网络治理：北京市网格化管理模式的经验探讨_网格化治理及心得
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北京市网格化管理模式的经验探讨
摘要：随着信息技术的快速发展，“数字城市”建设不断对我国现代化城市建设和管理提出新要求、创造新机遇。北京市抓住这一历史机遇，率先试点网格化城市管理模式，对城市管理功能、管理方式、管理理念进行了一系列的摸索创新。本文在对网格化城市管理模式产生背景、概念特征的总结分析基础上，结合北京市网格化管理的运转情况、成效与问题进行总结，并提出相关建议，希望能够起到抛砖引玉得作用，以期能进一步促进网格化城市管理模式的研究与发展。
关键词：数字城市 网格化 管理 北京
一、引言
网格化城市管理模式是在“数字城市”迅速建设与发展的背景下产生的新型城市管理模式，是城市管理工作的新突破。以北京市为代表的实践经验表明，网格化城市管理模式能够有效提高城市管理工作绩效。网格化城市不仅是现代信息技术在城市管理领域的集中应用，而且为城市管理理念提供了新的范式。对这一模式进行深入研究，具有重大的理论价值和实践意义。
二、网格化城市管理背景及相关概念
（一）网格化城市管理模式产生的背景
第一，城市化的快速发展对现代城市管理工作提出了新要求。城市的发展与繁荣是现代文明的重要标志。从改革开放初到2004年，我国的城市化率由18%上升到42%，平均每年增加近1个百分点，内地城市数量由193个增加到660个，其中人口50万以上的大城市、特大城市已达94个。[1]另一方面，也带来了城市规模膨胀、人口流动加速、城市地理复杂性提高、各类公共设施庞杂、设备专业化程度高、公共安全隐患增多等一系列问题，使得控制难度加大、管理问题激增。电话亭、信息亭、停车咪表、造型灯饰、景观雕塑等新型市政设施大量涌现。传统城市管理模式下落后的组织方式和工作方法，面对这些日益增多的城市问题只能是疲于应付，捉襟见肘。因此，改革城市管理模式，采用先进技术，创设新的管理方法，是提高城市管理水平，满足城市发展的需要。
第二，城市信息化水平的提高为新模式产生奠定了技术基础。一方面，信息化发展初见成效。2005年年底，我国政府网站达到11 995个，部委、省级、地级和县级政府网站的拥有率分别为96.1%、90.3%、94.9%和77.7%。2006年1月1日，中央政府门户网站正式开通，政府门户网站日益成为政务公开的重要窗口。跨部门信息共享和业务协同稳步推进。以“金盾”、“金税”、“金审”、“金财”为代表的一批国家电子政务系统的建设取得了良好成效。国土资源基础数据库的建设与应用取得新进展，全国人口基础信息库已加载12.1亿人口数据。城市信息化水平的提高，尤其是电子政务系统和地理信息系统的建立，为城市管理模式的改革奠定了技术基础，使得网格化城市管理模式的出现成为可能。
（二）网格化城市管理模式的概念与特征 1.格化城市管理模式的概念
网格化城市管理模式是一个新兴概念，人们对于它的认识不尽相同，比较有代表性的观点有几种：一种观点认为，城市网格化管理是对资源的整合以及协同利用，它基于城市电子政务专网和城市基础地理信息系统，运用“3S”(RS、GIS、GPS)技术、地理编码技术和移动信息技术，以数字城市技术为依托，将信息化技术、协同工作模式应用到城市管理中，建设网格化城市管理平台，实现市、区、专业工作部门和网格监督员四级联动的管理模式和信息资源共享系统。[2]另一种观点认为，网格化城市管理模式就是采用万米单元网格管理法和城市部件管理法相结合的方式，应用、整合多项数字城市技术，研发“城管通”，创新信息实时采集传输的手段，创建城市管理监督中心和指挥中心两个轴心的管理体制，再造城市管理
[3]流程，从而实现精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理模式。还有观点认为，网格化城市管理模式是以信息化为手段，综合集成各种管理服务资源，在特定的社区网格内，及时发现并综合解决各类问题，更好地满足群众需求和管理需要的一种创新模式和机制[4]。本文认为，所谓网格化城市管理模式是指建立在数字技术基础之上的，以单元网格管理为特征的一整套城市管理思路、手段、组织、流程的总称。2.网格化城市管理模式的特征
与传统城市管理模式相比，网格化城市管理模式独具特征：有的学者认为，网格化城市管理模式具有六大特征：第一，该模式是整合管理资源的有效手段；第二，网格化管理的监控、反馈和督办功能；第三，可以避免城市管理中的死角和盲点；第四，事前预警性管理；第五，该模式是城市管理改革与管理现代化的一个方向；第六，有利于实现市民与政府的快速互动。[5]也有学者认为，网格化城市管理模式具有5大特征：第一，由被动管理变为主动管理；第二，由粗放管理变为精细管理；第三，变传统管理为信息化管理；第四，变“小城管”为“大城管”；第五，变偏重管理为监管并重。随着信息技术的迅速发展，网格化城市管理还呈现出数字化管理、闭环式管理、精细化管理、动态化管理等新特征。
三、网格化城市管理模式的基本构成及关键技术
（一）网格化城市管理模式的基本构成 1.管理方法
网格化城市管理模式是建立在数字技术基础之上的新型管理模式，因此应用了与传统模式截然不同的管理方法。具体体现在两个方面： 第一，运用单元网格管理法。“网格”是指为实现精确、敏捷管理而划分的基本管理单元。万米单元网格管理法在城市管理中运用网格地图的技术以大体相当于1万m[2]的面积为一个独立的管理单元，各个单元互相连接，形成不规则边界线的网格管理区域；对网格中的数据资源、信息资源、管理资源、服务资源进行整合，实现共享；由城市管理监督员对所分管的网格实施全时段监控，同时明确各级地域责任人为该辖区城市管理责任人，从而在纵向上实现对管理空间的分层、分级、全区域管理。北京市东城区在实行单元网格管理过程中，根据自然地理布局和行政区划现状，在大比例尺地图上按照现状管理、方便管理、管理对象整
[2]体性等原则，把全区25.38km的范围划分为1652个网格单元，从而在空间层次上形成4个递进的、逐渐细化的管理层面，每个层面都有明确的城市管理责任人。第一个层面是指东城区整个区域，城市管理的责任人是区政府；第二个层面是10个街道，责任人是街道办事处；第三个层面是137个社区、责任人是社区居委会；第四个层面是网格单元、责任人是驻地单位和门前三包负责人。
第二，运用城市部件管理法。该方法是指把物化的城市管理对象作为城市部件进行管理，运用地理编码技术，将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过信息平台进行分类管理。在勘测和定位标图的基础上，按照不同功能，将全部城市部件分类建立数据库。对每个部件加以编码，标注在相应的单元网格图中。这些编码相当于城市部件的“身份证”，部件的名称、现状、归属部门和准确位置等信息都可以通过其编码在信息平台中查到。2.组织设计
网格化城市管理模式在组织体制方面最显著的特点就是建立两个轴心，实现监管分离。其中一个轴心是指“监督轴心”，“监督轴心”的职责是发现问题、传递问题信息，并对问题解决情况做出评价；另一个轴心是指“调度轴心”，“调度轴心”的职责是接收监督轴心传递的问题信息，继而通过指挥调度解决问题。具体做法上，不同地区略有差异。北京市东城区通过对各部门城市管理职能的整合，分别建立了城市管理监督中心和城市综合管理委员会，前者即“监督轴心”，后者即“调度轴心”。监督中心下设3个中队辖10个分队，每个分队负责一个街道的管理范围。招聘了400多名城市管理监督员，每个监督员负责巡查大约12个网格单元，18万m[2]和1400个城市部件。城市综合管理委员会是在市政管理委员会基础上建立的，负责指挥、调度、协调与城市管理工作有关的27个专业部门和10个街道办事处的有关单位。两者在空间安排、人员配置上都是截然分开的；北京市海淀区根据自身特点采取了视频指挥调度中心、城市管理监督指挥中心、行政事务呼叫中心“三心合一”的组织设计，通过空间合并和功能整合、实现了“监管分离”的同时降低了转换成本。3.管理流程
网格化城市管理模式实现了管理流程再造，基本可以概括为6个环节，即信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价。具体程序是：每个单元网格内的监督员、视讯采集设备、责任单位(个人)等作为收集信息的主体，将发现的问题通过一定渠道向监督中心报告。同时监督中心也可以通过热线电话、特别服务电话以及网站等渠道了解社会公众和媒体反映的有关问题。监督中心得到这些信息后，立即进行甄别、立案，并将相关案卷批转到城市综合管理委员会的指挥中心。指挥中心根据问题归属，立即派遣相关的专业部门到现场进行处理，如果是市属部件发生问题，指挥中心则协调市级部门进行处理
；专业人员处理完毕后，通过专业部门向指挥中心报告处理结果；由指挥中心将处理结果反馈给监督中心；监督中心收到反馈结果后，立即派出监督员进行现场核查，处理结果和现场核查两方面的信息一致后给予结案。同时，在处理过程中，信息平台可以自动生成有关数据资料，作为考核评价有关方面工作的重要依据。4.监督评价
网格化城市管理模式依托信息平台，建立了内部评价和外部评价相结合的监督评价新体系。所谓内部评价，就是按照设计的评价模型和指标体系，根据信息平台自动记录的有关数据资料实时生成评价结果。所谓外部评价，就是对信息平台记录数据不能反映的指标，由有关人员按照要求征求市民和相关方面的意见，进行主观评价。评价对象包括城市管理监督员、专业管理部门、监督中心、城市综合管理委员会，以及区政府、街道办事处、社区居委会、驻地单位和门前三包负责人等四级责任主体。各项评价指标均以五级计分法进行测评，并通过不同的颜色显示在相应的网格图中，在监督中心和指挥中心的电子屏幕上实时公布。
（二）网格化城市管理模式关键技术 1.“3S”技术
“3S”即地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)、遥感(RS)三项技术的缩写。通过对地理信息系统技术的应用可以做到对城市部件管理的“一目了然”，实现了图文一体化的协同工作环境。全球定位系统是一种以空间为基础的导航系统，可在全球范围内全天候地为海上、陆地、空中和空间的各类用户提供高精度的三维位置、三维速度和时间信息。遥感是一种利用物体反射或辐射电磁波的固有特性，通过观测电磁波识别物体及物体存在环境条件的技术。遥感能及时提供准确、综合和大范围内进行动态监测的各种资源与环境数据，利用航空遥感技术，可以获得城市遥感图像信息，实现城市管理信息可视化。2.分布式数据库及分布式计算技术
分布式数据库是由相互关联的数据库组成的系统，它是物理上分散在若干台互相连接着的计算机上，而逻辑上完整统一的数据库。它的物理数据库在地理位置上分布在多个数据库管理系统的计算机网络中，对于每一用户来说，他所看到的是一个统一的概念模式。分布式数据库的设计需要用到分布式计算技术。从概念上讲，分布式计算是一种计算方法，在这种算法中，组成应用程序的不同组件和对象位于已连接到网络上的不同计算机上。用于城市管理的数据位于不同地区、不同部门的系统或者数据库中，因此城市网格化管理系统需要用分布式计算技术来构建异构的分布式数据库。3.网格及网格计算技术
互联网把各地的计算机连接起来，网格则把各种信息资源连接起来。而网格计算则是把计算机和信息资源都连接起来。在网格计算中，资源是分布的，资源及其提供者也是分布的。在城市的网格化管理中，各种计算资源和信息资源异构分布在不同地区和不同部门，网格和网格计算技术对信息处理一体化、信息资源共享与协同工作将起到重要作用。4.构件与构件库技术
构件是被用来构造软件可复用的软件组成成分，可被用来构造其他软件，它可以是被封装的对象类、类树、功能模块、软件构架、分析件、设计模式等。应用构件技术可以有效地提高软件开发的质量和效率。构件库是把一组功能和结构有联系的一组构件组织在一起形成的有机的系统，可以对组件进行查询、管理、编辑等，类似于数据库管理系统。城市网格化管理系统有许多结构和功能差异很大的子系统，需要用到不同的数据库和软件系统，因此在系统开发过程中构件和构件库技术的使用将大大提高系统的开发效率。5.中间件技术
中间件是位子平台(硬件和操作系统)和应用之间的通用服务，这些服务具有标准的程序接口和协议。针对不同的操作系统和硬件平台，它们可以符合接口和协议规范的多种实现，具有易集成、易移植、高可靠、易使用等特点，可分为数据库中间件、远程过程调用中间件、面向消息中间件、基于对象请求代理中间件和事务处理中间件。中间件技术能够将分布式的、多层的应用系统集成为一个高效的整体，使其更高效、灵活地运转。6.地理编码技术
地理编码是基于空间定位技术的一种编码方法，它提供了一种把描述成地址的地理位置信息转换成可以被用于系统的地理坐标的方式。在城市网格化管理系统中用到许多不同部门和类型的数据，地理编码技术对于这些信息资源的集成和融合具有重要的作用。
7.移动GIS(MGIS)技术
移动GIS系统主要由移动通信、地理信息系统、空间定位信息服务(Location Based Service，简称LBS)和移动终端四个部分组成。移动GIS作为一种服务系统，当用户与现实世界的一个模型交互时，在不同时间、不同地点，这个模型会动态地向不同用户提供不同的信息服务。可见，移动GIS具有移动性、动态(实时)性、强大的应用服务支持、对位置信息的依赖性、移动终端的多样性等特点。在城市网格化管理中，指挥中心利用移动GIS技术可以随时了解网格管理员的位置信息及工作路线，网格管理员则通过PDA手机可以自动获取自己所处位置周围的基础地理信息。
四、网格化城市管理经验反思
自2004年北京市以东城区为试点创新网格化城市管理新模式以来，得到了国家各大部委的高度关注。北京市采取试点先行，分步推广的原则，将三环以内城区、四环周边城区和农村地区分三步纳入网格化管理；以事件管理为重点，管理内容从城市环境管理拓展到社会管理，纳入对人、对单位的管理；推进城市管理社会化，调动门前三包单位、保洁队、绿化队、物业公司等社会力量参与城市管理；以96105作为统一呼叫平台，信息化城市管理系统与政民互动系统进行对接。2009年1月始，北京市利用丰台区原有政务信息平台进行网络管理，并投入300万元建立起网格管理体系。外部与工商、质检、统计、住建委等单位实现信息共享，内部与职介、社保、就业等部门实现信息共享；通过划分网格、配备人员、开发系统、建章立制等工作，目前，丰台区的7.8万户企业、70万名劳动者全部实现网格化管理。按照区、街道、乡镇为基础划分成三个层级网格，包括专职、兼职和协管在内242名劳动监察员负责三层共95个基础网格的管理工作。在圆满完成劳动监察“两网化”管理试点街道（乡镇）30%的覆盖率后，2010年，北京市人力社保局在丰台区召开全市劳动监察“两网化”管理工作现场会，决定在全市推行劳动监察网格化管理的新模式。[7]劳动监察实现网格化管理后，监察工作将发生由阶段性监察向常态性监控、全面监察向重点监察的转变，行政执法案件办理的整套流程全部在信息化平台上进行，信息化系统自动对案件进展情况实时监控、提示，监察效率将不断提高。具体而言：
第一，明显提高了城市管理效率。网格化城市管理模式极大地提高了城市管理效率。北京市东城区自2004年10月24日系统投入运行以来，政府系统本身对城市管理问题的发现率达到90%以上，而过去只有30%左右；任务派遣准确率达到98%；问题处理率为90.09%，问题平均处理时间为12.1小时，而过去要1周左右；结案率为89.78%，平均每周处理问题360件左右，而过去每年只能处理五六百件，城市管理水平明显提高。[8]
第二，有效降低了城市管理成本。网格化城市管理模式建立在数字技术基础之上，一方面，数字化的信息传送方式使得管理成本有效降低，同时，信息传递的快速准确使得各类损害、危险能够在第一时间被发现、解决、从而降低各类城市部件的维护成本；另一方面，数字技术使得组织人员的集约化分工配置成为可能，传统管理模式下，某一区域内不同类别的设施、事件，需要不同专业部门分别派人监督，而在新模式下这些工作可以完全交给一名监督员来完成。专业部门不再承担发现问题、捕获信息的责任，彻底从“监督”工作中解放了出来，降低了人员消耗。北京市东城区的经验充分证明，由于城市管理监督员对万米单元进行不间断巡视，各专业部门的巡查人员相应减少了10%左右，各类费用明显降低；由于问题定位精确、人员分工明确，各专业部门的部件、事件处理成本大大降低。由于城市部件破坏、损伤发现及时，城市部件维修、重置费用等也大大降低。第三，有助于建立城市管理长效机制。网格化城市管理模式在很大程度上克服了传统城市管理模式的制度缺陷和技术障碍。信息收集传递的及时准确使城市管理工作做到了有的放矢、有条不紊，走出了过去“群众运动式管理”、“突击式管理”的尴尬境地；与网格化城市管理模式相适应的新型组织结构和人员分工方式解决了职责交叉、推诿扯皮、多头管理等问题，提高了管理主体的活力和效率；网格化城市管理模式推动下的管理工作流程再造，使得城市管理由过去的粗放、被动、分散向高效、敏捷、系统转变，进一步强化了政府的社会管理和公共服务职能，为建立城市管理长效机制做出了有益探索。
五、结语
城市网格化管理是一种革命和创新。从它的功能来看，可以将过去传统、被动、定性和分散的管理，转变为今天现代、主动、定量和系统的管理，城市网格化管理，成为要走向数字化的北京不愿错过的尝试。城市网格化管理是一种革命和创新。它将过去被动应对问题的管
理模式转变为主动发现问题和解决问题；管理手段数字化，这主要体现在管理对象、过程和评价的数字化上，保证管理的敏捷、精确和高效；科学封闭的管理机制，不仅具有一整套规范统一的管理标准和流程，而且发现、立案、派遣、结案四个步骤形成一个闭环，从而提升管理的能力和水平。
参考文献
[1]中华人民共和国国家统计局[DB/OL].http://www.daodoc.com/pub/guanwei/A/A2/.
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