农村金融_农村金融部

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小额信贷是无需抵押担保的小额度信用贷款的简称。国际上普遍认为这是一种专门为低收入贫困人口设计的金融产品，是扶贫到户最有效的方法之一，小额信贷首先是国外一些非政府组织、慈善机构和社会贤达倡导发起的。在上世纪七十年代，针对那些尚有一定创收能力而被正规金融机构拒之门外的贫困人口，设计了一套信贷方法，这就是今天的制度性扶贫系统--小额信贷。由于小额信贷直接面对穷人，受到贫困人口的热烈欢迎，产生了广泛的社会影响，从而引起不少国家的政府和国际机构的重视。

小额信贷引入我国已经有l0年，曾在农村扶贫到户和在少数城市帮助下岗职工中发挥了非常有效的作用。但是最近几年小额信贷的扶贫功能正在退化，尤其在农村，已是举步维艰。9o年代以来国家用于扶贫的资金逐年有所增加，但是扶贫资金主要用在扶持企业和基础建设上了，这对于发展贫困地区往往是十分有益的，也是必要的，但是作为扶贫目标的大多数贫困农户，很少能够享受到扶贫资金的实惠。怎样才能有效解决扶贫资金直接到户，让扶贫资金充分发挥扶贫效益，并为贫困农户创造一种自我“造血” 的机制，一直是政府决策层和关心扶贫事业的人们共同思考的问题。1996年中央正式确立了扶贫要“到村到户” 的方针，为低收入贫困农户获得资金帮助从政策上开辟了可能。正是在这种背景下，小额信贷被政府和国人接受了。

小额信贷的组织和运行机制

我国现行的小额信贷运作规则，是在借鉴孟加拉乡村银行经验的基础上，结合我国的实际逐步形成的，其要点如下：

1．组织形式。

第一，要建立发放小额信贷的运作机构。这个机构不仅要有放、收贷款的金融职能，而且还要有组织农户和为农户进行培训服务的社会职能。因此它有别于单纯进行交易的银行。各地政府推行的小额信贷，是由银行和扶贫办共同完成的；非政府组织的小额信贷则一般在县一级注册为社团法人或依托其他政府部门来开展活动。无论政府还是非政府机构，都要有一整套完整的运作制度。

第二，要把农户组织起来。首先小额信贷机构要对农户进行调查和筛选，筛选出来的贫困农户自愿组织起来，原则上五户组建一个小组，小组选组长。五户之间要互相帮助，互相督促，承担连带责任，在分期还贷中一户有困难其他四户有责任帮他还贷。所以通常又把小组叫做联保小组。以五户信用互保的形式解决了无需抵押即可获得贷款的问题。大约六个小组(30人左右)再组建为一个中心，中心选主任。中心的主要任务是定期召开中心会议。中心会议的职能是：农户到会上来还款；开展技术培训和精神文明教育；同时农户也可在中心会上交流经验和信息。

2．运行机制。

第一，实行“小额、短期”借款原则。银行贷款大都采取整借整还，而且额度较大，期限较长。小额信贷面对的是经济实力弱、经营能力差、文化水平低的农户，他们没有经营额度较大、期限较长 项目的能力和经验，只适于经营他们熟悉的资金需求小、技术需求低、见效快的种养业项目，所以只适于小额、短期贷款。小额是指一般上限为3000元，大多在1000---2000元之间，少的也可只借一、二百元，做个养鸡、养猪的小项目。期限一般不超过一年。

第二，实行“整借、零还”分期还贷制度。也就是一年期的贷款不是年终一次还，而是全年分若干次分期归还款。目前各地还贷的期限(次数)不一样，有的一周还一次(一年分50次还完)，有的15天还一次(一年24次还完)，有的一月还一次(一年12次还完)。分期还贷的意义非同一般，它是一种调动贫困农户创收积极性，变压力为动力的有效激励机制。同时也是培养还贷意识和保证高还贷率的有效方法。云南省有一个总结为“老母鸡换来一条大水牛” 的典型。说的是一名妇女贷了1000元款，她家没有耕牛，于是买了一头水牛。按规定15天还一次款，一次还40多元。她于是养了几十只母鸡，用鸡蛋一点一点的还款，到年底贷款还清了，家里落一头大水牛。如果该妇女家里已经有牛，她可以把这头水牛卖掉(年初l000元买的，养了一年后可卖到1500元)，这1500元就全是她的了，明年的生产、生活开支就宽裕多了。也正是这种刺激创收的机制保证了高还贷率。

第三，实行“连续贷款”，资金滚动使用。靠一次贷款不可能脱贫，所以还清第一次贷款后要

再给他第二次、第三次连续贷款，既提高了收入，也提高了经营能力，直到他不需贷款为止。

第四，实行无抵押贷款。贫困农户贷款难的因素之一就是家徒四壁无物可抵，也无人给他担保。小组联保解决了这一难题。大多数农户都不愿因为自己还不上款而影响其他人，产生一种精神上的牵 制作用。所以联保在培养诚信观念上也发挥了积极作用。

第五，贷款实行“以妇女为主” 原则。以妇女为主的贷款方式不仅可以充分利用家庭闲散劳动力，还可因为妇女勤俭持家，不乱花钱，有利于提高还贷率。同时由于妇女能借到钱，也有利于提高妇女在家庭中的经济地位。

从以上的组织和运行机制说明，小额信贷是金融上的一种制度创新，在以下四点不同于传统金融 制度： 一是用组织形式解决了贷款的抵押担保问题，二是用分期还款的办法形成一种压力一激励机 制，三是突破了用贷款赚钱再还贷的传统模式，四是形成了一种排除富人的自然筛选机制。富人看不上小额度贷款，更不愿接受分期还款的麻烦，自动远离，为穷人留出了一块独有的天地。正是这几项制度创新，形成了专门针对穷人的金融服务模式，从而解决了贫困农户(和低收人人群．)贷款难的问题。

小额信贷在我国的运行与发展

我国的小额信贷，是一些国际组织和非政府组织把国际小额信贷扶贫经验引进国内来的。中国社 会科学院的试点就是其中最早的试点之一。1994年，社科院农村研究所的扶贫课题组，利用外资，借鉴“乡村银行” 的方法，在国务院扶贫办的支持下，与当地政府合作，在河北省易县、河南虞城和 南召县，陕西省商洛地区的丹凤县，先后建立了四个试验点(在民政部门注册为“扶贫经济合作社”)试点经验以其高效益和高还贷率(99％以上)而受到媒体的关注，同时也引起中央负责同志的重视，认为： “经验值得参考”。外经贸部交流中心与联合国开发计划署合作的小额信贷，中国扶贫基金会、全国妇联的小额信贷项目，以及一些慈善组织和双边合作项目中实施的小额信贷扶贫项目，星罗棋布在全国的200多个贫困县，他们是中国小额信贷扶贫的先行者和探索者，他们坚持扶助贫困，传播爱心，探索经验，在推动我国小额信贷扶贫到户中发挥了积极作用。但是他们的规模都不大，对于我们这样一个穷困人口大国来说，这一事业还必须由政府来推动。政府推行小额信贷，始于1996年。陕西省商洛地区可以说是政府小额信贷扶贫到户的先行者。在中央明确提出扶贫要“到村到户” 的方针后，商洛地区的党政领导认真研究和总结了丹凤县的经验并开始试点和推广。同时，陕西省委、省政府对丹凤的经验也予以肯定，并于1996年9月决定在全省不同地区的6个县进行试点。同年10月，商洛地委在丹凤召开现场会，要求全地区的七个县市，每县选1个乡的1—2个村进行试点，第二年即1997年在全地区的七县市全面推广，从而拉开了我国大面积推广小额信贷扶贫的序幕，之后各省也纷 纷开始了试点。1998年10月中共十五届三中全会关于农业和农村工作若干重大问题的决定中，要求“总结和推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”。1999年6月召开的中央扶贫工作会议指出：“小额信贷是一种有效的扶贫到户形式，资金到户率高，还贷率高，项目成功率高，深受贫困农户欢迎。各地要把小额信贷作为保证信贷资金扶贫到户的重要措施，在总结经验、规范运作的基础上，积极稳妥地推广”。从此小额信贷作为扶贫工作的一项重要政策提上工作日程。1998年形成了一个小额信贷推广高潮，随着政策力度的加强，小额信贷扶贫的规模也在扩大。据我们估算，到2o00年全国(主要是西部省份)投入小额信贷扶贫的资金大约有6O亿元左右，大约有2000万以上的贫困人口获得过小额信贷的扶持。小额信贷在完成“八七”扶贫攻坚计划中发挥了重大的作用。以商洛地区为例，从1997年到2000年，商洛地区共组建200多个乡镇扶贫社，440o多个贫困中心，22000多个联保小组，累计投入扶贫到户资金3．36亿元，解决了41万人的温饱问题。在1997年后全国农民人均收入连续四年下降的情况下 商洛地区的农民收入却保持了良好的增长势头，小额信贷功不可没。但是由于小额信贷扶贫到户工作量较大，成本较高，加上体制不合理，政府主导的小额信贷在2001年以后逐步走人低潮。

政府小额信贷的困境

政府主导的小额信贷，开始是由各级政府的扶贫办向农业发展银行承贷承还，然后再贷给农户。扶贫任务和扶贫资金的一致性使小额信贷获得了一次较大发展，还贷率超过90％，但是非金融

部门贷款“不合法”，坏帐无法处理，于是中央决定小额信贷从农发行划归农业银行，由农行为主操作，“政府管扶贫，银行管资金”，这些不一致性最终导致政府主导的小额信贷日渐衰落。具体原因究竟在哪里呢?

1． 从农业银行的角度看，农行有自己的苦衷。

第一是不愿做。农行是商业银行，商业银行是“以

盈利论英雄”。而小额信贷工作量大，成本较高，效益较低甚至亏本。例如一笔1O万元贷款(对银行来说已经是很小了)，只需签一个贷款单据一个合同，借一次还一次。而小额信贷，每户以2000元计就是5O笔，要签5O份合同；如果1个月还一次款，就要还6OO次，如果农户只贷1000元，加上15天还一次款，就又增加一倍的工作量。作为商业银行不愿干是合情合理的。一

第二是没有力量做。农业银行在收缩农村业务，撤消了大部分乡镇营业所，主要业务转向县以上的城市业务。一个贫困县，几十个乡镇，保留营业所的只有1—2个乡镇，也就是说农行在农村已经没有腿了，即使农行愿意做小额信贷，也没有力量干了。第三是政策不公平。过去扶贫贷款中央解决，而现在扶贫贷款资金由农业银行白筹，自然会影响积极性。．

2．从各级扶贫办的角度看，扶贫到户是中央的政策，也是他们的职责，但做起来困难很多。在扶贫办向农业发展银行承贷承还资金并主管小额信贷时，各级都成立了专门的小额信贷机构，由政府提供部分操作经费(再由农民负担一部分)。农行接管后，开始时尚有“攻坚” 任务压在头上，扶贫办与农行的合作尚可维持，扶贫办协助农行放、收贷款，农行给予适当办公费补贴。但2o00年以后，扶贫办系统的专门机构基本解散，经费终止，农行的办公费补贴又不足以弥补费用，扶贫办的参与越来越少。由于上述原因，农行的所谓小额信贷已基本上抛弃了小额信贷的基本原则，异化为向富裕者倾斜的小额贷款。加上从来没有明确过必须有多少资金用于小额信贷，所以小额信贷成了一项软任务。目前除部分地区扶贫办与农行协调较好的尚有扶贫小额信贷运行外，大多数地方的扶贫小额信贷或者名存实亡，或者根本就没有了。为此，很多人呼吁，再次振兴小额信贷，为贫困农户、为城市弱势群体划出一块能提供微型金融服务和技术培训服务的空间。因为直到现在，还没有一个比小额信贷更好的扶贫到户的办法。

振兴小额信贷的几点建议

温家宝总理在贵州视察时指示： “农村小额信贷扶贫是帮助农民扶贫的一个有效途径，一定要把这件事办好”。要办好这件事，首先应做好政策调整。如果确认小额信贷是扶贫到户的有效方法，就应制订专门的政策文件，并提出实施的具体措施。

以下几个问题必须解决。

1． 解决资金问题。

一是要有专项资金，中央财政应明确划拨出一笔专门用于小额信贷的资金(例如50---100亿元)，没有专项资金，小额信贷必然被其它资金需求挤掉，过去没有专项资金是小额信贷衰落的重要原因之一。

二是小额信贷要有操作费用，小额信贷衰落的最重要的一个原因是成本高，为什么成本高呢?因为面对分散的、贷款额度很小的千家万户，工作量很大，操作成本自然增加，即便完全实行市场利率也很难收支平衡。所以中央不仅要解决专项资金(贷款本金)，还要解决操作费用。如果农户贷款实行市场利率，中央财政把每年的贴息用来支持操作费用就完全解决了。

三是要有风险准备金。任何贷款都会有呆坏帐损失，银行靠利润解决，小额信贷作为扶贫行为，风险应由国家承担，以保证贷款本金(50—-100亿元)不变，周而复始，循环使用。

2． 贷款实施市场利率。

我国扶贫实行政府贴息的低利率贷款，本意是好的，然而穷人并没有享受到贴息的好处。为什么呢?因为他们根本贷不到款，或者很少能贷到款。低息引来了“寻租人”，优惠了富人和企业，还引发了腐败。所以学术界普遍认为应当取消贴息，实施市场利率。阻止了寻租人，穷人反而能贷到款，这就是市场的辩证法。大家关心穷人的承受力，这是多余的想法。我们已经进行了十年的实践。1994年我们实行年息8％(实际达到16％)，当时低于市场利率(20％左右)，以后国家再降息，我们没有动，一

农民们仍然向我们借款。这说明：

第一，农村金融服务不到穷人；

第二，穷人最关心的是能不能借到款。只要能为他们创收提供启动资金，再加上技术服务，多创收一点，利息的费用就出来了，所以只要不是高利贷，他们是可以接受的。采用市场利率，中央财政的贴息，就可以用来解决小额信贷成本高的问题了。

3． 非政府组织是正规金融机构的补充。

应当给予他们合法的地位，继续支持他们，创造一个多元化的农村金融市场。