浅议纳税评估与税务稽查的协作关系_纳税评估与税务稽查
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正确处理和把握纳税评估与税务稽查的关系，建立纳税评估与税务稽查良性互动的机制，对于充分发挥两者在税源管理中的促进和保障作用具有十分重要的意义。
一、纳税评估与税务稽查的内涵
纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作的总称。税务稽查的基本任务，是依法查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税。纳税评估与税务稽查有严格意义上的区别：一是实施部门不同，税务稽查必须是税务机关特定的职能部门实施；纳税评估既可是税务管理是部门也可以是第三方税务事务所以及企业内部审计部门实施。二是流程环节不同。税务稽查由（选案）立案、检查实施、审理定案、处理处罚等法定程序，纳税评估则由信息采集、分析评估、预警告知、反馈处理等工作环节。三是法律依据有所不同，税务稽查不仅依据一般意义上的税收政策法规，还要依据行政处罚乃至刑事法；而纳税评估依据的只是一般意义上的税收政策法规。
四是工作性质不同，税务稽查是对违法案件的强制查处。
同时，二者又有一定的联系，相互影响。税务机关在纳税评估中发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，须移交税务稽查部门处理。为税务稽查提供案件来源，这是纳税评估和税务稽查之间联系最紧密的地方。积极的纳税评估预防和减少了稽查违法案件的发生。严厉的税务稽查在打击违法犯罪的同时，震慑了纳税人偷逃税款的侥幸心理，也提高了纳税人对纳税评估的理解和自觉性。
二、目前纳税评估和税务稽查之间存在的问题
(一)权责不清。往往出现“评估即稽查，稽查即评估”现象。纳税评估和税务稽查均可以进行案头调账审核和实地核查。税务稽查是专业性质的检查，专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。而纳税评估是一项管理活动。在实际工作中，评估部门往往从本地区或本单位的利益出发，将该移送稽查部门的案件，自己作补税处理，导致少数纳税人为缓解资金的压力，当期不如实申报纳税，自行调节税款，待纳税评估再把税款补缴入库。长此以往，既淡化了纳税人依法纳税的意识，又造成纳税评估人员的责任过错得不到及时追究，极大地降低税法的严肃性。
（二）衔接不畅。纳税评估作为一种新的税收管理手段，是建立在深化征管改革的基础之上，若没有一定征管基础，纳税评估将是无源之水。而评估工作反过来又对加强税收监控，提高税收稽查选案的质量，促进查深查透，起到重要的作用。评估工作是介于管理与稽查之间，能够解决一般性税收违规问题，缓解稽查压力，增强选案准确性，有利于稽查“重点打击”作用的充分发挥。目前，在管理与稽查的关系上，因工作衔接、资料传递等程序没有一种明确的机制加以限制，常常出现一些问题：具体表现为评估要件不传递；关系户的信息不传递；实质性的问题不传递等等，使税收稽查不能及时准确地掌握纳税人的涉税信息，增大了税收稽查的工作难度。
三）定位不准。纳税评估对完善税收征管、提高税收征管质量、堵塞税收征管漏洞起到了较好的作用。在实际工作中，一部分人认为，纳税评估应立足于税务机关内部，以案头审核为主，不调账、不实地核实，也不向纳税人发出任何形式的法律文书，遇到疑点问题仅限于与纳税人进行约谈。另一部分人则认为，纳税评估应作为管理环节的检查，对于靠案头资料和约谈无法证实的疑点问题，有必要进行调账核查，也可以进行实地核查，纳税评估其实质就是二级稽查。由于对纳税评估案件的处理，一般不进行税收处罚，因而导致部分纳税人由侥幸发展到肆意偷税。
（四）界定不明。纳税评估是一项管理活动，侧重于对纳税人履行纳税义务的事中监督，对纳税人自查补税，一般不作处罚。而税务稽查是对纳税人履行纳税义务的事后监督，侧重于打击偷税活动，维护税法的严肃性，对查出的问题既补税又罚款，符合移送标准的还要移送司法机关处理。当前实际工作中，纳税评估已成为正常申报与税务稽查之间的一个中间环节，甚至是一种“协商式的稽查”，管理分局实质上已经成为“管、查”一体的全能局，严重削弱了税法的刚性和执法的严肃性。
（五）缺乏监督。纳税评估工作因为缺乏相应的执法检查和考核，导致执法行为、文书不规范，缺乏相应的监督，对纳税人以及评估执法人员都不利。对于评估结果，评估人员查处问题后，由于不是稽查，自由裁量权较大，考虑纳税人的实际负担能力，有时会存在评估确定的应补缴税款与实际应补缴的税款不符，给纳税评估人员留下执法风险隐患，还会消弱税法的刚性和执法的严肃性。
三、建立纳税评估与税务局稽查的协作关系
（一）提高认识，建立起高效、顺畅的工作机制。税务机关要从内部管理入手，提高对加强税务稽查与税收征管之间联系重要性的认识，不断探索创新有效衔接的方式和手段，切实发挥稽查与评估的工作合力，推动税收整体工作迈上新的水平。
（二）强化分析，理顺日常评估与日常稽查的关系。一是要逐步完善建立科学的纳税评估指标体系。合理确定峰值和警戒值及同一指标的区间上下限数值，综合反应纳税人的整体情况，逐步形成具有针对性、系统性和时效性，覆盖不同税收业务管理要求的评估分析指标体系和评估模型体系。二是建立稽查查前、查中和查结通报制度。查前，将被查单位的基本情况及涉税疑点通知管理部门，评估管理人员在接到通知后，应对被查单位建立跟踪台账，加强监控；查中，稽查将检查中发现的情况通报给评估管理部门，评估部门可依据稽查反馈的信息，采取相应管理措施；查结，稽查部门将结果反馈给评估管理部门，评估部门可配合稽查及时完成催缴任务，并据此改进和加强日常管理。
（三）加强互动，联合开展行业税收整顿工作。把每年开展的行业整治做为评查互动的主要内容，由评估部门和稽查部门联合开展对某一地区、某一行业实施专项整治，采取联评联查措施，有针对性重点选择低税负企业、高风险企业进行重点稽查，形成稽查、征管传动链条，逐步建立统一的接收、反馈和整合、发布机制，并按照各自职责有序地开展工作。
（四）开展交流，定期召开管查互动案例分析会和交流例会。定期组织管理、评估和稽查人员参加政策讨论会、经验交流会、典型案例分析会等，利用税源管理部门掌握企业日常经营状况、企业运作模式和稽查部门了解税收政策、会计核算知识等优势，提高评估和检查人员掌握检查方法、约谈技巧、报表分析思路等工作技巧；同时综合分析稽查案件检查结果，对阶段内某个行业、地区的专项检查进行归纳总结，不断摸索案件发生的规律、特点、动向和趋势，不断给税源管理部门和稽查部门新的启示，以利于今后改进工作。
（五）梳理流程，建立岗责和考核、激励机制。
纳税评估与稽查工作在流程上各有其相对独立性，在互动机制的建立过程中，必须对双方的工作流程进行梳理，特别是在两者交接的环节，必须予以明确，消除扯皮因素。
