城市违章现象的透视和研究._车辆交通违章现象

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违建现象透视及其对策研究

【摘要】在经济利益驱动下，不和谐的违法建设严重影响了城市发展的步伐，本文结合扬州城市规划管理，对违法建设的现状、违法问题研究的意义和目的以及解决问题的对策进行了研究。【关键词】违法建设；研究;批后管理；公众参与

扬州是一座古老而又年轻的城市。历史上曾几度繁华，成为富甲一方的大都会。今天，扬州正再创辉煌，展现出古代文明与现代文明交相辉映的动人魅力。

近年来，扬州市委、市政府坚持以人为本和可持续发展，转变城市发展模式，城市发展成果更多惠及百姓，城市面貌变化得到广泛认同，城市和谐发展进入全新境界。2004年喜获“中国人居环境奖”，2006年又容获“联合国人居奖”。据国家、省有关部门随机抽样调查，市民对市委、市政府的满意率达96%以上，对环境和生活质量的满意率达97%以上，对社会治安的满意率达96%以上。2006年10月，省委书记李源潮在扬州视察时，欣然题词“和谐人居看扬州”。但城市发展的过程中也有许多不和谐的地方，违法建设层出不穷，严重影响了城市形象。

违章建筑是一个耳熟能详的词语，但其确切涵义却至今没有定论, 目前对违章建筑涵义的理解上，学界主要有以下几种解释：

第一种观点认为：违章建筑是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定建设，严重影响城市规划的建筑。

第二种观点认为：违章建筑是指违反各种制度规定的建筑物，它不仅包括违反法律法规的规定所建造的建筑物，还包括违反除法律法规之外的行政规章和各种制度之规定所建造的建筑物。狭义的讲是指违反国家关于建设管理的各项法律规定而修建的建筑物。

第三种观点认为：违章建筑是指违反《土地管理法》、《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律法规的规定动工建造的房屋及设施。

然而稍加分析，就可以看出上述三种观点均有不妥之处：第一种观点将未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定建设，但非严重影响城市规划的建筑排除在违章建筑之外显然不妥。第二种观点中将违反各项制度所建造的建筑物纳入违章建筑的范畴，是用社会上对违章建筑的认识来定义法律概念，是社会理念替代法律概念的表现，是没有理论支撑的；其狭义的定义又将违反《村庄和集镇规划建设管理条例》等行政法规而修建的建筑物排除在违章建筑外，亦属不妥，故第二种观点的(广义)定义过于宽泛，其狭义上定义又过于窄小。第三种观点采用了列举加概括的方法来定义，但“等相关法律法规”中是否包括地方法规，从一般意义上理解应当包括地方法规，但为何又将地方规章排除在外?

笔者认为：建筑物，是指运用各种材料生产出来的具有各种使用价值的建筑物、构筑物，是人可以在其中进行生活或生产活动的、固定于土地之上的房屋或其他场所，如住宅、办公楼、厂房、库房等。违章建筑，是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建筑工程规划许可证的规定建设的，或采取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建和改建的建筑物。

违章建筑，主要包括：（1）未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑。（2）擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑。（3）擅自改变了使用性质建成的建筑。（4）擅自将临时建筑设成为永久性建筑。（《中华人民共和国城市规划法》第39条和40条）。

二、违章建设研究的必要性和意义

近年来，由于体制、机制、历史遗留问题等诸多原因，中心城市未批先建、非法抢建、和改变建筑用途、违章加盖、非法买卖土地等违章违法建设行为累禁不止。违章违法建设无序泛滥，严重影响了城市建设步伐，加大了城市管理的难度，影响社会稳定和城市投资软环境，绝大多数违章建筑，既影响了相邻之间的通风、采光，又影响道路交通，造成居住环境的恶化，增加安全隐患。现在违法、违章建设已引起市委、市政府的高度重视。

1、目前我市违章建设的现状。违章建设像一条穿在漂亮姑娘身上的“破围裙”，城市违章建筑附着在我们这座城市的肌体上，显得如此不和谐。

A：违章建筑大多临街，搭个棚厦出来，开个烧烤店、复印社、食杂店，一年下来一本万利。违章者自己得利了，却把大家共同的生活环境破坏了。如果再能钻点儿法制规章的空子换个房照，被拆掉还能换个补偿费。这些既不合理，也不合法。

B：许多违章建筑都傍着新建小区而生存。刚刚建成的小区，往往变成违章建筑的实验场。还有许多人只要知道城市哪里要改造，就去哪里私搭滥建，为的就是套取拆迁补偿费。让这些人得逞，就会损害社会公平。城市的建设、改造总因为违章建筑而产生许多缺憾。

C：附近有一处锅炉房，占地面积不大，夹在楼群里，给人一种不安全感。尤其是冬天，每天下班回来晚点儿，就害怕经过这处锅炉房。如果能拆掉，将这里辟建一块绿地，不仅方便出行，还美化了环境。

一些专家认为，违章建筑不仅阻碍交通、有碍观瞻，而且影响城市布局和形象，必须依法拆除。但在实施“拆违”时，应体现“以人为本”原则，做好细致工作，以理服人，不能搞野蛮拆迁。

1、应提高对违章建设的认识高度，一座城市不仅要依法治市，更重要的是必须依法建设。多年来，许多人把未经城市规划部门审批或违反规划部门审批规定的建设项目称为违章建筑。而1990年4月

1日施行的《中华人民共和国城市规划法》中已经规定，“凡违反城市规划法律、法规规定的各种城市建设活动，应称为违法建设行为”。这就把违章建设提到违法建设的法律高度上来了。我们不能把违章建设看作只是普普通通的违章行为，而是违法与否的法律问题。

2、要从根上彻底消除违章建筑，否则就会导致私建滥建泛滥，违法建设便会如“长流之水不断线”地出现，扬州将进入“建违”—“拆违”—继续“建违”的恶性循环之中。为此，必须加大执法力度，维护城市规划的严肃性和法律的尊严，严格依法拆除各类违章建筑，发现一处拆除一处，绝不能任其泛滥。

3、“拆违”工作还应剖析城市管理的深层次问题。按照广大市民的观点，乱建该罚，乱批更应重罚，乱批不治，乱建难除。违法建设不拆除是一种不作为，容忍其产生也是一种不作为，而且是一种更大的不作为，不作为就应该受到追究。要把违法建设遏制在萌芽状态，如果都要等到投入了、建成了才去拆，对整个社会财富就是一种浪费。

4、如果拆掉这些建筑，可以给城市提供更多的合理空间。记者在调查中发现，由于城市道路的扩建、改建，城市基础设施的建设，使一些违章建筑突兀出来，成为有碍观瞻的城市“疤痕”。同时，这些建筑也使城市显得局促。“拆违”后空间建绿地道路停车场，“拆违”一定会给百姓生活带来更大的方便，会给城市环境带来新的变化，城市会更洁净、更靓丽，这是每个遵章守法市民对城市违章建筑拆除后的一种期待。市环境综合整治办负责人表示，按照市政府的安排和部署，拆除以后形成的空间将坚持以人为本、造福于民的宗旨，为城市铺设绿地、铺装道路、辟建停车场，以及建设方便市民的公厕。

据了解，拆除这些违章建筑和城市占道设施后，可给城市提供更多的空间，辟建绿地景观园区，这些绿地，可以因地建景。同时设置休闲桌椅、健身器具，有条件的还能够配套建设公厕和垃圾压缩站。对于一些占道设施的拆迁，管理者认为，拆除这些广告杆体，有望打通还建为城市道路。这些道路长期被违章建筑挤占，导致车辆不通或通行艰难。拆除违章建筑后，将按照先地下、后地上的原则配套建设地下管网，配套建设路灯等市政设施，确保道路安全畅通。另外，“拆违”后给城市辟建停车场预留了很大空间，停车场的建设，将缓解城市停车难的问题。

在这里还要顺便讨论一下违章建筑的拆迁问题。前面提到有一种观点认为所谓违章建筑就是指未经主管部门许可而擅自动工兴建的各种建筑物。笔者也批评了这种观点的不科学性。因为在指导实务中，这种观点将会引起很大的差错。中国经济时报就曾有一篇文章上指出：“违章建筑”仅仅表示他的建筑违反了地方政府（大多为城市规划局）的相关规定而地方政府并非立法机关，政府文件仅仅是行政法规，而并非国家法律，而认定是否是公民的合法财产，是必须依照国家的相关法律为依据的。如果依上文作者的观点，如果违章建筑的拆迁也需要补偿，那对国家又会有怎样的负担，国家又是否需要为公民的非法行为所带来的损失埋单？公民不但不会因为自己的违法活动而承担责任，甚至还可以获得补偿利益，这是值得我们深思的。

三、违章、违法建设的原因何在？

（一）、某些单位和个人城市规划意识很差，不懂得基本建设程序和有关规划管理的法规制度，不知道占地、搞建设不办手续是违规行为。不少人认为，在本单位的用地范围内搞建设，还需办什么手续呢？

（二）、某些单位和个人法制观念淡薄，从本位主义出发，认为占地、搞建设不办手续没啥关系，否则就不能想在哪里建就在哪里建，想怎么建就怎么建。

（三）、某些单位和个人存在着侥幸心理，认为办手续既浪费时间又费事还不能随心所欲，查不出来可享用一辈子，即使查出来，不过批评、罚款而已，总不能拆除吧。也有些单位和个人是明知故犯，觉得以罚代办手续，省事省心省力少麻烦。

（四）、某些单位和个人借助长官意志的保护伞，认为某领导可以为此说话，视法律规定而不顾，甚至有恃无恐。

据调查，北京规模较大的汽配城中，只有位于丰台的AUTOMALL手续齐备；另外一家虽然合法但迫于非法市场的压力一直不敢开业。其他汽配城均不同程度地存在违法占地、违章建设等现象。尤其令人震惊的是，涉嫌违章建设的汽配城总面积加起来竟在百万平方米以上。人们不禁要问：是谁在为北京这些违章建设的汽配城“撑腰”？

据举报人介绍，一家合法的汽配市场从立项到开工建设，中间需要走发改委、规委、国土、建委、工商、税务、园林、市政、消防等10多个部门，盖200多个公章才能完成。而北京市众多涉嫌违章建设的汽配城是如何神通广大地绕过这些必备手续而开业大吉的呢？总结

一下，人们不难发现，部门利益是为这些违章建设的汽配城“撑腰”的主要“后台”。很多违章建设的汽配城，由于有当地政府部门的默许和支持，即使手续不全，也能正常营业。例如，面积达12万平方米的十里河新星汽车配件市场（五区），在其宣传材料上就公然写着“在十八里店乡的大力支持指导下”云云。再如，城外东诚国际汽配城，位于城外诚家居广场东300米，占地250亩，建筑面积达11万平方米。这个汽配城的用地性质还一直停留在集体用地状态，在没有发改委立项、规委意见、国土局征地手续，也没有建委开工批准建设的情况下，这个汽配城建设了数万平方米的一期建筑，并在没有拆迁许可证的情况下同时开始启动二期的拆迁建设工作，甚至搞了隆重的开工、招商仪式。看到这些，也许您不得不佩服城外东诚国际汽配城主办者的能量和路子。可是反过来想想，是谁为这个违章建设的汽配城营业大开绿灯？众所周知，随着我国汽车保有量高速增长，汽车的“后市场”成为一块“肥肉”。透视北京百万平方米违章建设的汽配城现象，属于典型的部门利益驱动、违章重复建设，滥用土地、破坏规化。

（五）、政出多门，各行其是。某些城市规划行政主管部门审批的建设用地和建设，乡镇管理部门越权越级行使权限，结果造成一批似乎是“符合手续”的违章占地和违章建设。

（六）有的城市法规不健全对违章占地和违章建设的查处没有明确规定，给违章活动留下了有机可乘的漏洞，有的地方是有法不依或执法不严，查处违章活动措施不力，使当事人认为有利可图，结果造成了违章占地和建设活动禁而不止的局面。

（七）、有的地方没有把依法查处违章活动当作是一项长期的管理任务，查处违章一阵风，一阵风刮过去后不闻不问，结果造成了违章活动的时有时无甚至一度时期的泛滥。

（八）、对于城市规划、城市规划法以及各项建设用地和各项建设活动必须严格按照城市规划来进行并服从城市规划管理宣传不够，没有家喻户晓，因此缺乏群众监督，在加上行政监督不够，使一些违章占地、违章建设得逞。即使违章占地、违章建设被发现了，以处理不严或大题小作，结果长了违章占地、违章建设的产生。

四、城市违章的对策。

一、深化监管体制改革，大力制止和查处城市违章建设，从源头制止违章建设的发生

1、各级政府要层层落实责任制，建立长效机制，不搞“一阵风”，要经常检查督促，早发现早治理，不要等房子建好再拆除。

2、做好基层干部工作，发挥他们的积极作用，防止出现地方保护主义，党员干部应起带头作用，做好准法守法，以村委会为依托，积极开展宣传教育，增强人民的法律意识。

查处违章建设没有“特效药”，首先要勤快。查处违章建设仅仅依靠群众的举报不但无法解决问题，反而容易导致违章建设的失控。只有做到“勤”，主动巡查监控才能及时掌握违章建设性质、动态和发展趋势，防患于未然，最终解决问题，早发现、早制止、早处理，及时控制违章建设的势头，把违章建设控制在萌芽状态，减少群众损失，使群众能接受并愿意配合执法工作，如果当事人继续抢建，我们就绝对执行拆除继续抢建部分，这样我们的执法行为就有理有据，我们的执法就算再“狠”，老百姓也能理解我们，支持我们，为创建和谐扬州尽我们力量。

二、加强建设项目的批后管理工作，我市于全年出台了关于建设项目批后管理的意见。扬府发（2007）100号，为切实加强城乡规划实施的监督管理，确保建设项目按规划审批要求实施，根据《中华人民共和国城市规划法》等法律法规规定，明确建设项目规划批后管理职责分工、统一建筑面积、容积率计算标准、加大建设项目规划批后管理力度、完善建设项目规划批后管理流程，以确保建设项目按规定程序施工、建设。

许多人都有这样的买房经历，买了房子入住后却发现规划中的配套设施变成了变电站，绿地变成了高楼或者收费停车场。中国消费者协会对12个城市商品住房消费者进行的满意度调查显示，消费者对开发商广告宣传内容的兑现程度评价较低。这中间有开发商虚假宣传的因素，随意变更规划是更为重要的原因。

虽然《商品房销售管理办法》中早有规定，商品房销售后，房地产开发企业不得擅自变更规划。然而，却并未明确规定如何去规范规划部门的行政审批行为，这导致随意、频繁变更小区规划的现象很普遍，引发的纠纷也层出不穷。建设部城乡规划司司长唐凯说：“实际上你违法建设应该说是你私人权利已经影响了大家的权利了，是更多的私人利益没有得到保护，对违法建设的处罚还是很强硬的。”

三、公众参与城市规划，使规划过程进一步在大众传媒的关注下进行，使城市规划人员进一步重新认识自己的角色，超越了规划的“工

具性”。扬州市于今年上半年出台了《建设项目的规划公示制度》，要求主城区内的所有建设项目必须进行规划公示，公示期满无异议后，再按程序办理相关规划建设手续，有效地杜绝了违章建设的建设。

四、关注弱势群体，实行“人性化”管理。对一些生活中经济确实比较困难的民众，为了解决生活需要而搞的小型搭建笔者认为应视情况而定，切不可搞一刀切。而对于房地产开发类项目一定要严格要求，按规定处罚并拆除违建部分。

参考文献：

1、王利明：《物权法论》中国政法大学出版社2003年

2、魏雅华：违章建筑就可杀无赦吗？中国经济时报

3、王才亮：违章建筑的界定与处理，中国建筑工业出版社2005年

4、杨明炜：《京城违法建筑：怎一个“拆”字了得

5、《中华人民共和国城市规划法》1989年

6、《中华人民共和国土地管理法》1989年