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农业综合开发引导支农资金统筹支持
新农村建设探索与实践
史书强袁立新万惠民张鹏1
（1辽宁省农科院科技推广处； 2辽宁省农科院成果转化中心； 3辽宁省水保所）
摘要：本文通过辽宁省农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村建设试点项目实践，分析了项目实施取得的成效，剖析了存在的问题，研究提出了问题解决途径和有效措施。在以农业综合开发为龙头引导支农资金统筹支持新农村建设的资金统筹、建设模式、建设内容、运行机制和政策措施等方面进行了有益探索，阐明了农业综合开发要与新农村建设紧密结合，不断探索有效地运行机制，充分发挥农业综合开发服务“三农”的作用。关键词：农业综合开发；统筹资金；新农村建设；探索与实践
农业综合开发是党中央国务院为扶持和促进农业农村发展，设立专项资金推进农业资源综合开发利用和现代农业建设所采取的战略性举措。2005年，在党的十六届五中全会上，党中央提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村”的战略任务。新农村建设是落实科学发展观的具体体现，是实现我国农业现代化的重大举措，为做好“三农”工作指明了方向，也为农业综合开发提出了建设社会主义新农村的重大历史课题。2007年~2009年，辽宁省在盘锦市高升镇、铁岭市庆云堡镇实施了国家农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村建设试点项目。实践证明，通过以农业综合开发为平台和纽带，集聚资金开展新农村建设，推动了农村生产力快速发展，提高了农业综合生产能力，促进了产业化经营，增强了农村经济发展活力，促进了农村社会进步和现代农业建设。本文结合我省农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村建设试点项目，对农业综合开发推动社会主义新农村建设的新思路、新举措、新模式进行了探索和实践，为推进我省社会主义新农村建设提供了经验和借鉴。
1、以农业综合开发项目为龙头集聚资金支持新农村建设实践
新农村建设涉及农业发展、农村生活、环境建设、乡村文明多个方面，而农业综合开发主要以土地治理和促进农业产业经营为主，相对新农村建设要求，在资金投入和建设规模都有一定局限，对此，我们充分发挥农业综合开发在农业基本建设中的作用和资金投入优越性，探索吸引、聚集、整合农林水等多部门资金的有效途径，科学整合优势，史书强，男，处长，研究员，从事农业科技推广及成果转化管理工作。E-mail：31026667@163.com 采取项目与资金统管，按照新农村建设要求，实行综合投入、综合开发、综合管理，形成农业综合开发统筹资金“龙头牵动，多面齐舞”推进新农村建设新模式。1.1正确选择建立试点，为资金集聚创造了条件
2007年新农村建设试点项目共运用资金12816万元，其中试点项目本身资金1600万元，仅占项目总资金的12.48%，其它方面统筹资金占11216万元。农业综合开发资金在引导支农资金统筹支持新农村建设方面的“四两拨千斤”作用凸显。
各方面资金和项目向项目区集中的原因是看好了农业综合开发的资金潜力和发展前景。
铁岭庆云镇试点是开原市重点产粮区，国家商品粮基地，也是开原市唯一的省级中心镇。该镇初步形成畜牧、蔬菜、绿色大米三大主导产业；培植起嬴德肉禽、凯祥鸭业、东羽乳业、绿色米业等龙头企业；2005年被命名为全国创建文明村镇工作先进镇，2006年被列为铁岭市社会主义新农村建设试点镇。几年来，连续被铁岭市评为发展农村经济先进镇，在铁岭市89个乡（镇）、街道综合排名中名列前茅。
盘锦高升镇试点是优质大米和中华绒螯蟹生产基地，有机稻蟹、设施果菜、畜禽养殖构成该地区三大农业主导产业。吉远种鹅、展鹏公司和兴隆生态养殖场等龙头企业拉动了当地农村经济的发展，石油炼制、精细化工、机械制造带动了该地区第三产业的发展。2006年全镇实现社会总产值19.22亿元，全镇人均收入5850元。该镇率先被列为辽宁省社会主义新农村建设试点镇，具备了提高新农村建设水平的有力条件。1.2以新农村建设为方向实施农业综合开发项目成效凸显 1.2.1实施农业基础设施建设，促进了农业生产发展。
在项目实施过程中，把强化农业基础设施列为试点项目的重点。共改造中低产田3万亩，整平土地0.4万亩，新修农田作业路35公里，营造农田防护造林0.09万亩，新建提水排灌站2座，疏浚干支渠、斗农渠513公里，稻田节水衬砌0.2万亩，渠道边沟衬砌20.55公里，打机电井13眼，扶持农民专业合作社10个。新建标准棚菜小区4个，修复及新建日光温室380栋。新建畜禽养殖小区5个，小区内建禽舍277栋，面积321.5亩。
基础设施建设，使项目区基本实现了渠道衬砌化、桥涵闸井配套化、道路标准化、环境生态化，水田标准化。生产条件的改善提高了农业生产水平。高产、优质、高效经济作物面积由30万亩增加到36万亩。庆云镇的水田设施化程度达到了省内领先水平，节水在30%以上，与普通水田相比，亩产提高50~100公斤，综合效益提高150~210元。2009年，高升镇5万亩水稻平均亩产达640公斤，亩增产15公斤，总增产稻谷75万公斤。设施蔬菜提高产量12~18%，亩增加效益800元以上。两个试点区，稻蟹种养实现水稻亩产585公斤，亩增产6.4%；河蟹亩产22公斤，亩增产14%。稻蟹亩综合产值达2060元，亩纯增加收益1090元。
1.2.2培养壮大农业主导产业，实现了农业增效农民增收
试点项目通过整合资源、加大投入，依靠科技、市场导向和综合开发，逐步形成了“区域布局、专业生产、企业经营、农民互助、社会服务”的农业产业化格局，促进农业生产沿着市场化、产业化、组织化和社会化的方向发展，培植和壮大了畜牧、蔬菜、水稻三大农民增收支柱产业。
盘锦市高升镇通过“抓一带、兴三业、建十区、治八村”的新举措，项目区年实现新增效益1146万元，人均增收909元。铁岭市的庆云堡镇围绕主导产业，培育合作经济组织，组建了水稻全程机械化、蔬菜、养猪、养鸡等6个专业合作社，实现了分散的农户与大市场的有机衔接。在产业发展中，通过采取公司+农户模式，促进了龙头企业发展。开原嬴德肉禽公司肉鸡产业产量由1200万只增加到2500万只，实现销售收入6.3亿元，仅此一项带动全镇农民人均增收2600元，成为省级农业产业化重点龙头企业。1.2.3完善农业科技服务体系，加快了农村科技进步
试点项目由辽宁省农科院作为科技依托单位，三年来，在试点区示范推广水稻、果菜、畜禽、优良品种32个，新型农药8种，实施新技术40项，新工艺8项，建立核心试验区665亩；生产示范区6500亩；辐射推广区33.6万亩。办科技培训班64次，培训农民7600人次，现场对农民技术指导1520人次。发放科技指导资料和技术规程2.3万册（份、盘）。建立了远程专家咨询系统，农民足不出户就可得到技术服务。
通过与科研单位建立合作关系，项目区基本形成了由科研单位和市县乡科技推广部门组成的科技推广协作网络，推动了项目区的科技进步，形成“村村都有新产业、新技术、新队伍”促进乡村文明新景观。
1.2.4改善农村生态环境，提高了农民生活水平
通过项目实施，试点区实现了田间渠道衬砌与村屯边沟衬砌相结合；田间作业路与村屯道路相结合；田间水源井与人畜安全饮水井相结合；农田防护林与村屯绿化相结合；秸秆还田与秸秆气化相结合；科技兴农措施与农民文化生活相结合。项目区的18个村实现了村村通油路。高升镇对8个村进行治理，建秸秆气化站1座。改厕600户，村屯绿化植树栽花18万株，修油路5公里，U型排水衬砌6公里，改善了农村的人居环境。开原项目区建成兴隆台秸秆气化站，3个村增添了卫生厕所，80%的村通了自来水，中心镇面貌发生了显著改观。一个既有田园景观，又有现代生活设施的新农村的人居环境逐步形成。
2、存在的主要问题
2.1支农资金统筹及统筹部门如何理顺的问题
近年来，财政对农业投入的绝对量在大幅度增加。但在支农资金使用管理上还存在诸多问题：
一是资金投入分散，难以形成合力。财政支农资金除由各级财政部门拨付外，县以上各级农、林、水等主管部门也层层下拨到县级对口部门，形成资金来源渠道多、投入分散的状况。当前县级以上管理、分配财政支农资金的部门有发改局、财政局、扶贫办、农业综合开发办公室、农业局、林业局、水利局、畜牧水产局、农机局、气象局、国土局、交通局、科技局等十多个部门，同一项目往往多个部门管理。造成这一现象的根本原因是各部门之间以及各部门内部机构之间在财政支农资金的分配管理上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重，给财政部门资金统筹带来一定困难。
二是上级定向投入，基层难以改变。主要表现在：县级相关主管业务部门对统筹支农资金纵然有较高的积极性，对有些支农专项资金也有参与统筹的意愿，受客观条件的限制却难以参与统筹。
三是宣传力度不够。从目前支农资金统筹工作机制看，尚有不完善、不配套之处，只局限于财政内部上级对下级提要求，政府对部门提要求，而充分利用宣传媒体开展舆论宣传不够，没有形成立体的宣传态势，在政府部门、在群众当中还没有完全深入人心，成为构成统筹支农资金难点问题的原因之一。
2.2农业综合开发项目措施与新农村建设结合环节延伸不到位问题
新农村建设的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”覆盖了农村生产和生活的全过程。要求有较大的财政投入。目前，农业综合开发资金是加强农业基础设施建设，兼顾农民收入的提高。而新农村建设是在生产基础上，增加农民收入，同时要兼顾环境治理，提高民主决策意识。在经费使用上，显得“既多又少。在项目安排上显得有局限性，涉及领域较窄。
2.3农民素质不高与新农村建设不相适应的问题发展现代农业是建设社会主义新农村的重要内容。要发展现代农业，加快农业结构调整，迫切需要培养造就规模宏大的新型农民队伍，切实把农业发展转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，坚定不移地走科教兴农、人才强农之路。
从辽宁省实施的两个国家级农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村建设试点的劳动力素质构成分析中发现，参与新农村建设的多数是“3860部队”。小学文化程度的占34.3%；初中的占49.2%；高中及中专的占16.5%；接受系统农业职业技术教育的不足6%。由于农民的科技素质低下，组织化程度不高，很难将生物技术、信息技术等高新技术应用到农业生产中，加之缺乏现代化经营意识和经营本领，致使当前农业仍然在小规模、低层次上运转，影响着农村富余劳动力向城镇和二三产业转移就业和新农村建设的发展进程。
3、农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村建设问题研究
3.1资金统筹研究
在统筹资金方面，农业综合开发有其独特的优越性。农业综合开发的根本任务是加强农业基础设施建设，增加农民收入，与建设新农村具有相辅相承的关系，辽宁省农业开发办通过搭建的农业基础设施这块平台，吸引到其他十几个部门的资金注入，形成了“农业综合开发来搭台，其它部门来唱戏”，这是推进支农资金统筹的最有效办法。
在统筹使用资金方面，要突出财政支农的公共性和集约型。一是抓好同一区域不同项目之间的资金整合。渠道不乱，投入不变，各司其职，把分散在不同部门管理的同一方向资金捆绑到一起，集中解决一批农民群众关心、社会关注的农村生产发展的大事实事。庆云堡镇被确定为试点项目镇后，又被有关部门确定为农村信息化试点镇、科技示范镇、农机补贴试点镇、新一轮省级中心镇、环保示范镇，各个项目均有一定投入，丰富了项目区内涵。二是抓好同一项目不同部门管理的资金统筹。确定一个部门主管，其他单位支持配合，实现资金、人力、物力集中使用，减少重复，避免劳民伤财，收到事半功倍的效果。三是以产业为载体统筹支农资金。为了调整优化农业结构、推进农业产业化可以围绕某个产业将不同部门资金有机捆绑、相互衔接、配套投入项目共建的方式，以加大对某个产业的支持力度。盘锦高升镇试点绿色稻米生产、生态河蟹养殖、设施果菜三大产业，农业综合开发财政投入资金800万元，引导土地治理项目投入资金1000万元，吸引交通部门投入资金2400万元，环保能源经费投入200万元，共统筹资金4400万元。3.2建设模式研究
不同地区，不同生产条件，不同发展背景，建设社会主义新农村应结合本地实际，充分发挥当地资源和主导产业优势，以整合优化生产要素为手段，以提高生产率、提高经济效益、实现农民收入持续增长为目标，选择不同的新农村建设模式。
辽宁省在农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村建设项目实施过程中，建立以主导产业为基础、农民为主体、政府部门为主导、农业综合开发为平台、多部门资金集聚、现代农业科技为支撑、龙头企业为引领、农民合作经济组织和广大农民广泛参与的新农村建设模式。
盘锦高升镇以“开展绿色稻米生产、生态河蟹养殖、设施果菜四位一体”带动农民发展生产、增收致富，形成了沿海稻区生态资源循环利用持续增效新农村建设模式。铁岭的庆云堡镇以畜牧龙头企业拉动粮食主产区主导产业的发展。龙头企业和农民成为利益紧密结合的共同体，形成辽北平原粮牧并举、农民互助、企业牵动的模式。3.3建设内容研究
农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村建设应兼顾农业综合开发和其它支农资金的建设内容，紧紧围绕新农村建设的中心任务，建设内容可适当丰富和拓展。3.3.1在农业基础设施建设方面，重点加强高标准基本农田建设
适当提高亩投资标准，力争将示范区的农田全部建设成为旱涝保收、高产稳产、节水高效的高标准基本农田。同时，推进适度规模经营，推动土地向种植大户、种粮能手集中，发展多种形式的规模经营。提高农机作业水平，实现示范区农业生产特别是粮食生产的机械化。建设标准化生产基地，大力推广无公害农产品、绿色或有机食品生产技术。提高农业综合生产能力。
3.3.2在推动产业发展方面，围绕区域优势主导产业，合理安排各类项目
大力扶持农产品加工业；加强农业服务体系建设，大力发展农村现代物流和营销体系，促进农产品流通增值；实施农业品牌化战略，鼓励示范区农户、合作经济组织、龙头企业等经营主体，积极申报农产品品牌。加大对农民合作经济组织的扶持力度。鼓励龙头企业在示范区创建、领办农民合作经济组织，重点支持合作经济组织为龙头建基地。鼓励示范区农民合作经济组织申报项目，并扶持其开展技术培训、科技推广以及市场营销服务等。
3.3.3生态环境建设注重改善村容村貌
把改善生产条件的基础设施建设和改善农民生活的公共设施建设有机结合起来。如把田间道路建设与村内道路改造相结合，把田间灌溉设施与人畜引水工程相结合，把农田防护林建设与农村“绿化家园”相结合，在发展生产的同时，有效改善农村人居环境，提高农民的生活质量。推动循环农业发展。把发展畜禽养殖与能源工程（沼气池）建设相结合，大力推广废弃物综合利用，积极发展节约农业。
通过开展科技培训，推进科技进步，促进乡风文明。农民是新农村建设的主体，开展针对性强的农业先进适用技术培训，搞好农民的转业转岗培训及职业技能培训，探索采取远程教育，发放培训券等有效方式，强化对农民的职业技能培训，加快农村劳动力的转移步伐。在科技推广中，创新模式，积极培育新兴科技推广主体，充分发挥科技大户，农民合作经济组织和龙头企业在科技推广中的作用。3.4运行机制研究
3.4.1建立资金统筹和投入机制
一是开发引导。加大农发资金投入，发挥财政资金的引导作用。二是资金统筹。要根据新农村试点建设的目标和重点，对现有的农业扶持项目和资金进行整合，使其相对集中，逐步改变过去财政支农资金渠道过多，分类不合理的状况。三是金融支持。加大农村信用社对产业发展的支持力度；用好农发行专项资金，推进农业产业化经营。四是社会支持。积极开展机关企事业单位联手共建新农村活动，动员全社会力量推进新农村建设。五是减免规费。对新农村建设中所涉及的规划、建设、土地、房产等行业规费原则上能减则减，能免则免。3.4.2资金使用管理机制
要按照“分类科学、分工明确、管理规范、运转有序”的原则，将资金有机捆绑、相互衔接、匹配投入、各司其职，实现项目共建、资源共享和利益均沾。通过项目实施带动支农资金的集中使用。把农业综合开发、农业基建投资、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化建设等方面的资金，按照统一规划、强化协调、适应市场、增加服务的原则统筹安排使用。3.4.3建立目标责任制和监督考核机制
实行“省规划指导，市宏观调控、县统筹协调、乡村组织实施，群众广泛参与”的工作机制。使参加项目建设单位及有关部门要增强大局意识、服务意识和责任意识，调动广大农民群众的积极性和创造性。3.4.4强化考核机制
地方政府把农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村建设纳入目标管理，建立通报、初评、总评的考核机制，确保农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村建设各项目标任务的全面落实。
3.4.5建立项目区与技术依托单位紧密合作机制
一是确立科技推广项目，吸引省级科研单位科技人员投身到新农村建设项目中。二是整合现有的科技资源，形成合力。开发部门工作人员和地方农业部门的技术人员积极参与新农村科技项目的实施，与科研单位科技人员紧密合作的机制。三是大力开展科技培训活动，加强农业信息服务，促进农业科技成果转化。3.4.6领导和组织机制
严格落实党政领导负责制和部门责任制。建立市、县、乡（镇）项目领导协调小组、由农业综合开发系统组成的项目实施小组和由科研单位、大专院校组成的技术指导小组。形成责权分明的工作机制，确保项目有序实施。3.5政策措施研究
3.5.1加强政府对农业的资金投入
在政府投资方面，要提高建设社会主义新农村的资金投入，牢固农业综合开发的平台，吸引社会各界对新农村建设的投入，形成政府主导、全社会参与、农民配合的工作机制。
3.5.2在建设内容方面，提高建设标准，扩大资金使用范围
农业综合开发以改造中低产田、改善农业基本生产条件，提高农业综合生产能力为根本任务，在新农村建设中应进一步加大投入力度，在综合运用工程、技术措施，对山、水、田、林、路综合治理建成标准农田的基础上，提高建设标准，亩投资标准不得低于1000元，采取更有效的措施，稳步提高农业综合生产能力。此外，还应向设施农业区小区、养殖小区配套基础设施上倾斜，每个小区财政资金的投入应不低于总投入的1/4。3.5.3大力扶持农民合作经济组织，发展农业产业化经营
农民合作组织的发展在国外已有100多年的历史，在农民合作组织的发展历程中，由于不同国家的政治、经济、社会文化背景以及资源禀赋各不相同，所以农民合作组织的发展也呈现出多样性。借鉴国外经验，中国在发展农民合作经济组织方要认真贯彻落实《农民专业合作社法》，抓紧出台农业综合开发支持农民合作经济组织配套法规政策，大幅度增加农民专业合作社建设补助资金规模，鼓励和支持符合条件的农民专业合作社申报和实施有关农业综合开发土地治理和产业化经营项目，鼓励农民专业合作社与科研单位、大专院校开展科技合作。引导农民参加农业专业合作组织、农产品生产运销协会等各类农业生产组织，努力提高农民的组织化程度，通过常年转让、季节性转让、大户经营、企业化经营等多种形式，推进农业规模化生产和产业化经营。3.5.4加大科技投入力度，发挥科技引导作用
农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村建设项目的确定和实施必须以有效的实用的技术为支撑。而这些先进技术，例如优良动植物新品种选育和高产配套技术、农业资源高效利用技术、现代集约化种养技术、农业生物灾害防治技术、农产品贮运加工技术等均由农业科研单位、大专院校等单位研究出来。因此，新农村建设项目的实施必须与科研单位紧密结合。
新农村建设需要加速农村科技普及，培养新型农民，推进农村科技服务体系建设，改善和加强乡镇教学培训条件。新农村示范要突出技术集成和应用，加大用于新品种、技术示范推广等方面的经费投入。
3.5.5完善财政支农机制，健全农业补贴制度
财政支农的重点应面向基层、面向农民。支持“三农”的一般性转移支付应改为专项转移支付，按项目把资金用到农业上，防止资金挪用，真正让农民得到实惠。
要逐步建立农业补贴制度，形成完整的政策支农体系。建立生产扶持补贴制度，引导产业发展；建立技术推广补贴制度，提高产量品质；建立风险防范补贴制度，保障农民经济收益；建立设施建设补贴制度，改善生产生活条件。使农业补贴制度成为在市场经济条件下政府支持农业、保护农业的政策工具，成为农业管理部门检查农业、调控农业的重要手段，成为农业科研部门指导农业、创新农业的动力。
