推进体制机制创新全面启动文化产业示范园区建设_文化产业园区发展机制

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推进体制机制创新

全面启动文化产业示范园区建设

（第一调研组）

今年2月，开封宋都古城文化产业园区被文化部命名为国家级文化产业示范园区，这不仅是对我市多年辛勤耕耘文化产业的肯定，也为我市今后的发展提供了难得的机遇。如何利用好这个良机，早日实现开封复兴的愿景，成为古城人民关注的焦点，也受到市政协委员们的重视。

市十次党代会提出，要把通过打造国际文化旅游名城壮大发展命脉，作为实现今后五年奋斗目标的三位一体战略支撑之一。“只有民族的，才是世界的”。就开封的情况而言，我们无法与他人比富丽堂皇、比山川绮秀，要想在世界城市之林彰显我们的地位，还须充分利用和挖掘自身的历史文化资源，以宋都古城文化产业园区为载体，建设全城一景的宋文化特色主题公园。用富含宋文化韵味的城市风貌，形成非对称性的比较优势。

根据市委、政府的决心和群众的愿望，市政协主席会议将“推进文化产业示范园区建设、打造国际旅游名城”作为2011年第三季度政协常委会专题议政的题目。在蒋忠仆、陈传智两位副主席的带领下，我们课题组对文化产业示范园区的有关情况进行了调研。调研中我们发现，与申报前大张旗鼓、积极努力的情况相比较，申报成功后，园区的各项工作并没能按照规划预想的设计推进，明显表现后劲不足。尤其是体制与机制方面存在的一些问题已严重影响到示范园区的建设，亟待加以解决。

在市委编办、市文产办、市文投公司、市城投公司、市发投公司等部门的协助下，我们就推进宋都古城文化产业示范园区的体制与机制创新方面进行了研讨，针对现存的不足，提出了一些建议，供市委、政府及有关部门决策时参考。

一、宋都古城文化产业示范园区的组织架构、管理体制、运作机制现状

（一）管理委员会的情况

1、机构设置。市委、市政府于2010年2月成立了开封市宋都古城文化产业园区管理委员会（以下简称“管委会”），内设综合管理部、市场开发部、规划建设部，承办“管委会”日常工作。市文化旅游投资集团有限公司（以下简称“文投公司”）、市宋都古城建设投资有限公司（以下简称“城投公司”）为“管委会”领导下的运营机构，分别负责园区文化旅游产业运营管理和园区建设运营管理。

“管委会”的职责是：贯彻落实国家、省、市关于文化产业发展的政策和市委、市政府的决策部署，研究制定园区文化产业发展的中长期规划、年度计划并组织实施，研究制定促进园区文化产业发展的政策措施并组织实施；指导和协调园区文化产业的发展，负责园区重大文化产业项目的规划、建设、协调和管理；负责重大文化产业项目的招商引资，研究制定优惠政策，吸引国内外大集团、大公司参与开封文化资源开发、文化基础设施和产业项目建设；积极争取上级对园区文化产业发展的政策、项目和资金支持；利用投融资平台，以资本和项目为纽带，多渠道融通资金，推进园区大遗址保护、重点景区开发、重大文化项目建设。

2、人员组成。“管委会”由时任市委常委、市委宣传部部长张勇兼任党工委书记，副市长陈国桢兼任主任，市委宣传部副部长、市文联党组书记、文产办主任高树田兼任常务副主任，市文广新局局长申亚平、市发改委主任田广山、市住房和城乡建设局局长贺全营、市城乡规划局局长王书增、市统计局局长刘荣旭、市文化旅游投资集团有限公司董事长何伟、市宋都古城建设投资有限公司总经理韩满库等兼任副主任。

3、工作开展情况。“管委会”的办事机构设在市“文产办”，工作由“管委会”常务副主任具体领导，主要承担并完成了《开封宋都古城文化产业园区发展规划》；推进了城墙保护与修缮工程、水系二期工程、刘青霞故居修缮工程、繁塔－禹王台景区综合开发、延庆观综合开发、鼓楼复建、城摞城博物馆建设、书店街改造工程、大型水上实景演出《大宋•东京梦华》、中原明珠电视塔项目等一批重点文化产业项目实施；举办了中国开封清明文化节、中国开封朱仙镇木版年画艺术节等知名节会；完成了国家级文化产业示范园区创建、申报等项工作。

（二）“文投公司”和“城投公司”的情况

1、“文投公司”情况。为推进我市文化旅游产业的发展，2010年2月，市委、市政府决定成立开封市文化旅游投资集团有限公司。公司注册资本金为一亿元人民币，实际注入金额为三千五百万元人民币（其中：用于刘青霞故居1000万元人民币，繁塔——禹王台拆迁1500万元人民币，市第一招待所破产清算300余万元人民币）。公司组建后迅速进行了工商注册、人员招聘等工作，制定了发展和运营计划，成立了开封市文旅旅行社、东都文化传播传媒公司等子公司。

运营情况：积极开展银企合作，为公司运作争取中长期贷款指标；大力实施招商引资，推动合作开发繁塔-禹王台景区、扩建山陕甘会馆、铁塔景区等项目；扎实推进项目运作。与上海某企业合作注册了开封市重阳宫旅游文化有限公司，总投资约4.5亿元人民币，联合开发延庆观景区；规划实施开发黄河生态旅游项目；制定了铁塔、山陕甘会馆、延庆观等景区的旅游和文保规划；积极筹备汴京公园的免费开放事宜；积极配合文物公园局推动各景区改制工作。拟定了改制草案，进行事改企的筹备工作。

2、“城投公司”情况。为加快开封宋都古城风貌保护与重现工程的实施，充分利用国家对老城区改造的优惠政策，争取国家开发银行及其他商业银行的贷款，经市政府批准，于2009年5月注册成立了国有独资性质的开封市宋都古城建设投资有限公司。注册资本金2.5亿元人民币，已到位1.955亿元。公司设综合部、工程部、稽核部、财务部、前期工作部，下辖开封市城投住房建设有限公司一个全资子公司。主要任务是古城区水系及基础设施建设项目、危旧房成片更新改造项目、拆迁安置政策性住房建设项目的投资、水系资源的经营和管理等。

运营情况：公司成立后，完成了项目资本金1.75亿元的筹集工作，并争取国家开发银行贷款6亿元人民币，用于古城区1#、2#地块的迁建工作；对古城区改造区域的土地收购和1#、2#地块的拆迁安置。一期拆迁面积251.26亩，于2010年4月正式开始，拆迁范围西起广济河，东至解放路，南起育红街，北至原电冰箱厂，需动迁1123户单位和居民，拆迁资金预算为2.8亿元。截至2011年6月30日已签协议857户，签协议率76%；于小李庄区域征地1504亩，其中270亩土地用于古城区改造一期工程配套安置房建设，其余土地为商业开发、绿地和道路用地；参与政府安排的重点工程建设，进行安置房和东京大道东延工程道路建设，以BT方式投资黄河路北延工程等；开展古城1#、2#地块设计方案国际招标工作；按照市政府安排，垫付水系二期工程款8600余万元。

二、目前组织架构、管理体制、运作机制方面存在的主要问题与原因

目前宋都古城文化产业示范园区的领导体制和运作机制以及由其形成的领导方式已经不能适应其发展的需要。可以说是“管委会”名不副实，两个公司没能发挥既定的作用。

（一）“管委会”运作方面

1、领导力量不足。“管委会”的领导班子成员，均为有关领导兼任，没有专职负责人员。从领导体制层面上讲，本兼两职在工作上存在着时间、精力、内容等诸多方面的冲突，不利于“管委会”的正常运作。

2、管理机构虚设。“管委会”的职能定位虽然十分明确，也有很具体的工作内容，但因没有赋予实际的权力，只是一个虚设的议事机构，内设部门也没有配备专职人员，职能由文产办代行。

3、管委会职责难以履行。园区范围涵盖的五个行政区均为正县级，文产办也是正县级机构，无力统筹协调。“管委会”存在着：宏观指导不足，微观操作无力；协调力度不够，监督制约难行；赋予的职责虽多，实际的能力太小等诸多问题。可以说其在申报上起的作用远大于实际的具体作为。

（二）体制和运作机制方面

1、管理体制不顺。按照中共开封市委、开封市人民政府《关于成立开封市宋都古城文化产业园区管理委员会的通知》（汴文[2010]41号）精神，开封市文化旅游投资集团有限公司、开封市宋都古城建设投资有限公司均为宋都古城文化产业园区管理委员会领导下的运营管理机构。但实际情况为，“文投公司”目前由市政府委托市文物公园局代管；“城投公司”目前归市城乡规划局及市住房和城乡建设局管理。这就造成了“管委会”名义上下辖“文投公司”和“城投公司”，实际并无领导节制权，不能进行有效的指导和管理。

2、文化旅游单位分属不同部门管理，缺乏有机协调。我市的文化旅游产业资源没有得到很好的整合利用，景点之间缺乏沟通、各自为战、重复建设，甚至存在互相竞争等状况，不仅不能推进文化旅游产业的快速发展，相反还存在着严重的制约作用。比如说，随着人们欣赏水平的提高和经济条件的改善，旅游方式已经由初级的观光赏景逐步向高品质的文化体验和度假休闲发展。为了适应这一潮流，满足游客的需求，各地相继推出了经过打造的精品线路。如南京市就整合当地的旅游资源，将文化元素有机的融入到旅游产业中，形成了“六国历史胜迹游”、“民国文化遗址游”和“秦淮风光民俗游”等多条具有南京特色的旅游线路，形成了自身的风格，较好的推动了当地文化旅游产业的发展。开封完全可以推出“宋代文化风情游”线路，安排游客在龙亭公园观看北宋宫廷文化、在清明上河园体验宋代民俗文化、在大相国寺和铁塔领略宋代佛教文化、在开封府欣赏宋代府衙文化、在天波杨府景仰宋代英烈文化，在博物馆鉴赏宋代的发明与成就，中午享受宋式餐饮，晚上观看宋代歌舞、夜宵品尝宋式小吃。用宋文化把整个游览活动串联起来，让游客充分体会到宋文化的博大精深，深感不虚此行，并口碑相传。从而真正展现开封独特城市特色与深厚历史文化积淀，形成与北京的“明清文化”和西安的“汉唐文化”相鼎立的“北宋文化”地位。还可以开辟“古城历史遗迹游”、“中原民俗风情游”等线路。但是这些都需要有人来策划、协调和运作，由于目前我市的景点和文化旅游设施分属不同的单位，本应承担这项任务的“文投公司”心有余而力不足。亟待一个具有权威的“管委会”来负责统筹规划，并由其下属的具有实力的公司来开发和经营。

3、转企改制停步不前。市政府原计划要对龙亭公园、铁塔公园、天波杨府等经营性事业单位进行转企改制，但这项工作至今没有实质性的进展，导致许多工作无法推进。

（三）两家公司的运营方面

1、“文投公司”的作用没能得到充分发挥。“文投公司”成立以来，克服了种种困难，工作取得了一定的成效。但是，由于旅游资源没能有效的整合，作为主要赋有负责园区文化旅游产业运营管理职能的单位，难以对各个旅游景点的运作进行统筹规划和指导，造成了“文投公司”空壳运作现象。

2、“城投公司”在文化旅游产业方面的作为不够。“城投公司”按照市政府的要求，在推动开封宋都古城风貌保护与重现，争取项目资金方面取得了明显成效。但是，作为园区基础设施建设的主要职能单位，其过多的承担了征地、房屋征收、安置房和道路建设等工作，在水系建设以及水系资源的经营和管理工作中，也只是按照市政府的安排，仅仅垫付水系二期工程款8600余万元。总之，在发展文化旅游产业方面还没能发挥其应有的作用。

调研时，市文产办、文投与城投公司等单位的许多人士都对目前的状况表示了焦虑。国家对文化产业示范园区实行动态化管理，两年考核一次，严重达不到条件的要撤销命名。上述问题若长期存在下去，宋都古城文化产业示范园区的前景堪忧。

三、对创新文化产业示范园区体制机制的建议

（一）将“管委会”的机构做实

1、尽快落实“管委会”的机构设置。宋都古城文化产业示范园区的开发与建设要涉及五个建制区和多家单位与住户，难度那是“相当的大”。比如说土地开发利用，辖区政府想多建商住用房，而文化产业示范园区则要求减少人口密度，发展文化产业（按照《国家级文化产业示范园区管理办法》的要求，园区内非文化类商业及其它配套面积不得超过园区总建设面积的20%），这些工作如果没有强有力的管理机构来组织指挥和协调那是根本完不成的。

转变经济发展方式必须改变领导方式，对文化产业示范园区建设来说也是这样。开封新区之所以发展的较快，就是因为有一个名符其实的管委会实施运作，宋都古城文化产业示范园区要想做好，也必须成立一个类似开封新区管委会这样的实体机构。

根据“管委会”的工作职能，市编委已向省编委报请将中共开封宋都古城文化产业园区工作委员会、开封宋都古城文化产业园区管理委员会机构规格设置为副厅级，作为中共开封市委、开封市人民政府的派出机构。希望有关单位积极努力，争取早日得到批准。同时将“管委会”的内设机构进行完善，设置所必须的职能机构。如：规划、国土、工商、税务部门等，把文化产业园区管委会做实，使其能够担负起园区建设和发展的职责。

2、赋予“管委会”应有的权力。“管委会”的主要职能在市委、市政府《关于成立开封市宋都古城文化产业园区管理委员会的通知》（汴文[2010]41号）中，已经做了规定，除此之外，还应该对“管委会”的工作职能再进一步细化和量化，同时明确在宋都古城文化产业示范园区范围内开发建设的各类项目（包括文化旅游、工业、商业项目、房地产项目等），必须符合园区整体规划要求；凡是计划在园区范围内上马的文化旅游项目，一定要在“管委会”规划的目录大纲之中，经过论证后才能进驻；项目只有经过“管委会”的审核批准后，才能实施，并要由“文投公司”统一运作。还要给予“管委会”适当的监督制约权、处理处置权，保证其在实际的工作的权威性和威慑力。

3、对“管委会”机构体制的设想。机构的组建要以能够发挥“管委会”的作用，推进园区建设为根本要务。为此，提出两种“管委会”的设置模式： 一是借鉴西安曲江新区做法，整合机构，组建“大实体管委会”。曲江新区类似开封新区，是一个相对独立的区域，而我们的宋都古城文化产业示范园区则涵盖五个建制区域。比较理想的情况是将园区范围内涉及文化旅游产业发展和建设的业务及管理权限移交给“管委会”统合管理。明确只要是在文化产业示范园区范围内的文化旅游产业项目，均属“管委会”统一领导和规划节制，集中行使管理领导权。并从市和各区的相关部门抽调人员组建“管委会”的相应工作机构。

此模式的优点为：能够最大程度上整合文化产业示范园区范围内的各项资源，达到规模化运作、集团化经营、市场化推进、项目化实施的目的，避免因多头管理、分散经营、各自为政造成的利益冲突和不必要的资源浪费。

此模式的缺点为：涉及到的市直相关部门和五区政府及下属部门较多，工作任务量较大，筹建工作时间较长。

二是赋予一定“人权、财权、事权”的“小实体管委会”。市委在配备专职的“管委会”领导班子的同时，要给予“管委会”一定的编制，建立必要的机构，落实人员，确保工作能够正常运转；按照“管委会”负责的工作职能，给予足够的工作经费；赋予“管委会”相应的权力，解决与市直有关部门和五区在沟通、协调及指导方面所具有的威望和能力；安排市直有关部门和五区负责文化旅游产业的领导到“管委会”兼职，参与工作，形成统一调度、协作共事的工作格局。

此模式的优点为：便于“管委会”组织架构的建立，使“管委会”迅速进入工作状态。此模式的缺点为：由于只是赋予了“管委会”一定的职权，并且主要为协调的职权，在实际的工作推进过程中，可能仍会出现“扯皮推诿”的现象，影响工作效率。

如果思路再开拓一些，改革力度再大一些，可以考虑调整现行的行政区划，将目前的市区根据产业发展功能重新划分为开封新区、宋城区和顺河回族区，以宋城区为宋都古城文化产业示范园区的核心区域，统管示范园区的开发运作，提高工作效率，减少层次和矛盾，加快园区的发展。当然，这种方式需要得到国家的认可，工作量较大，所费时间较长，涉及人员较多，甚至产生较强烈的“阵痛”。但是从城市发展的长远着想，还是值得研究的。

不论哪种模式，关键是要将“管委会”做实，真正有威有责有权。也只有这样，才能做到统筹规划、有序推进，才能防止顾此失彼、争利推诿，才能将园区的蓝图早日变成现实。

（二）理顺管理体制

1、明确“文投公司”和“城投公司”的隶属关系。将两家公司划归“管委会”管辖。通过规范、高效、有序的公司运作，实现“政企分开，管办分离”的市场化运作模式。

2、组建宋都古城文化产业园区集团总公司。从整合资源、提高效能考虑，“管委会”应下设宋都古城文化产业园区集团总公司来负责运营，对整个园区的项目开发、产品设计、经营管理等实行统一运筹，董事长由管委会主任兼任。“文投公司”和“城投公司”作为其子公司，分别负责园区文化旅游产业运营管理和园区建设运营管理的状况。或以“文投公司”为基础，调整有关的业务范围，组建宋都古城文化产业园区集团总公司。如果不能另起炉灶或合二为一，也应在“管委会”的领导下，对两公司的业务运行范围进行明确的界定和细化，形成分工负责、相互协作的机制，防止出现有利益的项目争着干，没有利益的项目相互推，造成都管或都不管的现象。

（三）加大改革工作力度

1、对园区内各旅游景点的运作实行统筹规划。目前我市的各旅游景点分属不同的部门管理，分别开展经营，所有制形式也不相同，为了达到园区内各景点协调发展、相互合作，实现资源利用的最佳状态，应由“管委会”及所属的公司对园区内各旅游景点的经营运作实行统一规划和指导。

2、加快经营性事业性质景区单位的改制工作步伐。针对各单位的实际情况，完善转企改制方案并进行实施，加快工作进度，理顺隶属关系。同时建议将现属发改委的清明上河园45%股份划归“管委会”下属的集团公司。

3、积极争取政策支持。“管委会”要积极研究国家关于文化产业示范园区的文件精神，积极向上级争取有关的优惠政策，为园区建设创造有利的发展条件。

4、科学规划园区文化旅游产业，实现有序发展。根据产业园区内拟形成十大集团公司的要求，编制《开封市宋都古城文化产业示范园区文化旅游产业发展领域规划》，对在园区内发展的文化旅游产业的种类、规模、位置、项目等方面在时间和空间上做具体的规划和安排，做到重点推进、科学有序的发展。

5、统筹项目运作，加大招商力度。要根据园区发展规划和产业定位，依托“两环”、“十二区”的产业布局，对项目进行统筹考虑和安排，挖掘“宋文化”内涵，进行合理的包装，推出若干有吸引力、号召力的文化旅游项目。同时加大招商力度，吸引外资来汴投资文化旅游产业。

6、提供必要的保障。一是必要的财力支持。文化产业示范园区和各个行政区共同管理的文化产业项目，可采取税收分成的办法，为园区发展提供财力积累。二是扩大园区空间。除老城区外，将与老城区相邻的乡镇划入园区范围，为园区建设提供更大空间。对朱仙镇、堌阳镇等，“管委会”可设派出机构进行管理，整合文化资源，进行统筹经营，扩大园区产业规模。2011年9月