154、推行小额农贷情况的调查分析与对策建议_农贷通分析
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推行小额农贷情况的调查分析与对策建议
农村信用社开展小额农贷业务实践已经6年有余了，经过不断的完善和探索，这项金融产品在有效解决农民贷款难，支持“三农”经济发展，提高农村信用社经营效益中发挥了不可替代的作用，也已成为了当前推进社会主义新农村建设、加快农民致富步伐不可缺少的资源。但是，当前小额农贷需求与投入状况到底如何，还存在哪些问题，特别是在当前中央部署推进社会主义新农村建设的新形势下，如何扬长避短，最大限度地发挥小额农贷的实际效用、实现其效能最大化，更好地促进广大农民增收致富，这是目前我们需要研究的重要课题。对此，笔者特地选择了江苏苏中地区某县级市农村信用社，深入实地就小额农贷的实际状况进行了专题调研。
本次调研，笔者通过深入村组和农村信用社，召开各层次的座谈分析会，实地走访普通农户，从不同层次、不同侧面了解和掌握当地小额农贷投入的现状，并征求他们的意见和建议。调查结果表明：通过这几年的实践，当地小额农贷的功能逐步完善，作用十分明显。但由于受多种因素的制约，目前小额农贷还存在着一些不容忽视的问题，亟需采取一些措施和对策予以改善和加强。
一、小额信贷发放的现状及成效
该市地处苏中里下河地区，是典型的“水网”平原农业县级市，耕地面积为112.8万亩，其中：种植面积为88万亩、养殖面积为24.8万亩，近年来发展迅速的水产养殖业、个体加工业、个体商业和个体服务业，已经成为了农民发展副业增加收入的主要来源。近6年来，该市农村信用社牢固树立信贷支农的工作理念，切实以创建信用村镇活动为有效载体，全面建立农户经济档案，认真实施农户信用等级评定，加大小额农贷的投入力度，至2007年3月末，共建立农户经济档案14.25万份，占有效农户总数的90%；发放农户贷款证7.65万本，占有效农户总数的55%；累放小额农贷21145万元，占全部农业贷款累放总数的42%；累放小额农贷8.4万笔，惠及全市40.5%的农户。小额农贷的有效投入，促进了农村经济发展和农民增收，加快了社会主义新农村建设,据抽样分析，近三年来，该市农民人均收入增长中的26%，得益于小额农贷的发放，在小额农贷的支持下，有近4240户农民实现了脱贫，取得了较好的成效：
（一）小额农贷的推行满足了部分农民合理的贷款需求。此次调查的农户普遍反映，现在借小额农贷，手续十分简便，凭《农民贷款证》和有效身份证件，就可直接办理，无需办理担保抵押手续，“等于农户在农村信用社多了一笔存款，什么时候要就什么取”，从而适应了当前农业结构调整的需要，有力地推动了该市农业生产由外延粗放型向内涵集约型转变，为广大农户脱贫致富创造了最基本的原始资本积累；在小额农贷资金使用效应的带动下，目前该市农户投入扩大再生产的积极性高涨，从原来的不愿贷款到现在主动要求贷款，从而激活了农业投入机制。
（二）小额农贷的发放密切了社群、银政关系。为加大小额农贷的投放量，农村信用社的信贷人员走村到户，增加了与农户的接触，拉近了与农户的距离，密切了与群众的血肉联系。农村信用社的信贷人员不仅进村到户了解情况，农忙时节还送贷上门，基层党组织特别是村“两委会”干部，通过参与调查了解农户生产经营和收入情况，帮助农民扩大生产经营，密切了与农民的血肉联系，此次调查的农户普遍反映：“小额农贷是干群关系的粘合剂”，许多村干部为推广小额农贷，不辞劳苦，与农村信用社密切配合，协调运作，不仅改善了银政关系，而且构筑了平等、互助、合作的新型关系。
（三）小额农贷的发放优化了农村信用环境。“信用就是金字招牌，信用就是活期存折”，小额农贷的发放增强了农户的信用意识，“守信为荣，失信可耻”的观念在不断深入人心，促进了农村信用环境的改善，目前在该市守信用、讲信用已成为一种风尚。如此次被调查该市横泾镇永丰村，该村原来并不富裕，但该村通过不断的提升农户的信用观念，近几年来每年都能得到农村信用社90多万元的小额农贷的支持，使得农户迅速走向了富裕之路，富裕后的农户在几年时间内便建成了沿甘横公路近200米几十幢的商品楼，成为了该市因守信用而受益的“信用村”。
（四）小额农贷的发放有效地促进了农村信用社自身经营的稳健发展。推广小额农贷不仅树立了农村信用社良好的社会形象，拓宽了农村信用社服务“三农”经济的渠道，还进一步促进了农村信用社各项业务的稳健发展，取得了明显的经济效益。至2007年3月末，该市农村信用社各项存款增幅了12.34%，各项贷款增幅了14.75%，经营盈利增幅了200%，同时，小额农贷的发放也带动了农村信用社不良贷款的清收。据统计，至2007年3月末，该市有108个村委会帮助农村信用社清收盘活不良贷款3624万元，落实村组贷款1512万元，组织资金9379万元。
二、小额农贷存在的问题及原因分析
从对江苏苏中地区某市农村信用社投放小额农贷现状剖析的实际情况来看，尽管小额农贷在促进农村经济发展、农民增收致富和社会主义新农村建设，以及在满足农民贷款需求方面已经取得了明显成效，但是，农村信用社对小额农贷在思想认识、业务操作、风险防范以及服务效能等方面还存在着诸多不足，应该引起高度重视。
（一）对充分发挥小额农贷在农村经济中的实际作用认识上存在不足。小额农贷已经运作6年，但部分农村信用社的负责人或信贷人员仍然存在思想认识不统一或不到位的状况。此次调查反映：有些农村金融机构人员片面地将发放小额农贷作为单纯的政治性、政策性的任务完成，甚至少数人员认为小额农贷就是扶贫贷款，是装“面子”而得不到实惠的贷款，可有可无；还有一些人员认为，小额农贷面广量大效益差，而且是以信用方式发放，结果可能是得不偿失；在谈到进一步推开小额农贷时，部分农村信用社的人员片面的强调客观，忽视主观能动性，害怕在实践中解决和克服遇到的问题。普遍存在“四怕”：怕增加工作量，全面推开后无法应对；怕责任追究，风险自己承担；怕农民误解，降低还款意识；怕凭证放款，失去放贷主动权等。认识是行动的指南，存在的错误认识导致了目前部分农村信用社在小额农贷投放过程中所出现的积极性不高、动力不足、工作开展不平衡等状况。
（二）小额农贷在需求层次和额度上不能适应农户资金需求。目前，农村信用社发放小额农贷的用途主要是家庭小型种养殖的资金需求，对农户小型农机具、农业生产服务环节以及建房、教育等消费类项目发放小额信贷未有突破进展；在对小额信贷额度上，未能区别对待，实施分类指导、分别授信，而是采取“一刀切”的管理方法，均控制在10000元以内。但据此次调查发现：随着农村经济的发展，这几年农村资金需求层次已发生了很大的变化，农户在对传统意义上的购买化肥、种子、薄膜等农业生产资料的资金需求已经减弱的同时，对小额农贷的需求量却不断上升，主要体现在扩大生产需求、消费需求和教育需求等方面大量增加，在农产品加工、务工经商、发展手工作坊等方面的小额农贷需求的增加尤为突出，这些农户发展第二、三产业（加工业、商业、服务业）的资金需求，已经超过了小额农贷业务现行的额度，在办理抵押、担保（包括联保）手续困难的情况下，这部分农户、这部分产业虽然资金需求旺盛但却无法得到满足，这个矛盾在当前的传统农区尤为突出。
（三）农村金融机构发放小额信贷的资金来源不足。调查中反映：目前农村资金多向分流严重，作为支农主力军的农村信用社，不仅是承担发放小额农贷的任务，更是肩负着投放整个农业贷款的重担，但吸存能力受阻，资金来源明显不足，以此次调查的苏中某市一农业大镇为例：2007年一季度末，该镇建行办事处各项存款比年初增加700 万元，农行办事处各项存款比年初增加650万元，邮政支局储蓄存款比年初增加680 万元，农村信用社各项存款比年初增加908 万元，四家单位合计比年初增加存款2938万元，其中，农村信用社存款增长占比为30.91%；在资金运用上，四家单位中只有农村信用社发放了农业贷款2621万元，其中发放小额农贷537万元，其它三家单位没有放贷，已呈现出纯“储蓄所”状态；该镇农村信用社存款增长只占全镇存款增长总数的30.91%，却要承担该镇的全部信贷资金投入，虽然该社有上级联社资金调拨和人民银行的支农再贷款支持，但该社面临的资金压力可想而知，农村信用社已出现心有余而力不足，如果没有了资金的持续投入，小额农贷推开和深化便成了无源之水。
（四）小额农贷的风险防范能力亟需加强。小额农贷的风险主要分内外两类风险，在外部风险方面：一是信用风险：信用风险是小额农贷最大的风险，信用即借款人自身的人格信誉，属道德品质范畴，变数很大。由此形成的债务链及为脆弱，一旦断裂和遭至破坏就会失去对贷款偿还的约束力。当前，在农村一些农户信用意识淡薄，赖债、逃债思想较严重，往往相互影响形成连锁反应。加上农村执法难度较大，而且小额农贷分散，其执行成本高，因此难以对借款户的不良信用行为给予有效的法律约束。二是市场风险：小额农贷以一家一户分散生产经营为主，小生产与大市场的矛盾是必然的经济现象。小生产的盲目性很容易使农产品出现结构性趋同，加上农村社会服务体系不健全，生产技术和水平落后，农产品的生产成本与交易成本较高，农业生产经营时常出现相对大的市场风险。从农户承担风险能力看，由于农民属弱势群体，承受风险损失能力有限，不论是自然风险或是市场风险，一旦发生很容易超出农户的经济承受力。三是自然风险：从小额农贷扶持的产业分析，农业的弱质性决定了其生产经营对自然条件及生产环境有较强的依赖性，农业受自然灾害的影响很大。小额农贷的承贷主体是以农业生产收入为主要来源的农户，农业生产效益是农户偿债能力的重要保证。但是农业是弱势高风险产业，一旦遇到较大的自然灾害，农业生产将受到很大的影响，造成的损失必然有一部分会转化为信贷资金风险。
在内部风险方面：一是操作风险：由于小额农贷操作的简便性、办贷的独立性、发放的分散性，个别农村信用社存在内部人为控制、没有执行贷款公开制度、小额农贷发放存在“暗箱操作”等问题，导致在少数农村信用社小额农贷成了信贷人员的“寻租”工具，违规贷款较多，抑制了小额农贷按照有利于农户和农村信用社改革的方向正常发展。二是管理风险：小额农贷的特点，导致违规贷款有较强的隐蔽性。小额农贷具有操作简便、办贷独立、发放分散的特点，部分农村信用社发放小额农贷时片面强调简化贷款手续而放松贷款的审核、发放程序，小额农贷责任不明确，“三查”制度未落实，给信贷监督管理带来难度，在违规贷款中有较强的隐蔽性。加之农村信用社点多面广，加上农村地域辽阔、贷款农户居住分散，对小额农贷的管理、监督工作难以有效跟进，致使有的地方甚至出现了小额农贷与其他贷款相比，其风险更大。
（五）农村信用社发放小额农贷在程序掌握上还不够严谨。小额农贷是在基于农户经济状况调查、信用等级评定并发证、凭证直接办理贷款等基础上发放的贷款，虽说是信用贷款，但其中联结的每一个过程都对贷款的按期回流产生影响，一旦对程序中的每一个过程处置不严、不实，就会造成贷款的不良并将诱发道德风险的产生，这是一个实际问题。如此次调查发现：部分农村信用社存在着对农户资信状况调查不实的情况；部分农户的信用等级评定存在着失真现象，出现了有一部分农户的信用等级基本是由农村信用社发放贷款的外勤人员确定、有一部分农户的信用等级基本是由村委干部确定的两个极端现象，使得农户信用等级评定带有较大的随意性和片面性，致使一些信誉差的人混入了优秀等级，使一些不符合条件的农户获得了小额农贷；还有少数的农村信用社发放小额农贷走“捷径”，程序照虚走，但贷款发放要有人担保，违背了小额农贷的基本原则等。同时也因小额农贷管理工作不到位，一些农村信用社人员在业务操作上存在着一定的道德风险因素，使不该形成风险的贷款出现了风险。
（六）农村信用社发放小额农贷其国家政策扶持手段还很缺乏。当前，小额农贷在有效解决农村弱势群体的资金需求，缓解农业资金供求矛盾的作用日益凸现，但小额农贷的风险也正在逐渐积聚，潜在风险加大。小额农贷的风险主要来源于农业的自然风险，而这种风险又是农村信用社信贷管理中无法控制的一种风险，通过对调查对象的了解，该市农村信用社无论是过去还是现在都有着深刻的体验，1991年洪涝灾害为留下了1400多万元的小额贷款至今还未能消化，紧接着2003年5至7月间淮河流域的洪涝灾害造成的影响更为严重，据统计，该市受灾种、养殖业面积81.7万亩，绝收面积32.9万亩（其中主要以养殖业为主），涉及农村信用社农业贷款13656万元，其中小额农贷3821万元，当年还款能力受影响的共8900户8425万元，占当年新增贷款总额的82%，全辖所有的农户基本都受到了灾害，少数农户因损失惨重难以翻身而举家外出谋生，本次洪涝灾害对该市农村信用社农业信贷资产质量的影响在短期内将难以消除。小额农贷支农的政策效应与农村信用社的经济效益目标产生矛盾，迫切需要国家有关政策扶持，目前国家在鼓励农村金融机构发放小额农贷的同时，还没有出台相应的财政、税收、资金支持等配套扶持政策和风险分担机制，使得农村信用社小额农贷的持续发展受到了制约。
三、充分认识小额信贷持续发展的深层次问题
实践证明，小额农贷是农村金融机构在发展农村经济、服务新农村建设中贷款投放方面较好的方式，但是，小额农贷在支持新农村建设过程中，也还存在一些亟待解决的问题，已成为制约小额农贷持续发展的“瓶颈”。
（一）小额信贷的盈利能力较弱，削弱了农村信用社放贷的积极性。长期以来，农村信用社承担着涉农资金政策性投入任务，没有相应的弥补途径，更未能享受到相应的资金组织和财政税收等优惠政策；而小额农贷一般情况下创造的收入主要是利息收入。但小额农贷在发放过程中，用执行较低的利率来承担资金成本、直接经济损失、投入中的大量人财物力，要想实现小额农贷的财务自立是非常艰难的，从而为农村信用社自担风险、自负盈亏背上沉重的包袱，这样支农义务与政策扶持的不对等，既制约了小额农贷的可持续发展，又挫伤了农村信用社的支农积极性，削弱了农村信用社的支农后劲。
（二）小额农贷实际操作与管理机制不对称。一是小额农贷的超常工作量与农村金融机构信贷人员偏少、管理手段落后、社会诚信观念淡薄等的矛盾非常突出。小额农贷服务范围广、业务量大、工作繁杂，调查、核实、填表、发证、建档、放贷、摧收等，都需要走村串户的做大量艰苦细致的工作，加大了信贷人员的工作负担。二是小额农贷责权利不对称。目前对到期不能收回贷款的信贷人员采取的各种责任清收措施，从而导致信贷人员所承担风险与利益的不对等，影响了信贷人员的工作积极性。即使上级下达硬性指标，信贷人员仍然惧贷、惜贷，使小额农贷的推广效果大打折扣。三是小额农贷的贷款期限与农业生产周期不对称。《中国人民银行对农村信用社贷款管理暂行规定》中明确规定“贷款期限为6个月以内（含6个月）”，这就从源头上限制了农村信用社发放农业贷款的期限。《农村信用社农户小额信用贷款管理暂办法》中规定贷款期限“一般不超过1年”，再加上信贷人员“春放秋收冬不贷”的传统经营观念，从理论上就没有建立起一种中长期贷款机制。据笔者了解，小额信贷85%以上的期限为一年，小于或超过一年者很少，而农业生产周期一般都在一年以上，特色种养殖业将长达2-3年，甚至更长。这就意味着农户不能以贷款投资项目本身的收益偿还贷款，成为贷款不能按期偿还的重要因素。
（三）小额农贷的保障机制缺失不全。首先是来自贷款本身的风险。由于农业产业是一个受自然灾害、市场行情、人为因素等诸多环节影响的弱质产业，再加上小额农贷的借款主体是农民，大多还属于经济劣势群体，自身本来抗风险能力脆弱，如果用每天生息的贷款从事高风险产业，一旦出现风险，这无疑是给本来拮据的家庭生活雪上加霜。同时由于缺乏相应的保障机制，农村信用社每遇到类似风险，往往也对贷款风险束手无策。其次是来自外部的各类风险。一是来自于农户的道德风险，由于成千上万的农户都存在贷款，在还款上存在一定程度的攀比心理；二是由于农户法律法规知识的淡薄，存在将多个小额农贷转移给一户使用的现象，形成风险叠加；三是管理手段的落后，再加上小额农贷在使用上的灵活性，给农户在使用时留下漏洞，有的农户利用临柜人员对借款人不熟的特点，采取借用他人贷款证、多头办证等手段套取贷款；四是由于缺乏有效的信息、管理机制，因为移民、外出等原因，致使诸多小额农贷因债务人外迁,无法落实收回;五是由于小额农贷的巨大工作量，在农村信用社员工中间存在浑水摸鱼的现象，形成新的道德风险。
（四）农户信用等级评定程序尚欠规范化。小额农贷的基础是信用，农户信用等级评定则是小额农贷顺利推广的关键环节。但在实际操作中，评定程序还待进一步规范。一是评价主体还需进一步完善。按照《农户小额信用贷款管理指导意见》第九条要求，“信用评定小组要以信用社人员和农户代表为主，同时吸收村党支部和村委会成员参加”。由于信贷人员对农户情况的不了解，使得评定小组对农户代表和村组干部有着强烈的依赖性，从而形成评定真空，部分农户代表和村组干部必会带着地方保护和面情私心观念进行评定，使信用等级评定关系化，套取贷款合法化。二是评定标准需进一步完善。目前，信用等级评定多采用定性指标和定量指标，定性指标多为评定人员凭主观意识评价，由于缺乏有效的事后监督机制，再加上评定农户的数量之大，农村金融机构在实际操作中，无法一一复查确认，致使评定失真；定量指标由于目前农村金融机构尚无系统的农户发生业务档案统计，无法确定每一农户一个时期的业务资信状况，而只能查阅农户某一时点的资信状况，形成定量数字评价失真，导致农户信用等级在评定过程中存在随意性和片面性。
（五）行政干预造成小额农贷风险加大。一是由于对小额农贷的认识还停留在扶贫手段的层面上，这就不可避免的使小额农贷染上行政色彩。而这种色彩一旦形成，便出现了重资金发放，轻资金的管理和回收现象。尤其是在2001年人行大力倡导全面推广小额农贷的号召下，部分地方政府利用小额农贷的政策性特点，盲目上一些政绩项目，引导农民进行一些欠充分论证的结构调整。而农民是挣得起，赔不起，一旦项目失败，最终为这些贷款充当守夜人的就只是农村信用社，影响了农村信用社与广大农户的血肉联系。二是由于以前项目的失败，农户大都不同程度地存在拖欠农村信用社的贷款，在政府组织的新项目推广以后，更容易使农民贷款风险重叠。三是在一些村组为转移农村的部分经济矛盾，利用农村信用社的小额信贷，由村组干部向农户借贷款证套取贷款，而村组最终又无偿还能力，致使农村金融机构与借款户的矛盾激化，已成为小额农贷管理中遇到的新漏洞。
四、解决小额信贷存在问题的对策和建议
从上述调查分析的情况看，目前小额农贷存在的问题，有主观、也有客观，但毋容置疑，这些问题如不能得到解决，必然会影响小额农贷的持续发展。对此，笔者从实际操作的层面出发，认为当前要消除小额农贷向纵深推进的一些障碍因素，实现其效能最大化，需要采取以下的对策和建议：
（一）进一步提高思想认识，增强小额农贷投放的内在动力。农村信用社要切实从扭转和解决其思想认识为切入口，通过展开学习和教育活动，不断的总结和推广实践经验，提高推广小额农贷的自觉性和使命感。推行小额农贷不仅是实现农业增效、农民增收和农村稳定的迫切需要，而且也是农村金融机构自身求得生存与发展的理性选择，农村信用社性质和经营运作特点，决定了其优势主要在于机制灵活，贴近农户，超过自身能力，盲目垒大户，是以前农村信用社经营陷入困境的主要因素，通过大力推行小额农贷，可以最大限度地分散和化解过去贷款集中形成的风险，实现赢利目的。认识上的提高，使农村金融机构真正树立贴心为农、实心帮农、真心想农的“三心”意识，克服畏难情绪和惜贷思想，激发工作的责任感，充分体现小额农贷的投放效果。
（二）适应农户需求层次变化，完善小额农贷的运作机制。当前，小额农贷的着眼点应是满足农户发展资金的需求，而不是满足一般性生产资金需求，推行小额农贷一定要适应农户资金需求层次的变化，否则这项金融产品将是没有前途和延伸能力的，因此应加大小额农贷在用途、对象、额度等方面的调整力度，拓展小额信贷的运作空间：一是要调整授信方式和授信额度，农村信用社要针对当前农户资金需求的不同层次，根据农户生产、经营、信誉等情况，实行差别授信或者追加授信，生产经营、信用环境较好的地区农村信用社发放小额农贷在额度上建议可以调整到20000—30000元左右；生产经营虽较差但信用环境较好的地区农村信用社发放小额农贷在额度上可以控制在10000元以内，这样能使农户借入贷款有所作为并能得到发展；二是完善期限管理。坚持贷款期限与农产品生产周期相吻合，根据季节、生产期限，实行常收常贷，到期收回，真正使小额农贷做到周转使用和良性循环；三是增加贷款投放用途。人银《农村金融机构小额信贷管理指导意见》中明确规定“小额农贷用途包括种植业、养殖业方面的农业生产费用贷款；小型农机具贷款；围绕农业生产的产前、产中、产后服务等贷款；购置生活用品、建房、治病、子女上学等消费类贷款”，因此，要扩大放款用途，增加投放领域，以体现农户小额农贷的功能效果；四是扩大服务层次。要创造条件，降低门槛，对农户个体经营者、个体企业、个体商贩开办小额信贷业务，解决这一层面农户资金需求旺盛的矛盾，延伸农户小额农贷的效能。
（三）解决农村资金供需矛盾，为加大小额农贷投入提供先决条件。一是从农村金融机构自身来说，要坚定不移的拓展存款，壮大其综合实力，重点要在其宣传、服务、形象上做足文章，要充分利用国家给予的利率、再贷款等方面的政策优势，不断健全和完善管理体制和结算功能，通过存款的上升和市场份额的增加，满足不同层次的农户资金需求；二是有关部门要取消对农村金融机构组织资金的歧视性限制政策，下放财政性存款的管理权。特别是地方政府在引导地方性金融机构组织存款中应发挥积极的作用，不断提高市场份额和信贷支持能力；三是人民银行要适度增加支农再贷款的投放额度，并改进支农再贷款的管理办法，使之与当前农村经济特点相适应；四是明确农村金融机构的职能定位，缓解农村信贷支农的压力。农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式，拓宽信贷支农渠道。农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围；五是放宽政策限制。允许农村信用社在农联社的指导下进行资金调剂，以提高一定范围内农村信用社资金的整体利用率。
（四）严密放贷程序，确保小额农贷的质量。当前只有在确保小额农贷质量的前提下，才能使其社会效能、政策效能、利益效能得到提升。一是要加强农户经济状况的调查，要深入实际，上门具体了解，逐一详细记录，掌握农户的真实情况，把好放贷的头道关口；二是严格执行农户信用等级评定制度，这是确保小额农贷质量的关健环节。重点是所组成的评定小组成员要具有代表性、客观公正性，要坚持信用等级评定的条件和标准，实事求是评定农户信用等级，严禁虚假运作和反程序操作，克服等级评定中的随意性；三是农村信用社要加强小额农贷的贷中、贷后的管理，将静态监控和动态检查结合起来，及时反馈信息，变更农户经济档案，预防贷款风险。同时还要发放小额农贷所形成的道德风险行为和发放小额农贷要求担保等违规行为，确保小额农贷的质量和政策效应。
（五）积极探索建立风险补偿机制，尽快落实小额信贷的政策扶持问题。农业的弱质和基础产业双重属性，决定了对小额农贷的投入政策性较强、风险较大，因此，应尽快落实其政策扶持机制：一是探索建立小额农贷的风险补偿机制，可以有地方政府牵头试点建立风险补偿基金，用于弥补因自然灾害等不可抗拒原因形成的小额农贷损失。对新增小额农贷，可借鉴扶贫小额贷款有关优惠政策给予贴息；二是建议税务部门对农村金融机构的农业贷款和非农业贷款实行差别税率政策，或免征支农信贷收入的营业税及相关附加税，从利益上对农村金融机构的资金运用进行鼓励、引导和调节；三是建立农业政策性保险制度，完善农业贷款担保体系。设立不以营利为目的的政策性农业保险机构，主要为农户、农业和农村提供互助性的保险以及为农村信用社贷款提供保险业务，增强农业和农户风险承受能力。
