公路设摊管理亦可以人为本（定稿）_管理应坚持以人为本

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堵不如疏 赶不如帮 公路设摊管理亦可以人为本

——初议公路设摊管理人性化疏导的工作思路

马路摊位是公路路政管理的长期难题，多年来路政执法人员又堵又赶，却总是“按下葫芦起了瓢”，即使是采取高强度的联合执法也多是显现一时之成效，力度稍微减弱，违章摊位又成“雨后春笋”之势。2011年春节，宝山路政尝试在罗泾镇陈镇路进行疏导式管理，取得了较好的效果。

陈镇路是属于宝山区罗泾镇的农村公路，地处罗泾镇中心，人流聚集。在春节期间经常产生道路各处摊位众多且设摊杂乱无秩序的情况。宝山路政在请示上级领导同意后，联合多个相关部门，对陈镇路实施了定时、定点、定责的疏导式设摊管理。定时，是指集中在春节前后的一个月，主要引导、疏导春节民俗和文化商品（如春联）、基本生活用品等。定点，是划定几段不影响道路通行和安全的区域，对区域外的设摊采取强制措施。定责，是指各个相关部门分别明确了责任，共同管理和服务。如，罗泾镇农村公路管理站负责在陈镇路上设立临时摊位疏导点，接受群众摊位设立的申请和受理，其下属的农村公路保洁环卫负责陈镇路的道路保洁工作，保障春节期间该路段的整洁、畅通；宝山区城管大队十四分队负责陈镇路周边环境的整治，劝阻不符合卫生、安全要求的和乞讨人员等；罗泾镇建管中心负责陈镇路摊位临时疏导点的安全检查工作；宝山路政大队一中队协调各职能部门做好相关工作，及时对陈镇路的摊位临时疏导点及道路畅通与否进行检查、指导等监管工作。经过一个月的试点，不仅陈镇路周边的居民和摊主感到满意，相关职能部门也感到管理有序、轻松。本文即以此为出发点，初步探讨公路设摊管理人性化疏导式的工作思路。

一、疏导式管理在上海步履维艰。

世博会期间，上海市容市貌整理行动无论从力度、程度、广度几个方面看都前所未有，全市多部门联手，整齐划一地采取了整治工作，市容市貌得到大幅度地改善。但即便是在这样的大背景中，仍有不少区域并未对道路临时摊位采取简单的驱赶手段，疏导意识不断见诸报端。世博会后，市容市貌管理部门更是加大了疏导力度，应该说取得了比较明显的进步，但是整体工作的推进仍然很艰难。

事实上，早在２００７年，上海已组织了２５个街道（镇）开展设摊管理疏导试点，全市中心城区共设置室内疏导点３５处，室内集中疏导点２８处，约安置了５１００个摊位。而且，通过疏堵结合的管理模式，城市乱设摊蔓延现象得到一定控制。尽管有浦东蓝村路，闵行报春路等成功试点，但此后，这样规模化的推进工作步调就显得有点缓慢，特别是卢湾、静安、徐汇、黄浦等中心城区，客观条件存在难以回避的制约。如当时的卢湾区市容管理局副局长陈整鸣就指出说：“像卢湾这样寸土寸金的中心城区，要辟出一块地来做疏导点，实在不太可能。”

根据政策，上海对马路小摊贩并未全面解禁，纵观近5年来上海市容部门的疏导工作，主要采取的是分层管理的办法，分出严禁、严控与控制三类区域。例如闵行区就要求，对控制区域，规定可设置的摊位也仅是“临时性集中疏导点”，且以“入室入场为主，一般不得占用道路或人行道”。

上海财经大学公共经济与管理学院副教授曾纪茂曾分析指出，上海各区对此工作的态度是宽严有别的：闸北区比较宽松，城管放得较 2 宽，摊贩就多；卢湾区控制严格；普陀区则保持部分区域重点控制；而静安、徐汇、卢湾、黄浦等中心城区，依然未能开展试点。试点地区之所以缺乏积极性，是因为这项工作可操作性太差。大家都担心各地摊贩大量涌入，“只会有麻烦，难得有成绩”。另外，此项工作应由哪个部门负责尚不清楚，责任主体不明确。运转经费从何来、管理费收取的行政许可等问题都还有待解决。因此，真正意义上的、合乎法规的“马路设摊”极少，成功案例更十分罕见。

二、公路管理部门实施疏导式管理大有可为

尽管市容管理部门没有取得临时摊位疏导管理的彻底成功，但是不可否认，相比以往，这些积极而持续的尝试，确实在很大程度上改善了市容环境，改进了政府和居民关系，并且在实践中收获了极其宝贵的经验。通过分析利弊和症结，我们可以在此基础上发挥公路管理部门的优势，在公路管辖区域尝试疏导式管理。

1、临时摊位存在的合理性。

流动设摊，在某种意义上是一种非正规就业，在不危害公众、社会的前提下，应该合理引导。国宝《清明上河图》描绘的繁荣社会场景，摊贩密布，却看不到“城管”。“清明”不是节日，而是政治清明、社会繁荣的意思。一方面我们需要反思，城市的秩序标准到底应该如何界定？是不是每个区域都要像长安街和人民大道那样的标准，百姓对城市整洁有序的需求和对生活生存的需求是不是必然存在不可调和的对立。另一方面，艺术作品上没有描绘众多牛马过后留下的污秽，没有刻画摊贩身后的卫生状况，事实上正提醒我们，城市管理要关注的方向，是如何管理，管理什么，而不是彻底的消除整个的“社会画面”。真正的好政府，岂不正是应该隐藏在“画面之后”行使服务职能吗？从小在上海建国西路一个弄堂长大的胡慧嵘在接受新华社记者采访时说：“小时候就是听着‘修阳莎‘磨剪刀’‘梨膏糖’这样的走街串巷的小贩吆喝声长大的，现在也很留恋。童年最快乐的记忆也无外乎到弄堂口买一根棒冰，到小摊上吃几分钱的棉花糖„„现在城市是越来越干净了，但生活的气息反而淡了。”

再结合我们每天在城市各个区域的亲眼所见，我们必须承认，除非在高度发达的未来社会，当前我国城市的临时摊位、流动摊位确实有其存在的合理性，尽管并不完全合法。主要表现在，大量的低收入群体需要以此作为必要的生存手段；大量的市民群众需要这样的供给方式；政府还无力实施全方位、规范化的小商品和生活消耗品的管理，主要指软件和硬件的提供。

2、市容疏导提供的可借鉴经验

上海市近年来在市容方面实施疏导管理存在的主要困难可能表现在在以下几个方面。

一是合法性障碍。根据我国相关道路交通法律法规，不允许占用道路进行设摊。严格来说，允许马路设摊是突破法律的。就算不占用马路，而是找一块空地让无证摊贩有序设摊，也不见得有法律根据。

二是选择性障碍。马路设摊形成聚集区，往往是由市民需求决定的，而政府再进行有选择疏导的时候必然限制了很多前提，这就未必符合市民的需求。例如曾作为上海相对成功疏导点案例的报春路，存在“报春路还是显得人气不足，许多摊贩宁愿打游击也不进来”的情况。马路摊贩的自由流动，与城管部门硬性指定设摊点，无疑蕴藏新的矛盾。

三是疏导程度上的矛盾。设疏导点，原则上是为解决流动设摊人员规范管理问题，但是如果流动摊贩大量涌入，管理部门又会为管理 4 失控而发愁。同样，如果需要设置疏导点的区域过多，会不会产生新的问题。

四是管理机制上的矛盾。“疏导点的实际操作还存在许多问题有待解决，比如由哪个部门负责，谁来投资，怎样管理？”2007年以来的疏导管理，上海市是由市容综管办来牵头。但是具体到实际操作，往往更加依靠城管部门，事实上卫生、食药监、燃气安全、公安、消防、路政、社区（街镇）等很多部门都需要介入。

3、公路部门实施疏导管理的优势条件

综合上述问题，确实在推进落实方面有相当大的难度，但是我感到主要还是思想认识方面的困难，只要真正树立“以人为本”、“关注民生”、“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的思想意识，这些问题是可以得到解决或者换个看法的。

首先，法律也是有逐渐沿革过程的，为民服务的宗旨还是一致的。在实事求是的原则下，在一定条件和范围框架内，比较宽泛的执行或进行正面积极的尝试，并不违背法律精神。如果疏导式管理能够取得好的效果，相信法律法规也会逐步做出调整。疏导点的选择，优先考虑市民需求，将增加投入建立市场和实施许可疏导相结合，还是具有相当可操作性的。更为重要的是，建立疏导点的目的，本身就不需要定的过高，如期望通过疏导点来彻底改变乱设摊现象、形成整体上的规范化、有序化的摊位管理等等。实施疏导式管理，其实就是要解决一部分而非全部问题。当我们把思路从“坚决禁止如下行为”转换为“可以存在如下情形”，就已经是巨大的进步了。而在实际操作中，更加重视多部门的联合作为，则具有非常重要的意义。

其次，市容部门采取的疏导措施，中心城区不如外围城区效果好，那么公路管理部门的管辖区域恰好主要在城市外围，在城郊结合部和 5 农村中心区域实施疏导管理的条件显然更加有力。

再次，公路部门具有稳定的路政执法队伍，具有协调沟通多部门联合工作的号召力，也具有改进公路设摊管理水平的内在需要，完全具有实施疏导管理的客观和主观条件。

具备探索条件的管理部门当然不止公路管理部门一家，但是就工作迫切程度而言，除了城管，公路显然是最有改革动力的部门。公路管理部门可以并且应该在这方面有所作为。

三、实施公路设摊疏导式管理可以注意的原则

实施公路设摊疏导式管理，有可能带来一些正面效应。一是改革探索本身的积极因素。实施疏导式管理的过程，有可能为破解一个全国性的城市管理难题进一步提供操作上的借鉴。对公路管理本门的工作意识、工作手段都具有积极的促进作用。二是改善公路执法形象。从强硬的执法者，变为亲和的辅助者、引导者、服务者，有助于密切群众关系。三是切实体现关注民生的执政方针，提供市民生存空间，方便市民日常生活起居，尤其是数量庞大的中低收入市民，将因此获益。四是部分改善道路环境。减少游动摊点挤占马路而影响交通的副作用。五是减少重复执法，降低执法成本。

结合陈镇路的试点经验，实施公路设摊疏导式管理，至少可以遵循以下几个原则。

1、必要性原则。当地确实已经形成相对固定的市场需求，一旦彻底取缔，对市民生活和摊贩生存将带来较大影响；经过路政或城管部门多次执法，收效并不显著。同时，必要性也应考虑季节和时效，例如仅仅在春节期间形成的春节文化产品聚集区，夏季水果区域等等，就未必需要全年长期设立。

2、不收费原则。个别单位曾采取收取保洁费的方式来实施管理，6 这个办法要谨慎实施。保洁费的收取往往没有物价部门的认定，而且相关责任部门本身应该承担保洁义务，不论其环境受到何种影响，都不能减轻其保洁责任。在实践中，一旦商贩缴纳保洁费，他们或者丝毫不再在乎执法人员对保护环境的劝告，或者直接将保洁费视为设摊许可费，带来的负面影响很难处理。反之，保洁费、管理费本身就应该来源于相关部门，这样的疏导管理在性质上属于服务引导，更加容易得到商贩的理解和支持。

3、联合管理原则。必须依靠多部门齐抓共管，在人员、资金、时段、执法范围等多方面调动完整的资源，疏导式管理才会有预期效果。

4、越线必究原则。在疏导时间、地点、内容范围之外的，必须坚持原则，违者必究。在试点之初，确有不少摊贩，云集而来，随意而为，但是当他们亲眼目睹“准与不准”之间的界限后，主动申请、“规范”设摊很快变成自觉行为。

5、主动告知原则。必须在实施疏导之前就开展必要的宣传告知工作，在现场也应创造条件进行宣传劝导工作，坚持主动告知能搞提高管理效率，确保管理的效果。

鉴于公路设摊疏导式管理内容涉及庞杂，个人经验和能力不足，上述的一些观念都十分的浅薄，有很多不合理的地方、不全面的地方明知存在，也尚无更好的解决办法，仅仅是作为一种思路，稍稍进行了实践的摸索，错漏之处难免众多。仅仅是本着些许探索的精神，怀着这样一种理想，哪怕是在很小的局部，或许可以呈现出现代版的清明上河图。

注：本文参考并直接引用了《中华人民共和国中央政府网》、《新民晚报》、《解放日报》等公开新闻和《上海市市容综管办关于开展禁止与疏导设摊管理试点工作通知》的相关内容。

宝山区公路管理署

孙文剑