71155论文陈泰雷闫杰—土地收储出让对经济的影响—以埇桥区为例_土地储备论文
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土地收储出让对经济的影响—以埇桥区为例
摘 要
随着我国经济体制和经济增长方式的转变,土地使用方式和管理方式也在发生转变,集约用地逐步成为一种新的用地观念,各地纷纷建立土地储备制度,以达到规范土地市场、支持国有企业改革、营造公开、公平、公正的市场和投资环境等目的。在实际运行过程中,土地收储出让为政府控制土地一级市场的开发及供应总量、主导土地市场、管理城市建设用地做出了贡献。本文以埇桥区为例分析了土地收储出让对经济的影响。
关键词：土地收储 出让 经济 影响
第一章 绪论
1.1 研究背景
在中国特殊的土地所有权和土地收储出让措施下，地方政府是城市土地一级市场的垄断供给者，同时土地收储出让收入是地方财政的重要来源之一。近年来，许多城市房价和地价快速上涨，地方政府的土地收储出让行为成为争议的焦点之一，日益引起社会各界的关注。
1.2 研究意义
在这一现实背景下，本文结合当前措施特点和中国城市化、工业化的发展路径，构建研究地方政府土地收储出让行为对市场经济影响机，这对于揭示地方政府土地收储出让行为的内在逻辑和市场影响效果，分析这些机制在中国城市化和工业化进程中的客观作用及可持续性，有较重要的理论和实践意义。
1.3 文献综述
国内外学者对土地储备进行了大量的研究，主要集中在土地储备的内涵、模式、风险等几个主要方面，这些研究成果为我国建立土地储备制度打下了坚实的基础，为土地储备制度的实践提供了保证。然而，在纵览国内外学者对土地储备的研究成果后，我们可以发现大部分研究都是重实证而轻理论，未能形成一个关于土地储备的全方位理论体系。在实际工作中，如果没有理论体系的指引，对土地储备制度就不可能会有正确且深入的认识，实践中所遇到的困境也就无从解决。同时，我国对土地储备的模式和制度的研究主要是照搬国外政府主导型土地储备制度的相关理论与实践经验，对在我国的特殊国情下的土地储备制度没有深刻的认识和预判，对当前形势下土地储备制度中一味强调政府主导而使行政干预
过强、市场机制不健全等问题也缺乏深入的研究和讨论。
1.4研究思路及技术路线 1.5研究框架和方法
第二章 土地收储出让的相关理论
2.1 土地收储含义
目前，学术界对土地储备的内涵并没有非常统一的认识。一般来说，所谓的土地储备就是指各地政府及土地行政主管部分根据城市规划，在一定的法律赋予的权限内依照法定程序，对闲置土地的土地使用权进行收回、收购或征用，并对已收储的土地进行平整与前期开发，根据需求向社会出让的行为。土地储备一般包括三个阶段，分别是土地收购阶段、土地储备及开发阶段、土地出让阶段。其中，土地收购阶段主要包括收购国有土地、征用集体土地、回收闲置土地以及进行土地置换等内容；土地储备与开发主要是指对已收购土地的统一规划、拆迁、建设配套设施和开发的行为；土地出让就是指将已完成前期开发整理的土地的使用权按相应的规划出让，具体来说可以分为非经营性土地的出让和经营性土地的出让，非经营性土地的出让主要是划拨，经营性土地则主要采取招标、挂牌、拍卖的方式进行出让。土地储备的主要目的有四个：稳定土地市场、盘活存量用地、增加财政收入、保障用地需求。
2.2 土地出让含义
在本文中，土地出让是指国有土地使用权的出让。按照《城镇国有土地使用权出让和出让暂行条例》（1990）的规定，土地使用权出让可以采取协议、招标和拍卖的方式。国土资源部于 2002 年 5 月 9 日和 2004 年 3 月 18 日分别颁布实施了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资发〔2002〕11 号）和《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发〔2004〕71 号），规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式供应；2007 年，国土资源部会同监察部又出台了《工业用地招标拍卖挂牌出让措施有关问题的通知》（国土资发〔2007〕78 号），对工业用地实行招拍挂措施。但在现实操作过程中，由于监管等方面的问题，仍有部分经营性土地以协议方式进行出让。
2.3 土地收储出让的作用
2.3.1 提高土地储备带来的社会效益与经济效益
我国建立土地储备出让措施的主要目的就是抑制土地市场投机行为，为土地市场“降温”，维持市场的稳定，在稳定的基础上实现土地价值的最大化实现，改善国民福利。目前，我国的土地市场高烧不退，土地的成交价节节攀升，“地王”层出不穷。飙高的土地价格跟我国土地储备出让中的“土地财政”导向有着直接的关联，政府在设计土地储备出让措施的并未考虑到土地市场的理性需求，而是单纯追求经济价值最大化：一方面压低价格，以“公共利益”的名义收储土地，另一方面又以目前明显过热的土地市场价格为标准将土地以拍卖的形式出让。这样一来，土地市场的价格机制被进一步扭曲，加重了土地市场过热的程度。而开发商之所以敢用如此高的价格购买土地，那是因为地价最终还是会转移到普通民众的头上，这就变相增加了民众的经济负担，降低了国民的福利水平，带来了负面的社会效益。而引入市场机制的改革意在重塑市场的价格机制，让土地的收储与出让能够真正做到符合市场的理性需求，通过合理的界定土地收储与出让的价格内涵，让土地储备出让措施能够真正成为土地价格的稳定器而不是推高土地价格的助推器。
2.3.2切实提高存量土地的利用效率
土地是具有外部性的，任何一块地的开发、建设、经营都是会对周围环境及附近的民众造成影响。而由于资本只会考虑私人成本而忽视社会成本，市场无法实现资源的最优配置。所以，政府介入土地市场，通过将土地储备出让起来，统一出让是有必要的。然而，要实现这个目的就必须做到两点，一是要掌握一定规模的存量土地，二是要合理安排土地的出让计划。目前，我国存量土地出让计划的安排缺乏对市场的整体考虑，造成了资源的浪费，使原本就十分紧张的供需矛盾进一步激化。以 埇桥区为例，在新规划的新城中，政府为了更多的追求经济利益，政府在计划出让的住宅用地时将每个地块划分的很小，而起拍价却非常高，这样一来就迫使开发商必须提高容积率来盈利，这样做不但没达到集约用地的目的，反而影响了土地开发的效果，也变相的给高烧不退的土地市场继续升温；而在 埇桥区的一块具有良好地理位置及开发条件的地块，规划也是将其作为商住用地，然而这个地块目前由于上级政府指令而被划拨出去用于建设纪念园，这时又完全不考虑这种配置是否合理，是否符合规划要求和土地经济价值实现的需求。这种现象产生的直接原因是土地储备出让措施中的出让环节主要考虑的不是一块地的市场价值、规划安排和它会造成的外部性影响，而是首先考虑是否符合上级政府的意图，而依据政府的意志来进行资源配置又并不能保证效率的最大化，最终造成了存量土地利用效率低下。引入市场机制可以让土地的储备与出让计划更加合理和科学，通过市场的供需现状来判断所需要储备和出让的土地位置及其规模，有效促进土地的合理、集约、有效率的利用。
第三章 土地收储出让措施对地方经济干预的途径
3.1 土地收储措施对地方经济的影响途径
3.1.1 市场主导型
市场主导型的土地储备措施主要体现的是市场的作用，一般出现在经济较为发达，非公资本活跃的地区，我国最典型的市场主导型土地储备措施就在上海。上海的地价昂贵，土地资源的供求矛盾突出；而且上海作为我国经济发展的中心，市场竞争意识强、资本流动活跃，因此上海市在设计土地储备措施时就突出了以市场为主导力量的思路，期望能够充分发挥市场配置土地资源的作用。具体来说，土地储备机构收储土地的主要方式是协商，主要涉及土地价格与土地收益分成两个方面；在双方就价格方面达成一致协议后，土地储备机构支付土地收购款，到相关部门办理过户手续，并对土地进行拆迁和平整的前期工作；在完成土地整理与开发后，土地储备机构会根据规划要求和市场需求，有选择性地将已收储的土地进行出让；出让主要采用的也是协议方式，储备机构根据开发商的水平资质进行选择后，双方进行平等协商，达成一致后办理土地出让手续即可。3.1.2 政府主导型
纵览全国各地的土地储备措施，目前最为流行且能够让各地政府接受的模式是政府主导型的土地储备措施。其主要的特点是体现了土地储备过程中的行政强制力。具体来说，土地储备机构能够代表政府对由政府行政法规规定的收储范围内的土地进行强制性的收储，并对收储的土地进行统一的拆迁、整理、开发和出让。在整个土地储备过程中，政府的主导性得到了明显的体现，在政府主导的基础上充分考虑市场机制，实现行政主导与市场机制的结合。目前全国大多数地区的土地储备措施都属于行政主导型，最典型的代表是杭州市的土地储备措施。杭州市与上海的实际情况不同，执行土地储备职能的机构有两个部分组成，分别是起领导作用的，负责计划、协调和监督的土地收购储备委员会和负责具体业务运作的土地储备中心组成，并规定所有的存量土地必须经土地储备机构的收储后方可出让。由此可见，如此复杂和庞大的土地储备体系，有且只有在政府的领导下才能够正常的运行。
3.1.3政府市场混合型
所谓政府市场混合型土地储备措施，实际上就是一种折中模式，最典型的就是武汉市的土地整理储备措施。武汉市土地储备措施的特点是在政府依靠市场机制的基础上对土地储备工作进行行政指导，同时土地储备机构对国有土地资产以作价出资入股的方式尽心管理。武汉市的土地储备机构成立于 1999 年，叫做“土地储备整理供应中心”，它的机构设置与政府主导型土地储备机构相差无几，也就是多了一个管理国有土地资产的职能。然而武汉市在土地收储的阶段采取的并不是完全的强制收储，而是实行了更为灵活的交易许可措施和优先购买权结合的土地收储方式，将行政主导与市场机制较好的结合到了一起。
3.2 土地出让措施对地方经济的影响途径
一是地方政府能够从农民手中低价征得土地，并以高于征地费用的价格出让，即土地批租能力的形成，其背后的事实是土地市场的不完全竞争和土地财政的形成;二是政治晋升激励等促使地方政府成为生产型政府，从而使其出让土地的行为有利于经济增长，这背后的事实是土地财政的强化!所以，土地出让价格与经济增长的因果关系实际上与中国的土地措施“地方政府的土地出让行为高度相关!虽然土地批租与地方政府最优行为的匹配在一定时期内有利于中国的经济增长。3.3 综合措施
3.3.1要合理科学的界定出让价格
一味追求较高的土地成交价是目前一个比较严重的问题，由于经营性土地强制采用招标、挂牌、拍卖的形式出让，而以上形式都是价高者得的规则模式，而起拍价相比于收储价又订得过高，这样的直接结果就是土地储备机构哄抬地价，间接导致房地产市场价格抬升，影响土地资源的正常配置和普通民众的生活，鼓励了土地投机。在决定出让价格时，土地储备机构必须对当前的土地市场进行了解和预测，包括市场的需求量、不同结构用地之间的平衡等因素，充分考虑土地市场的长期平衡和对民众生活的影响，不要为了短期利益而损害了长远价值。
3.3.2掌握相当规模的存量土地，合理调配市场供求
目前，我国的城镇化程度不断提高，加上近几年城市占地规模不断扩张，大搞开发区、新区、景区、地铁建设，造成了存量用地规模大幅度缩水，使土地储备机构对市场调节的能力大大降低。因此，要在制定土地出让计划前对当前土地市场的供需状况进行详细的调研。在严格遵守土地规划的前提下，土地储备机构应当通过市场的实际情况来制定详细的且科学的年度出让计划，保证土地市场的顺利运行，客观上保证土地储备机构对土地市场的宏观调控能力。
第四章 土地收储出让措施在市场中的应用
4.1土地收储出让措施在不同措施中对经济影响的特点
4.1.1增加地方财政收入
土地出让金一部分被用作城市基础设施支出或者进行开发区建设投资的启动资金；一部分被用作其他的诸如农业建设支出；一部分被用于其他支出来弥补预算内财政支出的不足。总之，土地出让金收入增加了地方财政收入，而土地出让金支出作为专项资金，直接用于经济建设支出，推动经济增长。4.1.2带动建筑业等相关产业的发展
出让的土地作为土地要素，投入到市场，参与经济建设，一方面通过市场作用机制，土地直接用于房地产开发，带动建筑业等相关产业的发展直接带来经济增长。
4.1.3推动地方工业化的进程
通过行政手段，协议低价出让土地，引入工业企业，推动地方工业化的进程，促进劳动力转移，进而推动城市化。因此，土地作为一种要素，地方政府以低价作为诱饵，既能够招商引资，引入工业企业，又能够以土地作为抵押，进行直接融资，为房地产业的发展和基础设施的建设提供资金支撑。经营土地的利润驱使，以及绩效考核的GDP导向，使得地方政府有强大地动力出让土地
4.2土地收储出让措施在市场中应用的原则
4.2.1针对性原则
土地储备机制运行所产生的效益是很多方面,包括生态、经济、社会等各方面,因此在对其运行效果进行时,主要考虑其实施所产生的重要作用能体现土地储备效果的指标体系。4.2.2综合性与主导性原则
体现土地储备机制运行效果的社会、经济指标很多。应该全面获取各方面的资
料和数据，但在特定件下，各项因素对土地储备机制的运行效果所带来的影大小各有不同，所以必须在综合分析的基础上找出影响土地储备机制运行效果的主导因素，对其中最具有代表性的因素进行深入研究，以使应用的准确性得到保证。4.2.3动态性原则
土地储备机制运行效益的实现是一个目标，同时也是一个具体实施的过程，必须在时间的洗礼下才能得到充分的反映，这就决定了土地储备机制应用效果应具有一定的动态性。
第五章 土地收储出让措施在埇桥区的应用
5.1埇桥区近几年采用土地收储出让措施调控市场的效果
埇桥区把经营土地作为经营城市的核心内容,坚持用市场方式运作土地,探索土地资产运营新机制’最大限度地发挥职能作用,在土地资产的经营与管理、重点项目建设、融资和队伍建设等方面取得了一定的成绩’为埇桥区城市建设和经济发展发挥了一定的作用。2001-2014年,埇桥区土地收购储备中心通过一手抓土地“统一收储权”,对城市规划区范围内经营性国有土地实施统一储备;一手抓土地“统一供应权”,对规划区范围内的国有用地,特别是经营性用地统一由县政府通过拍卖或挂牌公开出让供应市场,逐步建立起了 “产权明晰、规则完善、调控有效、运行规范”的土地资源配置新机制,以市场机制配置土地资源的范围明显加大,土地市场秩序进一步规范。
5.1.1大力实施企业退城进园及旧城改造项目、加快存量土地开发
为建设大城关,改善城区环境,按照县政府的决策部署,埇桥区土地收购储备中心大力实施企业退城进园及旧城改造项目,包括正大生化、华瑞化工、生物绿康等大企业退城进园改造项目,共收储土地约600亩。对位于城西物资片区、搬运公司法院片区旧城改造项目等企事业单位进行收储,如:埇桥区大众电影院、泓兴水利水电建筑工程有限公司、埇桥区交通运输公司、埇桥区人民法院(原法院办公楼)等,共收储土地约157亩。企业退城进园及旧城改造项目大大提高城市土地利用率,拓宽了土地储备的运作空间,缓解目前储备地来源不足问题。5.1.2加快新增土地收储出让,为城市发展预储空间
通过各种途径争取省国土厅支持,争取尽量多的储备地农转用手续能获得审
批。2009年至今,埇桥区共上报新增建设用地101宗,土地面积14289亩。5.1.3促进储备土地运作流转,及时回拢土地储备资金
埇桥区土地收购储备中心将及时运作出让储备地块’回拢储备资金’当作重中之重的工作来抓,加紧办理经营性储备地出让前期有关工作’进一步加大储备地的运营流转速度,并全力协助县财政局、县国土局做好土地出让金的及时回收人库工作。2009年以来,县土地收购储备中心共出让土地22宗604.87亩,取得土地出让收人92047万元。
5.1.4积极拓宽资金筹措渠道,为重点项目建设和土地收储出让运作提供资金保障
为了拓宽土地储备及项目建设资金来源渠道,埇桥区土地收购储备中心注重自身造血功能,在大力加强储备土地市场化运作的同时,除了争取财政配套资金外,还积极做好项目融资工作争取土地储备合作伙伴资金。储备中心注重做好与土地储备合作伙伴的协调沟通工作,争取土地储备合作伙伴的资金支持。2013年以来,埇桥区土地收购储备中心以圣农、正大等项目为重点建设项目,共筹得资金18500万元。这些资金的到位,为重点项目建设及土地储备工作的顺利开展提供强有力的资金保证,为支持项目建设起到了推进作用。
5.2埇桥区土地收储出让措施的对房地产的影响
土地储备出让通过出让土地来间接影响房地产市场, 土地储备出让通过出让土地直接影响土地的价格, 而土地价格又会通过成本构成传导到最终的住房价格中, 因此土地储备出让措施可以间接的影响房地产市场”在此需要特别指出的是, 在中国城市化进程加快的现阶段, 由于房地产市场可以认为是一个开放的市场, 其需求量是非常庞大的, 实施土地储备出让措施以后,兰州市的土地供应量受到一定程度的人为限制, 政府倾尽全力进行土地储备出让,但是仍然会出现土地的供给不能满足市场的需求的情况“土地的稀缺性增加,引起价格的上升,从而导致较高的土地价格预期, 再加上土地的保值性使得土地成为良好的投资品, 而对土地的投资主要表现在对商品房的投资上”从土地供求曲线来看, 若土地市场炒作气氛较浓, 就会使土地总体需求曲线右移, 引起房价较大幅度上涨“因此, 出台必要的措施来限制各类炒作行为, 对于当前房地产市场的健康、平稳发展具有重大的意义。
从根本上看, 土地储备出让措施是通过控制土地供应(包括土地供应量、土地供应结构和土地供应价格)来影响房地产市场的”土地储备出让措施通过决定土地供应量和土地供应结构进而影响房地产市场供应量和供应结构圈“土地供应总量对房地产市场和房价的影响主要是通过两条渠道来传导的:一是土地供应总量直接决定房地产产品的供应总量(理论上房地产供应量应等于土地供应量乘以规
划容积率), 进而影响房价;二是土地供应数量变动间接影响购房者对房价的预期, 进而影响当期购房需求”土地供应结构对房地产市场的影响也来自两个方面: 一是供应土地对应的房地产产品结构, 如别墅、公寓、普通住宅、经济适用房等;二是供应土地的区位分布“因此, 土地供应结构实际上决定了房地产市场上最终的产品结构,从而对不同物业类别的房地产供需平衡产生影响”简单地说, 如果土地储备出让和出让的中低价位土地供应太少, 那么在房地产市场上无论怎么调控供应结构都不能使供求关系实现均衡。
从理论上讲, 由于建立了土地储备出让措施, 城市政府垄断了土地市场,同时还直接掌握着一定量的储备土地, 能够强化政府对土地市场的调控能力“城市政府可以运用直接控制的储备土地, 平抑城市土地市场的波动, 调控城市地价的合理水平, 进而促进城市房地产市场持续健康发展”但是, 前提是必须避免开发企业囤积土地, 如果开发企业囤积土地, 则政府仅仅通过调节土地投放难以实现调控房价的目标。
5.3埇桥区土地收储出让让措施对其他影响
5.3.1促进城市土地市场健康、规范发展
城市土地市场的不规范现象正是土地储备出让措施建立的主要原因, 因此,城市上地储备措施试图完善城市土地市场的运行机制和管理机制, 为市场提供充分的市场信息, 促进一级市场上土地需求者的公平、公开竞争, 杜绝不规范的交易行为“土地市场的波动对城市整体经济的运行和居民的生活具有十分重要的影响, 因此, 城市政府应具有调控土地市场的能力和手段, 当市场出现异常波动时, 采取必要而有效的措施, 平稳市场。5.3.2为居民提供可负担的住房
目前, 我国已经取消了福利分房措施, 居民只能从房产市场上购买住宅、居者有其屋、是各级政府的施政目标之一,城市土地储备出让措施也应该以此作为目标之一, 保持城市地价特别是住宅地价的合理水平, 为居民提供可负担的住房。
5.3.3提高城市居民的生活质量
城市土地储备出让措施应能保证城市交通、绿地、基础设施和公共设施的用地, 使城市居民拥有畅通的交通系统、良好的基础设施和便利的公共设施。5.3.4增加财政收入
在我国, 城市土地属于国家所有, 城市土地实行有偿使用措施, 土地收入应成为政府财政收入的一种主要来源”但是, 自从城市土地使用措施改革以来,由于灰色市场的存在和政府官员的寻租行为, 致使大量应归国库的土地收入流失到个人和组织的手中"建立城市土地储备出让措施以后, 应使这部分收入成为财
政收入。
第六章 土地收储出让措施对埇桥区经济发展的影响
总结
土地收储出让的实施涉及到多方利益，是一个协调各方利益的过程。因此，一定要依法依规行事，不断提高土地收储出让服务水平，搞好部门协调，强化监督执法，破解融资难题，推动土地收储工工作迈上新台阶。
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