层的一级政府,目前按照“一级政府，一级财政”基本要求，乡镇财政管理机构主要职责是：认真贯彻执行党和国家的方针政策，严格遵守财政法律、法规和财经制度；负责乡镇预（决）算编制、预算执行和预算管理；统筹乡镇范围各项政府性收支管理，加强财源建设，协助税收征管工作；管理乡镇政府性债权债务，负责乡镇国有资产和政府采购监管工作；负责乡镇行政事业单位财务管理和监督，管理乡镇会计事务；负责乡镇范围各项财政性资金的使用管理；负责对村级组织财政扶持资金的监管；承担其他乡镇财政财务管理工作。同时，根据财权与事权相一致，财力与事权相匹配的原则，对乡镇财政分类管理，实行不同的财政体制，划分乡镇财政收支范围。因此，基于“政府公权力”的涵义，乡镇全部政府性资金范围和内容根据乡镇政府所承担的职责范围和财政体制确定，其资金来源大的种类基本相同，但具体种类相对于县（市）以上政府资金来源种类要少一些。主要包括以下三类：
1、乡镇所有财政性资金：指乡镇政府组织的各项税收收入、非税收入和部分集体经济收入等，及各级政府安排和分配用于乡镇以下的各种财政资金。包括：对人员和家庭的补助性资金,支农惠农的项目建设资金，乡镇财政本级安排资金，上级财政部门、主管部门下达到乡镇的各种资金。按乡镇资金的预算管理方式分，乡镇全部政府性资金也分为：已纳入预算管理的资金和未纳入预算管理的资金。其中，已纳入预算内管理的资金，包括一般预算资金和基金预算资金；未纳入预算管理的资金，指在预算外的非税收入，主要有国有资本经营收入、土地出让金收入、国有资产有偿使用收入、行政事业性收费、各专项资金、及政府名义接受的捐赠收入和其他收入等。
2、乡镇政府负债：指以乡镇政府及所属部门、单位或以政府设立的投融资机构名义借入的用于乡镇基础设施建设及农村公共事业服务领域的债务，包括：
1、财政性债务，如乡镇财政直接举债的国债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务。
2、确定由乡镇财政资金偿还的部门、机构债务。如属乡镇融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他机构单位举债，且确定由乡镇财政资金偿还的债务。
2、政府担保债务：指乡镇政府通过显性担保和隐性担保形式而形成的债务。但由于政府担保债务，具有或有性，存在不确定因素，因此，实际中可对显性担保形成的债务纳入全部政府性资金范围。
3、视同政府性资金。指乡镇政府对自身资源让渡的各类减免的税费。
二、乡镇全部政府性资金审计内容和方法
乡镇政府性资金审计的主要内容和方法，可着重从以下七个方面入手。
第一、确定乡镇全部政府性资金范围。
由于乡镇财政管理、体制及核算等有它的特别之处，因此，将乡镇政府所有凭借政府公权力组织、管理和使用的各种财政性资金，及政府承担偿还责任的政府债务和视同政府性资金的因政府自身资源让渡的各类减免税费，纳入乡镇全部政府性资金范围，作为审计主要内容。
第二、掌握乡镇全部政府性资金收支规模，侧重从多个方面分析评价收入来源和支出结构的合理性及趋势变动影响因素。
（一）分析乡镇全部政府性资金来源种类情况。通过对这些资金的审查，分析乡镇全部政府性资金来源结构情况。注重分析税收收入占全部政府性资金收入总额的比例及趋势变化，税收收入与非税收入之间的比例关系；对税收收入中各地方主体税种之间，以及非税收入中政府性基金收入和行政事业性收费收入之间的结构进行分析比较。同时，在分析当年收入结构的基础上，进行趋势动态比较，特别是比较分析税收收入增长速度、非税收入增长速度以及当地GDP增长速度三者之间的关系，评价全部政府性资金的收入结构是否逐年得到优化和改善，剖析其影响因素。通过一些定量指标，如地方财政收入增长率、税收收入增长率、债务增长率、教育附加费增长率等指标，作出总体评价。
（二）分析全部政府性资金变动及结余情况。从动态和静态相结合角度，对比分析乡镇全部政府性资金总量规模以及变动情况。一是分析预算内核算的财政性资金和未纳入预算内核算的财政性资金占全部政府性资金来源总额的比例、结构以及趋势变化情况；二是分析乡镇全部政府性资金中的综合预算管理程度，特别注重分析应纳入而未纳入预算内核算管理的资金情况，如未纳入基金预算的土地出让金占当年全部土地出让金收入的比例。三是分析财政性可用资金占全部政府性资金来源总额的比重，分析全部政府性资金来源中政府真正可用财力情况。
（三）分析乡镇全部政府性资金的支出规模和结构状况。通过对乡镇政府的一般预算支出、基金预算支出、预算外资金支出和债务支出审查，根据资金的使用情况，对各项支出进行分类和归集，计算出全部政府性资金总量及各项支出的结构和比重，与同期和横向对比，进行结构和动态分析，分析评价乡镇政府的社会经济发展支出、社会事业发展支出、公共服务支出及其他支出水平及其效果，评价乡镇政府的公共财政体制的到位情况及政府行政是否体现服务群众的理念。第三、规范乡镇财政预算管理。
目前，由于乡镇预算存在审查缺位的情况。一是在全部政府性资金中，只有一般预算收支纳入了同级乡镇人大的预算审查，且一般性预算安排尚不科学，不够细化，过于粗线条。有些乡镇当年收支预算未完成，与实际执行差异较大，甚至出现赤字，也未编制预算调整，使预算实际缺乏可操作性，导致预算审查监督流于形式。二是大部分资金未纳入乡镇财政收支预算盘子，脱离人大预算审查，处于人大法律监督体制外状态，而是基本上在政府行政系统之内进行决策与运作之下，主要用来搞建设、搞投资。且因其政府行为缺少人大的外部控制监督，缺乏预算约束，资金运行不够透明，往往出现问题较多。因此，对乡镇全部政府性资金进行监督，提高乡镇财政资金效益，必须从加强乡镇财政预算审计着手。一是审查乡镇财政预算编制科学性、规范性和完整性；二是审查预算调整情况，是否按规定编制调整预算，或预算调整是否合法性，报经乡镇同级人大批准。三是审查年度预算执行情况，是否存在预算执行差异较大，有无人为因素。通过对乡镇财政预算审查，可以促使乡镇政府规范财政预算管理，提高财政资金的使用效益，加强对乡镇领导在资金使用上的权力监督和约束，促进领导干部提高科学理财，依法行政、执政的能力。
第三、从政府组织收入方面着手。根据财政综合预算 “收入一个笼子” 要求，集中管理政府财力，将预算内、预算外等所有政府性收入统一纳入财政管理，将各部门、单位源于公共资源和国有资产的各项预算外资金收入（包括资产性收入）统一纳入财政一个“笼子”，上缴财政专户，这是财政统一完整的基础，也是科学、准确编制财政预算的前提。但是，目前一些乡镇存在部分以政府公权力组织归集或政府有权管理和使用的资金未进入财政“笼子”现象。如资源（资产）性有偿使用收入滞留在镇集体资产经营公司和其他公司，有的将一行政性事业收费收入及上级部门拨入资金直接置乡镇站、所、办管理和使用，有的乡镇政府未尽公共管理职责依法征收财政收入，存在征收不力或应征未征，或随意让渡自身资源减免税费现象，造成乡镇财源流失。因此，在乡镇全部政府性资金审计中，要结合乡镇政府所承担的社会管理职能和公共服务任务，加强收入账户管理为突破口。根据财政财政票据管理和现行的账户设置情况，除直接审查乡财政、政府内部各账户外，还应延伸到组织收入的源头，如乡镇政府有关站、所、办、公司、开发区等行政事业单位，是否存在应上缴乡镇财政的资金被截留、直接坐支或挪用现象。特别注重资源（资产）收入组织情况，如土地出让金收入和资源（资产）有偿使用收入。第四、从提高乡镇政府资金使用效益着手，评价政府开支成本效益、成本效果，衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性。
乡镇政府资金的安全有效，直接关系到基层政权的巩固，关系到城乡一体化战略目标实施和新农村经济建设步伐的加快，关系到社会和谐稳定。但由于上级政府部门在支农项目管理上体制不顺，职能交叉，致使有的乡镇专项资金虚假申报，多头拨款，管理分散，情况不明。尤其是有的乡镇以虚假项目向上争取的资金，因项目多、资金量大，致使部分专项资金沉淀、浪费，效益不高。加上部分乡镇政府自身对专项资金管理不到位，未按规定对资金实行专项核算，将部分专项资金支出与经常性支出一起混同核算，造成资金专而不专，各项目之间互相调剂、挤占，很难进行有效监督管理和绩效评价。因此，在乡镇政府性资金审计中，应从政府开支成本效益、成本效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性，重点关注乡镇政府性资金的使用绩效，资金的安排使用是否符合公共财政和基本服务均等化的要求，是否真正用于新农村基础设施建设，改善农村生活居住环境，用于增加对农村经济建设和社会事业发展的投入和增强保障农村集体和农民利益。
第五、从规范投资项目管理着手，评价实际完成投资的真实性、合法性、效益性及工程造价控制的有效性。
由于目前乡镇存在事权与财权不一致，财力与事权不匹配的情况，承担的农村建设和公共管理任务较重，加上一些上级政府安排建设的投资项目多数要求乡镇资金配套，存在配套任务较重的情况。同时，由于一些乡镇有的工程项目未经科学论证，缺乏因地制宜，可行性研究，结果一些企业效益不好、长期拖欠，资金回笼差；有的乡镇受领导政绩观影响，盲目搞建设，不根据本乡镇实力、财力、借钱上项目，致使造成乡镇财政收支矛盾突出，负债严重，在农村基金会、财政周转金、商业银行贷款等方面存在数额大、沉积多、偿还难的沉重债务负担。因此，在全部政府性资金审计中，从投资项目管理入手，一审查政府投资项目的决策是否科学和合理，看投资项目是否符合当地近期和远期经济发展规划，是否符合国家产业结构方向和合理布局，在环境、技术、财务等方面有无详细调查、周密研究、充分论证，进行可行性分析，有无对项目投入效果和债务风险作科学评估；二审政府投资项目决策操作程序是否规范，是否科学、民主，从项目立项、招投标、合同管理、设计、施工、监理、资金结算、竣工验收等环节，关注管理程序是否到位，是否符合公开、公平、公正原则；三审政府投资项目的资金管理是否规范。主要从项目资金专户管理，资金到位和拨付、及概算执行情况入手，关注项目资金有无实行财政基建专户管理，资金是否及时足额到位，有无按进度拨款或超进度拨付；有无存在随意变更建设内容，扩大投资规模、提高标准、虚列成本、超概算等问题，造成资金无端截留、转移、挪用、挤占、损失浪费等。同时，对项目投入完成情况与预期的投入和效益进行比较，分析产生差距的原因，评价实际完成投资的真实性、合法性、效益性及工程造价控制的有效性。第六、从进一步健全乡镇财政内部机制和财务管理着手，提高政府公共财政管理能力。虽然随着乡镇财政体制改革，多数乡镇加强了财政监督机制，制定了一些内部控制制度，但是有的乡镇在实际执行中缺乏制度约束，决策不够民主，还是一把手说了算，使内部监督流于形式；还有的乡镇财政财务管理制度不健全，缺乏规范性管理，财务管理模式五花八门，多头设置账户，在财务收支审批程序、支出凭据的审核、财务人员岗位职责的履行等环节缺乏相应的制约机制。还有的在乡镇撤并中，一些历年形成的呆账、坏账未及时清理，加上乡镇新官不理旧账和财务人员更换，手续交接不清，造成呆账、坏账逐年累积。因此，通过全部政府性资金审计，进一步健全完善乡镇财政、财务管理规章制度，促进建立互相制约机制，制定乡镇预算管理、资产管理、专项资金收支管理、工程项目管理、负债资金收支管理等专项管理制度，强化内部监督，特别是强化预算管理，严格预算约束，和加强债权债务风险管理；促进乡镇加强支出管理，规范财务核算，严格支出审批程序和手续，规范理财行为，提高政府公共财政管理能力。
第七，突出组织实施中的关联性和注重审计成果的利用。在全部政府性资金中，除保工资、保运转的一般预算收支外，很大一部分转移支付、专项资金，尤其是融资和举债资金用于投资项目和基本建设。这些资金的管理和使用，涉及到领导决策、资源环境保护、项目的综合效益以及关乎到廉政行为。因此，在乡镇全部政府性资金组织实施中，需要与乡镇领导经济责任审计、乡镇财政预、决算审计，支农资金专项审计和乡镇投资项目审计有机统一起来，既着眼于全部政府性资金的宏观分析，又着力于全部政府性资金的真实、合法性审计，一审多果、一审多用、相得益彰。尤其是对社会普遍关注的，涉及影响农民利益和生活、社会和谐稳定和政府公信力的，需要从的近忧远虑上进行客观分析，从保障财政资金安全，防风资金风险方面多角度分析，为地方政府当好参谋。
只有在全部政府性资金审计内容上扩大涵盖面，创新审计方法，多项审计、综合利用，才能既提高审计效率、效益和效果，又使全部政府性资金审计产生重大影响，有利于推动领导干部科学决策，在投资上注意保护资源环境和发挥综合效益。
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