村级互助资金促进了一村一品产业发展_村级扶贫产业发展情况
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村级互助资金促进了一村一品产业发展
——宁陕县村级互助资金试点工作的调查与思考
2009年宁陕县有8个村被省市扶贫部门列为贫困村互助资金工作试点村。根据村级互助资金试点村标准，认真地选择了旬阳坝镇大寺沟村，龙王镇东沟村，江口回族镇高桥村、双河村、新铺村，广货街镇沙沟村等开展村级扶贫互助资金工作试点。2010年新增3个（汤坪镇八亩村、太山庙乡双建村、筒车湾镇朱家沟村）和调整2个（皇冠镇兴隆村、丰富乡和坪村）共实施村级互助资金试点村11个。两年来，宁陕县严格按照国开办发(2009)103号《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》及省、市扶贫部门关于互助金试点工作的要求，扎扎实实抓好村级互助资金试点工作,确保村级互助资金试点工作稳步推进，进展顺利。现就贫困村互助资金试点情况做了进一步细致的工作调查。
一、基本情况
宁陕县位于秦岭南麓中段，属北亚热带湿润型气候，是我国南北气候的过渡带，长江、黄河水系的分水岭。是省会西安南枕的绿色屏障和“后花园”，安康的北大门，是关中通往川渝的交通要塞。东接柞水、镇安，南连石泉、汉阴、汉滨，西邻佛坪，北靠长安、周至、户县。总面积3678平方公里，山地占96.41％，耕地占2.73％，水域占0.86％，地貌特点是“九山半水半分田”。全县辖14乡镇98个行政村，常住人口7.4万人（其中农业人口6万余人）。有森林448万亩，森林覆盖率达90.2%，分别是全省、全国的3倍和6倍。“版图大县，人口小县，资源富县，经济穷县”的基本县情。止2010年底开展村级扶贫互助资金试点村11个，占行政村总数的11.22%。吸收会员1139户，占总户数1893户的60.2%,收取基准互助金40.05万元；省级安排资金114万元，县级财政投入互助资金56万元，社会捐赠资金21万元，互助资金总量231.05万元，平均每个村21万元；组建互助联保小组227个，村级互助协会管理人员66名；11个村互助资金协会已登记注册，开户，成立了村级互助资金协会、监事会组织。已投放资金203.3万元，占资金总量88%。通过互助资金扶持和推动，初步形成了一村一品，一户一业的产业格局。旬阳坝镇大寺沟村、皇冠镇兴隆村以猪苓为主导产业的中药材种植，广货街镇沙沟村发展特种养冷水鱼项目养殖村，龙王镇东沟村以养猪为主导产业的养殖村及养殖大户，江口回族镇高桥村以白山羊为主导产业的养殖村，丰富乡和坪村以天麻种植为主,太山庙双建村以花椒为主的种植项目等，基本建成了“养殖专业村”、“中药材种植专业村”和“特种养殖专业村”，在当地乃至全县都有极大的示范引导作用，以产业为带动，促进各试点村群众年人均增收500余元。
二、主要做法
宁陕县贫困村互助资金试点工作在省市扶贫部门的指导下，始终坚持“民有、民管、民借、民还，循环使用，滚动发展”的原则，加强领导，强化措施，规范管理，注重效益，有效地破解了试点村广大农户，特别是贫困户谋发展缺资金的难题，促进了农户增收，推动了村级主导产业逐步发展壮大，探索出了扶贫到户，放大扶贫资金使用效益的新模式。在村级互助资金试点工作过程中, “突出抓好三个环节，强化三项措施”。
(一)抓好组织领导环节，建章立制规范管理
县委、县政府高度重视扶贫互助资金试点工作，成立了以分管扶贫的副县长为组长，扶贫、财政、民政、信用联社、审计局、监察局等单位为成员的贫困村互助资金试点工作领导小组。县扶贫开发局牵头制定了《宁陕县贫困村互助资金试点工作实施方案》、《宁陕县贫困村互助资金管理办法》、《宁陕县贫困村互助资金组织章程》、《互助资金协会职责》、《监事会职责》等一系列规章制度，统一印制了“会员证”、“借款合同”、“借款申请”、“借款申请表”、“专用借据”和“专用收据”等规范资料，实行制度化、规范化管理。按照村干部队伍素质较高，基础设施较为完善，民风纯朴，产业优势明显的要求，认真筛选出11个试点村。县扶贫开发局成立了村互助资金试点工作办公室，试点村所在乡镇均成立了“贫困村互助资金试点工作指导小组”，主要领导负总责，分管领导具体负责，同主管局共同检查和指导村互助资金试点工作。严格按照《章程》由村民民主推选出协会管理人员，具体负责组织实施贫困村互助资金日常工作，成立监事会，加强群众监督。
(二)抓好运作管理环节，遵守章程规避风险
为了使广大群众了解熟悉扶贫互助资金的有关政策，我们采取发放宣传资料、召开群众会、举办培训等方式进行宣传，使扶贫互助资金政策家喻户晓，广大村民积极主动申请加入互助协会。为规范操作程序，降低资金风险，确保项目效益发挥，制定出台了宁陕县村级扶贫互助资金“十不准”和“十不贷”：即：不准用于非生产性借款和基础设施建设；不准接受村外居民入会；不准收储；不准私分；不准向非贫困户赠、配股；不准给非会员借款；不准变成地下钱庄；不准“垒大户”或让少数人占为己有；不准用于扶贫互助协会工作经费支出；不准从事赌博等非法活动。“十不贷”即：未加入村级互助协会组织的不贷；非生产性发展项目的不贷；产业项目未评估的不贷；超过规定标准的不贷；无尝还能力的不贷；担保责任不落实的不贷；第一单笔借款未归还的不贷；无信誉等级的不贷;不服从村协会管理的不贷；不遵纪守法的不贷。在日常运作管理过程中，严格实行“三制”，一是实行公示制。对项目的扶持对象、项目、农户选择、赠、配股农户评定、放款程序、资金使用和管理，严格按照《章程》运作，监事会全程跟踪监督。对借款对象、借款用途、借款额度、借款期限等内容在户外公示栏上墙公示，接受广大群众监督，增强了互助资金运作的透明度；二是实行报帐制。严格按照扶贫资金报帐制管理办法进行报帐管理，对互助金运行情况实行月报制管理，各试点村协会每月25日定期向县扶贫开发局报送扶贫互助资金运行情况报表；三是实行检查制。由县扶贫开发局牵头，组织乡镇及有关单位对11个试点村扶贫互助资金管理与使用、工作经费开支情况不定期的进行检查，对存在的问题及时下发整改通知书，限期整改，跟踪督办。
（三）抓好项目选择环节，瞄准重点突出效益
县扶贫开发局定期不定期深入各个试点村进行业务指导。试点村所在乡镇实行联席会议制度，乡镇分管领导、村“三委”负责人列席参加协会评审会，参与入户调查，跟踪资金运作过程。为确保扶贫互助资金安全运行，发挥效益，在放贷农户的确定、扶持项目的选择上，坚持因地制宜，因人选项，科学规划，重点解决试点村农户在增收中 “无本”、“无力”、“无助”难题，坚持实行“三个结合”：一是坚持项目选择与产业结构调整相结合。我们按照提高农业产业化进程，提高农户自我发展增收能力，紧紧围绕区域经济发展、围绕农业产业化基地建设选定项目。如旬阳坝镇大寺沟村、皇冠镇兴隆村以猪苓为主导产业的中药材种植示范区，该村在扶贫互助金管理使用过程中，以培植壮大猪苓产业为目标，鼓励种植大户，支持一般户，侧重贫困户，全村过半的农户享受了扶贫互助资金的帮扶并受益，因猪苓产业周期长，三年后开始采挖，目前市场销售良好，每斤鲜猪苓市场价60元，每窝可产40-60斤，仅猪苓种植一项促进全村人平年增收800余元。不仅促进了该村群众增收，也促进了该村产业结构调整。旬阳坝镇大寺沟村张保良、钟德绿、余应龙等户2009年从扶贫互助金中各贷款3000元购买猪苓种，户均栽种50窝；该村钟应奎、赵本泉等10户，2009年从扶贫互助金中各贷款3000元从事袋料香菇，户均生产袋料香菇1.5万袋,当年实现收益4万余元。二是坚持项目选择与村情民情相结合。在项目规划中，我们针对不同试点村的经济发展现状、自然现状和农户的实际情况选定项目，使所有项目利于实施、利于农民增收。江口回族镇双河村森林资源丰富,交通便利，具备发展袋料食用菌区位优势。该村将扶贫互助金扶持重点落在扶持袋料食用菌大户上，现已扶持常地海等20余户发展袋料食用菌，2010年实现袋料食用菌收入60余万元，纯收入20余万元，促进人平年增收1000余元，培植袋料食用菌营销专业户近10家。高桥村村民王理利用互助金3000元兴办屠宰项目，这一项年收入近万元；三是坚持长效与短效相结合。在项目规划中，坚持因村制宜、因户施策、量力而行的原则，既规划能在短期内产生经济效益的种养业增收项目，又着眼长远项目，既解决贫困群众当前的增收问题，又确保贫困群众能稳步脱贫。皇冠镇兴隆村山大人稀，土地贫瘠，村民无增收门路，脱贫致富难。该村紧紧依托扶贫互助资金帮扶，扬长避短，因户制宜，制定了“长抓猪苓、短养蜂、畜禽养殖齐上阵”发展思路，对较为贫困的农户，利用互助资金扶持他们发展养蜂等投资少，短平快的项目，对有一定基础的农户，利用互助资金扶持他们发展猪苓种植和猪、牛、畜牧养殖，长短结合。现该村已培植吴世友等猪猪苓种殖大户13户，该村已逐渐形成规模。
总之，通过实行贫困村互助资金试点，促进了农民增收，促进了贫困村一村一业的产业发展，创新了信贷扶贫机制。一是提高了财政扶贫资金的使用效益。互助资金以村级互助资金协会为平台，有效对接国家扶持农业产业和支持新农村建设的政策机制，建立起了以贫困农户需求为导向的资金使用和管理的决策机制，资金“出自政府，用于百姓”，提高了扶贫资金的入户率，增强了农户使用政府资金的约束性，激发了农民用好政府资金的积极性。二是解决了农户借款难的问题。村民资金互助组在“参互”农户内部开展资金互助，有效调节了农户资金余缺，节省了借款成本，简化了借款程序，提高了借款效率，解决了当前农村金融机构对农户服务不灵活、贷款难的问题，缓解了农户生产生活资金紧张问题。三是促进了农村产业发展。通过资金互助，农村专业合作组织将服务领域扩展到生产技术、销售等环节，组织农民共同生产，共同应对市场风险，有力促进了农村各种生产要素的整合，集中发展优势产业，不断壮大产业规模，增加农民收入。四是提高了农民组织化程度。村民资金互助开展以来，农民积极筹集互助资金，为借款农户担保，互助合作意识明显提高。村支三委以村级互助资金协会为平台，以资金互助为手段，指导帮助农民发展优势产业，提供优质服务，与群众的关系得到改善，集体经济实力增强，村支三委驾驭市场经济和带领农民致富能力提高，为实现党的基层组织、基层政权和农民专业合作组织“三位一体”的农村党建新模式奠定了坚实基础。
在以后的试点工作中，我们将从以下三个方面加大工作力度，继续做好试点工作。一是进一步做好跟踪、监管。本着“民借、民还、民管、民用”的原则，不断加大对互助资金发放、回收的管理力度，杜绝不良风险发生。二是进一步总结、推广。对互助资金运行中的好经验做法，及时总结推广，尝试推广扩大到其他项目资金管理工作中去。三是进一步探索、创新。互助资金的运行机制不同于金融商业银行，要走特色之路，坚持内外结合，不断健全高效便民的运行机制，探索更新运作模式，借鉴小额信贷的一些成功作法，组建农村联保体系，拓展互助资金支持发展的潜能，形成农民增收长效机制，不断推动村级经济发展和农民持续增收。
三、试点工作的困难和问题
村级互助资金试点工作虽然取得了一定成效，但在实际运行过程中，还存在不少困难和问题。一是互助资金总量小。每个试点村专项资金只有15万元，会员交纳的基准金和借款占用费十分有限，社会捐赠量小，所以总的资金量不足，与众多农户的需求差距较大。而且为了防范风险，借贷户数需进行控制，特别是借贷额度限制较低，也使需求与实际有较大反差，难以产生明显效果。比如说，发展养殖生猪，现在购买一头仔猪均价在300-400元左右，购买十头的话，就要4000元左右。二是借款周期相对过短。为确保互助金的安全和使用效益，借款周期一般都比较短，长不过一年，而发展生产周期稍长一点的项目，比如猪苓种植项目就有一定困难。三是借款程序复杂。为确保资金安全，扶贫互助协会组织《章程》对入会农户借款程序有严格规定，一般是户主申请—担保人签名—小组长签字—互助资金协会审批—公示—签借款合同—办理借款手续——到期收息。人缘不好的和家庭贫困点的农户就没有人愿意为其担保，这部分人就借不了款。同时，也有部分人不愿意为别人担保，怕担责任等。四是互助资金协会没有办公经费。大部分村没有经济来源，按照千分之六收取的占用费很少，连基本的办公费用也不够。五是互助资金协会管理人员工作补贴太低。大村年人均补贴450元左右，小村年人均补贴才250元，调动不了互助资金协会管理人员工作的积极性。
四、几点建议
1、增加互助金总量。对于互助资金使用效率高、互助协会经营管理好、产业发展快、农民增收大的试点村，增加财政扶持资金的额度。
2、合理延长资金使用周期。在确保资金安全运行的情况下，根据实际需要，将借款周期延长到2年。
3、简化借款程序。进一步简化借款程序，采取会员联保或抵押等形式，为农户提供担保，增加放贷量。
4、安排专项工作经费。加强对扶贫互助资金协会的管理人员培训提供资金保障。加强协会的管理人员法律法规的学习和财务管理知识的培训。
（宁陕县扶贫开发局 张运超）
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