行政事业小金库治理及其政策解读4_小金库专项治理

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3．严厉惩处。严格执行《财政违法行为处罚处分条例》和有关党政纪律，对设“小金库”资金坚决予以没收，对已发生的非正当支出坚决做到“吃了我的吐出来”。在经济处罚上不妨“拉满弓”；消除“责集体不责个人”、“法不责众”的观念，追究责任领导和责任人的经济和法律责任，让其感受到切肤之痛；要积极探索对“小金库”问题的立法领刑，对设“小金库”中情节特别严重、影响恶劣的实施刑事打击，从根本上消除在设“小金库”问题上的侥幸心理。

4．经费保障。国家有些政策早已过时而不改，如差旅费标准偏低；对有些收入差距视而不见，如同一个城市中央与地方机关收人悬殊，有权部门收入过分高于一般部门；有时出台工资福利等项政策却不给钱，这些问题不解决，缺乏治理“小金库”的基本前提。“小金库”现有用途中，单位及个人合理的支出部分，应由预算保障，绝不能让单位自筹。

四、小金库审查手段

行政事业单位“小金库”屡禁不绝，与其隐藏过深、知情人限于小范围群体等因素密切相关。结合审查实践，采用以下六种方法往往能够探寻到个别行政事业单位私设“小金库”的种种蛛丝马迹：

一是对自制收据进行重点审核。目前仍有一些单位违规使用自制收据收取经营性收入、车辆和办公设备等变价收入，且未将其缴入财政专户。此时，要对自制收据的存根联跟记账联进行逐一核对，看有无存在收入未入账的情况。另外，要对会计凭证中偶尔出现的自制收据记账联增强警惕性，因为这往往成为牵出“小金库”的突破口；

二是对往来账进行核实。在运用自身判断的基础上，既对外单位可疑的往来账项进行重点核实，也对行政事业单位下属单位往来情况进行延伸审计，看有无利用关联方交易转移资金私设“小金库”；

三是前后单据进行比对。对被审计单位收取的房租、保证金退付情况多加留意，经与前期收入情况相对照，看是否有未入账的收入；

四是现金和固定资产监盘。在突然袭击式的方法对现金进行监盘，“小金库”有时会露出尾巴；通过对行政事业单位所使用的车辆、办公设备等进行监盘，再与固定资产帐相比对，了解账外资产有无来源“小金库”；

五是座谈和举报。在与被审计单位有关流程经办人员交谈中有时能获得审计线索。某单位在以前审计中一直存在收费与提成挂钩的问题，而当新一轮审计中看似该单位对此问题进行了整改。在与具体收费人员沟通后，了解到该单位收费与提成挂钩行为尚未停止，进而发现该单位提成和截留的收费另设账进行核算。利用审计公示中公布的举报方式，借助社会监督的力量，有时也能获得审计线索；福建举报“小金库”最高奖励10万元。

六是建立和完善审计疑点数据库。在日常审计中发现涉及被审计单位以外的其他 单位在票据使用等方面存在疑点，但由于受现有审计资源制约不能进行深入调查，将该审计疑点记录下来并存入审计机关专门设置的审计疑点数据库，供以后审计和局内其他审计组审计参考。作为审计机关查纠“小金库”强有力“武器”，采用此方法有利于整合审计机关全员力量，进一步集思广益，在发现“小金库”线索方面发挥着不可替代的作用。

【举例】

四年前在某养殖场发现一交通运管部门使用自制收据收取运输管理费，在进行交通部门负责人经济责任审计中运用此线索，从而揭开某部门时间跨度为五年、涉及金额近百万元的‚小金库‛。

五、“小金库”资金的一般流向

“小金库”使用与列支的费用五花八门，但其共同的特点都是以权谋私，或者用于超标准发放干部职工奖金补贴及其他个人消费性开支，或者支付国家规定的正常财务支出所不允许的款项。“小金库”的资金通常有如下去向：

一是以为职工谋福利、留住人才为借口乱发奖金、补贴。

二是用于拉关系走后门进行请客送礼或为上级部门领导付账，名曰为公，实则为私。三是小团体旅游的费用。

四是购置不便公开的商品。

五是少数几个人私分。

六是用于领导经手的用途不便公开或应由个人支付的费用。

七是为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税，结果等于二次发放工资、奖金等。

【举例】

海口市城管监察支队第四大队单位受贿案，是一起典型的凭借特权大肆受贿，将乱罚款、赞助款存入‘小金库’私分挥霍的集体腐败案。从1998年初，海口市城管监察支队第四大队原大队长韩忠指示第四大队办公室原主任陈李以个人名义在银行开设 账户，私设‚小金库‛逃避监管，利用行政执法之便，下属三个执法中队多次非法收受被查处单位和个人的财物，对给予赞助费的被查处单位和个人不论行为是否违法违章，一概放纵不查，所收款项全部存入陈李开设的‚小金库‛。为了激发执法队员拉赞助款的热情，城管监察支队第四大队内部实行奖励机制，而发放奖金的多少按照城管队员收取赞助款数额进行分配。从‚小金库‛设立到案发的7年间，‚小金库‛一共存入184.34万元，除了极少部分用于单位的开支外，大部分都作为奖励、吃喝、补贴或又赞助了其他单位，作为奖励分给个人的就有50.2万余元，以各种名义发补助的有41万余元。

【举例】

万宁市检察院检察官陈诗参与查办了多起‚小金库‛背后的腐败案，宁市交通规费征稽所在一年的时间，共收取罚没款126万余元，在原所长赵振勇的授意下，这笔钱存入了单位的‚小金库‛。之后他便以发放各种补助的名义将其中的109万元私分给该所职工。除此之外，赵振勇在2003年元旦期间，以送礼、请客为由，从‚小金库‛中支出公款2万元。另外，在赵振勇同意下，该所原会计刘勇龙截留罚没款3.7万元，以个人账户存入‚小金库‛，用于刘勇龙和赵振勇二人的开支。

【举例】

海南省工商局经济检查总队利用行政执法的特权，在两年内利用行政执法之便，以罚款或收取赞助款名义，先后非法收取海口日琼商行等67家单位及陈爱民等16人的财物共计25万元，多次非法收受被查处单位和个人财物，所收受的款项都存入‚小金库‛，用于该单位发放补助、招待费、办公费等支出。

六、小金库的危害

“小金库”的存在，危害大、影响坏，不仅扰乱社会主义市场经济秩序，损害国家和人民群众的利益，影响社会公平正义与和谐稳定，而且助长了铺张浪费、奢靡享乐歪风，往往成为消极腐败现象滋生的土壤，严重侵蚀党的肌体，削弱党的创造力、凝聚力、战斗力，必

须坚决清除。各级党委、政府要从深入贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制，加快转变经济发展方式、保持经济社会平稳较快发展，切实解决损害群众利益的突出问题、促进社会和谐稳定，推进党风廉政建设和反腐败工作的全局高度，进一步深化对开展“小金库”治理工作重要意义的认识，切实增强责任感和紧迫感，继续把这项工作抓紧抓好抓出成效。

1．设立小金库的直接危害就是减少了国家的财政收入。由于少报经营收入，虚增成本费用，引起计税金额的减少，从中偷漏了应交税金，造成税源流失、税负失衡，同时也使税务部门管理难度加大。在税收征缴过程中，各单位偷漏税的手段尽管有所区别，但基本方式上大致相同，无非是设立账外账。内账的设置一般是真实性的，收入不少报，费用成本不虚增，税金按实际交纳数列报；而外账设置旨在瞒天过海，收入不计足，费用成本虚增，避减税金，应付检查。其中内账和外账的差别部分，就形成了小金库。它化大公为小公，损害整体利益，扰乱正常财经秩序，使原来紧张的经费更加紧张。

全国究竟有多少“小金库”，有多大规模？谁也说不清楚。但全国审计机关1998～2006年上半年，共查出“小金库”金额1 406亿元。据此推算，全国每年进入“小金库”的钱大约5 000亿元，约占当年国内生产总值(GDP)的5%。

2．不利于加强国家财政管理。从根本上说，小金库的存在造成企业经营状况不实，国家统计指标失真，影响了国家对国民经济的宏观调控，贻误决策时机，导致上级对下级下达指标任务不切实际，无的放矢，从而直接影响了现有资源的合理配置。另外，企业负责人生产经营思路偏离国家调控轨道，理财思想不健康，容易助长单位内部偷漏税恶习，久而久之诱导领导及有关人员走上犯罪道路。

3．不利于提高行政事业单位财务管理水平。这种现象长期存在暴露出当前财务管理制度方面还有漏洞可钻，例如，对公款私存现象怎样区分、制止；对私存私放的资金怎样及时发现等，几乎还处于无计可施的境地。当前针对小金库的各项制度措施不可谓不健全，主要应该在落实上下功夫，要着力于提高领导干部的素质，加强审计监督，促进财务公开、民主理财，进一步消除小金库存在的社会土壤。

4．滋生腐败的温床。小金库是滋生铺张浪费和腐败的温床。私设“小金库”，就是为了用于财务制度不允许的开支，如请客送礼、吃喝玩乐、超标准发奖金，等等，打开“小金库”的账单，无不散发出奢侈气、腐朽味。“小金库”由于具有隐蔽性，只由少数几个人掌管，可以随意开支，失去监督，于是很容易发生贿赂、贪污等违法、犯法行为。

【举例】

南京一银行副行长私分单位小金库贪污8万元

南京市人民检察院获悉，原中国工商银行南京市高新技术开发区支行副行长金年，因伙同他人私分单位小金库贪污8万元，逃亡11年后向南京检方自首，获刑6年。1997年12月，金年在担任中国工商银行南京市高新技术开发区副行长主持工作期间，与该行另一副行长、办公室主任三人将本单位小金库中的22万元进行私分，其分得8万元。1999年东窗事发，在纪委调查期间，金年因害怕受到处罚秘密潜逃，一逃就是11年。

2010年10月，金年因无法忍受逃亡之苦，和南京市玄武区人民检察院副检察长卜云国取得联系，向其表露了投案自首的想法。金年说，逃亡11年来他先后在安徽、河南、陕西、甘肃等地流浪，用化名靠打零工生活，居无定所。由于常年过着隐姓埋名、颠沛流离的生活，加上整日惴惴不安，逃亡生活让他苦不堪言。卜云国借机耐心向他宣传政策，劝他勇于承担过错，尽快到检察机关将问题谈清楚。经过多次电话沟通，金年终于打消顾虑于当年10月12日到玄武区检察院自首。

2010年12月初，玄武区检察院对金年涉嫌职务犯罪的行为侦查终结，以被告人金年犯贪污罪向玄武区人民法院提起公诉。2011年8月3日，玄武区法院做出一审判决，被告人金年犯有贪污罪，判处有期徒刑6年，没收财产2万元，退出的赃款8万元发还案发单位。后金年不服提出上诉，二审驳回上诉，维持原判。被告人金年利用职务之便，伙同他人共同私分小金库，属于贪污罪中侵吞公共财物的行为，其虽然实得8万元，但伙同他人共同贪污，应对贪污的总数负责。根据我国相关法律规定，个人贪污数额在10万元以上的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产。‚因金年投案自首，具有法定减轻处罚情节，故法院最终判处其有期徒刑6年，体现了宽大政策。‛

七、财政部拟出台规定治理行政事业小金库

为了促进行政事业单位加强和规范内部控制，提高内部管理水平和风险防范能力，拟定了《行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）》（以下简称《规范》）。

征求意见稿具有以下几个特点：

（一）将内部控制基本原理与行政事业单位具体情况相结合。

行政事业单位在组织结构、职责范围、机构设置、人员任用、经济活动等方面均要遵循国家法律法规和管理制度的规定，《规范》并非对行政事业单位全面活动的风险进行防范和管控，而是定位于对经济活动风险防控，重点突出、针对性强。行政事业单位的经济活动主要包括预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设、债务管理、经济合同的订立执行等方面，我们就这些方面的重要风险和重点环节，按照内部控制相互制衡的基本原理规定了相应的控制措施，符合行政事业单位的具体情况。从结构上看，《规范》包括总则、基本要求、控制活动、评价与监督等内容，涵盖了内部控制要素，结构完整。

（二）对业务管理规定和行业财务规则进行整合和充实。

目前，涉及行政事业单位财务管理的规定很多，不但包括预算管理、政府采购、资产管理、基本建设财务管理、国库集中支付等业务管理规定，还包括行政单位财务规则、事业单位财务规则及高校、医院等行业的财务制度等。为避免具体指引与现行有关规定相重叠，《规范》没有采用基本规范加具体指引的体系。《规范》既加强了各类业务管理规定之间的衔接，又结合内部控制的要求充实了现行规定；既强调现行规定中的应当“做什么”，又通过增加具体控制措施说明应当“怎么做”，体系完整、操作性强，有利于促进各类规定实施到位。

（三）更加强调内部监督。

内部监督是内部控制的要素之一，也是内部控制得以贯彻执行的重要保障机制。与企业内部控制规范相比，《规范》更加强调内部监督。《规范》中收支、采购、资产、建设项目、债务等具体业务控制都包含了内部监督检查的要求，明确指出了内部监督关注的重点和检查的方式，单位还应根据《规范》的要求建立起对内部控制有效性的评价机制。《规范》中要求建立审核措施、沟通协调机制、定期会议机制等，从而形成一种环环相扣的监督模式。强化内部监督有利于减少内控设计上的缺陷、堵塞执行中的漏洞，提高监督质量，增强内控有效性，达到内部控制应有的效果。

（四）明确主管部门对行政事业单位内部控制建设的外部监督和业务指导作用。主管部门在督促和指导行政事业单位执行国家财经法规、政策方面发挥了非常重要的作用，对促进行政事业单位提高内部管控水平也发挥了积极作用。因此，《规范》第十章“评价与监督”要求财政部门对本行政区域内各单位内部控制的建立和执行情况进行监督检查，通过外部监查来促进行政事业单位加强内部控制建设。同时，《规范》第十一章“附则”允许省级以上行业主管部门在财政部制定发布行政事业单位内部控制规范的总体原则基础上制定实施细则，以满足行业管理的特定需求。《规范》的主要内容：《规范》共十一章六十三条，各章分别是：总则、基本要求、预算控制、收支控制、采购控制、资产控制、建设项

目控制、债务控制、经济合同控制、评价与监督、附则。