政府采购业务控制_政府采购业务管理控制

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一、政府采购业务控制

（一）政府采购业务的内涵

《政府采购法》（主席令第68号）第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”

政府采购业务是行政事业单位经济活动中的一项重要业务，通过政府采购取得的货物、工程和服务被用于行政事业单位的各项业务活动之中，而且政府采购业务与预算业务、支出业务、资产管理、合同管理等密切相关。为此，《单位内控规范》在第四章“业务层面内部控制”专设第三节“政府采购业务控制”，针对行政事业单位政府采购业务的主要风险点提出相应的控制措施。为加强内部控制管理，行政事业单位使用财政性资金采购的集中采购目录以外和采购限额标准以下的货物、工程和服务，也应当比照政府采购业务控制程序执行。

（二）政府采购业务的主要风险

行政事业单位政府采购业务的主要风险，通常包括以下几个方面：（1）政府采购、资产管理和预算编制部门之间缺乏沟通协调，政府采购预算和计划编制不合理，导致政府采购活动与业务活动相脱节，出现资金浪费或资产闲置等问题。

（2）政府采购需求审核不严格，需求参数不公允，验收不严格，导致采购的货物或服务质次价高等问题。

（3）政府采购活动不规范，未按规定选择采购方式、发布采购信息，甚至以化整为零或其他方式规避公开招标，导致单位被提起诉讼或受到处罚，影响单位正常业务活动开展。

（4）政府采购业务档案管理不善，信息缺失，影响政府采购信息和财务信息的真实完整等。

（三）政府采购业务的控制措施

行政事业单位应当针对单位政府采购业务的主要风险，根据《单位内控规范》的规定，采取相应的控制措施，主要包括八项措施：一是建立健全政府采购业务内部管理制度，二是合理设置政府采购业务管理机构和岗位，三是加强对政府采购活动的管理，五是加强对政府采购项目验收的管理，六是加强对政府采购业务质疑投诉答复的管理，七是加强对政府采购业务的记录控制，八是加强对政府采购项目安全保密的管理。

1.建立健全政府采购业务内部管理制度

行政事业单位在执行政府采购业务的过程中，既涉及到外部的相关环节与程序，也涉及到内部的相关环节与程序。行政事业单位应当在符合国家有关规定的基础上，通过梳理政府采购业务流程，对单位政府采购业务管理现状进行全面分析与评价，按照《单位内控规范》第三十二条的要求，建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度。

政府采购内部管理制度主要明确以下几个方面的内容：

（1）政府采购业务管理机构和相关岗位的设置及其职责权限。（2）政府采购业务的工作流程。

（3）与政府采购业务相关的审核责任和审批权限。（4）与政府采购业务相关的检查责任等。2.合理设置政府采购业务管理机构和岗位

由于行政事业单位的政府采购业务规模、内外环境等因素各不相同，各个单位政府采购管理组织体系的具体设置也有所不同，但一般情况下都应当包括政府采购业务决策机构、政府采购业务实施机构及政府采购业务监督机构。

（1）合理设置政府采购业务管理机构。① 政府采购业务决策机构。

行政事业单位可以成立政府采购领导小组，作为专门履行政府采购管理职能的决策机构。政府采购领导小组在政府采购管理组织体系中居于领导核心地位，其成员由单位领导、政府采购归口部门、财会部门和相关业务部门的负责人组成。政府采购领导小组一般为非常设机构，主要通过定期或不定期召开政府采购工作会议开展工作，其主要职能：一是审定政府采购内部管理制度；二是研究决定重大政府采购事项，审定政府采购预算和计划；三是督促政府采购实施机构按照内部管理制度的规定和政府采购预算办理政府采购业务，协调解决政府采购业务执行中的重大问题；四是其他相关决策事宜。

② 政府采购业务实施机构。

行政事业单位的政府采购实施机构包括政府采购归口部门、财会部门以及相关业务部门等。

行政事业单位内部相关业务部门是单位政府采购申请的提出部门，在政府采购业务方面的主要职能：一是申报本部门的政府采购预算建议数；二是依据内部审批下达的政府采购预算和实际工作需要编制政府采购计划，进行政府采购需求登记，提出政府采购申请；三是对政府采购文件进行确认，对有异议的政府采购文件进行调整、修改；四是对实行公开招标的政府采购项目的预中标结果进行确认，领取中标通知书，并依据中标通知书参加政府采购合同的签订；五是对政府采购合同和相关文件进行备案；六是提出政府采购资金支付申请。

办公室通常是单位政府采购业务的归口管理部门。政府采购业务比较多的行政事业单位，应当成立政府采购部门或者指定政府采购部门归口管理部门，负责对政府采购业务进行审核和批准；政府采购业务比较少的单位，可以成立专门的政府采购工作小组来承担此项任务。政府采购部门或政府采购工作小组在下文中统称政府采购部门。政府采购部门负责单位政府采购业务的日常管理工作，其主要职能：一是拟定政府采购内部管理制度，并根据有关规定及时更新和调整单位的政府采购工作细则；二是汇总审核各业务部门提交的政府采购预算建议数、政府采购计划、政府采购申请；三是按照国家有关规定确定政府组织形式和政府采购方式；四是对单位自行组织的采购活动加强采购组织实施的管理；五是指导和督促业务部门依法订立和履行政府采购合同；六是组织实施政府采购验收；七是组织处理政府采购纠纷；八是妥善保管单位政府采购业务相关资料，但是政府采购合同文本和验收证明应当同时提交财会部门作为账务处理的依据；九是定期对政府采购业务信息进行分类统计和分析，并在内部通报；十是做好政府采购领导小组交办的其他工作。

财会部门负责单位政府采购预算的汇总及政府采购资金的支付，在政府采购业务方面的主要职能：一是负责汇总编制单位政府采购预算、计划，报同级财政部门批准后，下达各业务部门执行；二是及时转发财政部门的有关管理规定及政府采购相关信息；三是审核各业务部门申报政府采购的相关资料，确定资金来源；四是复核政府采购支付申请手续，办理相关资金支付；五是根据政府采购部门提交的政府采购合同和验收证明，依据国家统一的会计制度，对政府采购业务进行账务处理；六是定期与政府采购部门沟通和核对政府采购业务的执行和结算情况。

（2）政府采购业务监督机构。

按照政府采购决策、执行与监督相互分离的原则，行政事业单位应当指定政府采购监督部门，通常为内部审计部门，其在政府采购业务方面的主要职能：一是监督检查业务部门和政府采购部门执行政府法律法规和相关规定的情况；二是参与政府采购业务质疑投诉答复的处理。

在政府采购业务方面，行政事业单位还应当积极发挥纪检监察部门的监督作用。

（3）合理设置政府采购业务岗位。

《单位内控规范》第三十三条规定：“单位应当明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。”

根据这一规定，行政事业单位应当根据本单位的“三定”规定、单位的实际情况和《单位内控规范》的要求，合理设置政府采购业务岗位，应当主要把握两个原则：一是牵制原则。确保每项经济业务都要经过两名或两名以上工作人员处理，真正做到相互牵制。二是效率原则。这种分离应体现在不相容岗位之间，而不是所有岗位都要分离。政府采购业务不相容岗位应当实现相互分离，如果受到人员编制的限制而无法完全实现不相容岗位相互分离，可以结合本单位实际采取提高透明度、加强检查监督等方法进行替代控制。

与政府采购业务相关的不相容岗位主要包括： ① 政府采购预算的编制和审定。② 政府采购需求制定与内部审批。③ 招标文件准备与复核。④ 合同签订与验收。⑤ 验收与保管。⑥ 付款审批与付款执行。⑦ 采购执行与监督检查。

其中，与政府采购业务最密切相关的是政府采购需求制定应当与内部审批相分离。

3.加强对政府采购业务预算与计划的管理

《单位内控规范》第三十四条规定：“单位应当加强对政府采购业务预算与计划的管理。建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制。根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划。”

根据这一规定，行政事业单位应当加强对政府采购业务预算与计划的管理，严格遵循“先预算，后计划，再采购”的工作原则，根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划，实现预算控制计划，计划控制采购，采购控制支付，具体包括以下四个方面：（1）政府采购预算的编制与审核。

各业务部门应当按照实际需求提出政府采购预算建议数，政府采购部门作为归口管理部门，应当严格审核政府采购预算，财会部门作为预算编制部门应当在政府采购部门审核的基础上，从预算指标额度控制的角度进行汇总平衡。

为了确保政府采购预算编制的科学性、合理性，行政事业单位应当建立预算编制、政府采购和资产管理等部门之间的沟通协调机制，实现部门之间的信心共享，使政府采购预算能够满足单位各项业务工作计划的需要，同时也能够和资产存量情况相适应，根据工作计划和资产存量情况在各业务部门之间合理安排有限的资源，保证资源分配的效率性并控制政府采购成本，避免出现重复购置、浪费资金，或出现未予购置、影响业务工作的情形。（2）采购计划的编制。

业务部门应当在政府采购预算指标批准范围内，定期（如按季度）提交本部门的政府采购计划。业务部门编制政府采购计划应当符合相关要求，主要包括：一是政府采购计划应当在财政部门批复的政府采购预算范围内，依据本部门的政府采购需求进行编制，完整反映政府采购预算的落实情况；二是政府采购项目数量和采购资金来源应当与财政部门批复的政府采购预算中的采购项目数量和采购资金来源相对应，不得编制资金尚未落实的政府采购计划；三是在编制政府采购计划时，应当注重政府采购的规模效益，同一季度内对同一采购品目尽量不安排两次以上采购计划；四是业务部门不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零，或者以其他任何方式、理由规避公开招标采购。