论新形势下的农村宅基地管理_加强农村宅基地管理

论新形势下的农村宅基地管理由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“加强农村宅基地管理”。

论新形势下的农村宅基地管理

作者：胡能灿

一、农村宅基地管理现行立法状况及利弊分析

（一）农村宅基地法律基本特征

一是集体所有。我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。二是使用主体特定。即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。三是取得方式的单一性。法律规定由村民向本集体经济组织申请无偿取得。四是一户一宅。根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从字面上看这条规定再明白不过了，如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。五是不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。也不可以抵押。

（二）我国现行农村宅基地制度的利弊分析

通过以上分析可以发现，农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，伴随着中国革命，社会主义建设和改革开放的进程，走过了一段光辉灿烂而又艰难曲折的历程，为我国土地革命的胜利，社会主义制度的巩固和农村社会的稳定作出了不可磨灭的贡献。但随着我国社会主义市场经济体制确立，计划经济时代的农村宅基地管理制度已难适应市场经济的要求，现行的宅基地管理制度，对于保护农民的财产权益，缩小城乡差别，推进我国城市进程，加强耕地保护和土地的节约集约利用，促进农村经济发展都表现了诸多的不相适应，其弊端日益显现。

二、我国农村宅基地管理存在的主要问题及其原因分析

(一)存在的主要问题

1、农村宅基地管理难度大。关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面缺少权威性的法律规范文件,已出台的文件大多只对农村宅基地管理作原则性规定,缺乏可操作性。法律法规不完善进一步增加了农村宅基地的管理难度，对土地行政执法和民事司法工作造成很大的困难。据报载：北京市大兴区一年发生宅基地纠纷的诉讼案件17例，但行政机关胜诉率仅为15%。主要原因在于现行关于宅基地管理的法律法规不健全，有关宅基地流转及登记发证方面的规定滞后，宅基地管理中的新情况、新问题较多，不仅土地主管部门管理难以到位，就连法院审理也感到无法可依。

2、农村住宅建设用地规模难以控制。从全国农村宅基地利用情况看，大部分地方宅基地只有在土地利用总体规划上确定的数字规划，没有落实到具体村庄和地块的点和面上，大部分市、县村庄布局规划和控制性详细规划普遍缺乏，而且部分规划也早已过了规划期，规划建设未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模及调整范围，导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控。据笔者对湖南益阳市的调查.益阳市现有3780个村（居委会），有村庄规划的不到5%，由于村庄分布散乱和经济条件的限制，大部分村庄基础设施配套建设严重滞后，不仅给农村居民生产生活带来不便，而且影响了农业农村现代化建设进程。

3、空置住宅不能得到及时处置。随着城市化进程加快，在目前相关配套改革滞后的情况下，农村住宅空置现象将较为普遍。随着农村劳动力流动、农户搬迁和城镇化进程的加快，农村人口大量涌入城市，不少地方出现了“空壳村”，很多老宅基地闲置，这些宅基地应该如何管理，如何处置现有的农村宅基地管理的法律法规都没有明确的规定。据陕西省2004全省农村宅基地专题调研报告，在调查范围内的43个县、265个乡镇、3627个行政村中，农村村民宅基地122.5万宗，实际用地43.32万亩，户均宅基地面积0.35亩，其中空闲宅基地12926宗，土地面积6055亩，闲置宅基地14375宗，土地面积5360亩，二者合计占宅基地总宗数和面积的2.2%、2.7%。

4、宅基地超标准占地现象较为普遍，村庄过度扩张。在陕西省2004年调查的宅基地中，有38.38万户宅基地面积超标，占宅基地总宗数的31.33%，超标准占地面积7.8万亩，占宅基地总面积的18.02%。长期以来的农村集体土地无偿使用，使建房户不但想多占地，而且要占好地。于是纷纷向村庄外扩张。一是“线性”扩张。农民建新房“沿路爬”，公路、村内道路通到哪里，新房就建到哪里，临路、临街乱搭乱建生产性、经营性用房比较普遍，形成“马路经济”。二是“块状”扩张。新建住宅不断向村庄外围延伸，村庄四周新楼林立，村庄内部破破烂烂，形成“空心村”。村庄扩张过度，造成了土地粗放利用，土地资源浪费严重，不仅给耕地保护工作带来较大的压力，而且影响到经济社会的可持续发展。未批先建、少批多建、超面积以及一户多宅、房屋空置现象突出。村内的废弃地、闲置地多，农户建新拆旧积极性不高。

5、宅基地隐形交易，产权纠纷多，并严重制约了农村住宅抵押贷款的融资功能。全国许多城市郊区由于经济比较活跃，农民宅基地和房屋流转已大量出现，形成了自发的宅基地隐形市场。据2004年《北京农民宅基地与房产制度研究》课题组对北京市朝阳、昌平和怀柔三个区各选择的１个～３个村的典型调查看，宅基地流转已占宅基地总数的10％左右，有的甚至高达40％以上。由于农村宅基地流转缺乏相应的法律规定，对宅基地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范和指导，一方面大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；另一方面，宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。同时由于宅基地的流转缺乏相应的法律依据，农民无法以自己的房屋宅基地抵押贷款，大大降低了农民的融资能力，严重制约了农村经济的发展。

6、农村宅基地发证工作进展缓慢，国家对农村宅基的使用、流转的情况缺乏有效的监管手段。土地登记费的取消，使宅基地登记发证工作失去了经费支持，登记发证工作进展缓慢,有的地方几乎陷于停顿。同时，当前农村宅基地登记发证过程中，对于“超过标准面积”、“一户多宅”等土地登记尚未有明确的政策规定。农户建房中除主房以外的其他用地的管理未完全到位，建房户往往将批准的建房面积用来建造主房，而将附房和庭院用地扩张到批准面积之外，有的农户庭院面积竟比房屋面积大几倍，造成土地浪费大，利用率低，审批面积与实际使用面积相差大。

7、新农村建设中，有盲目推行农宅公寓化的趋势。当前，随着新农村建设的推进，部分地方未能正确理解建设社会主义新农村的目的，一些地方存在将新农村建设片面理解为推行新村建设等现象，出现大拆大建的苗头，有的地方甚至存在盲目推行农宅公寓化、建设农村社区等现象。小城镇建设由于受各村行政界限的限制，各自为政，不利于节约集约用地。这将在一定程度上导致新一轮的用地扩张，且一味追求形式，并不符合新农村建设提出的有利生产方便生活的原则，实际上也不利于节约集约用地的目标。同时，一些地方以新村建设名义，通过村庄整治和旧村改造，一方面将腾退宅基地作为建设用地指标，规避了建设用地指标的审批和管理；另一方面，因未理顺土地腾退后产权归属及收益分配关系，在宅基地腾退中农民也未充分享受到腾退土地收益。

(二)原因分析

1、国家在立法层面上，忽视了对农民财产权的保护。笔者认为现行的农村宅基地管理法律制度，无论是即将实施的《物权法》，还是过去的法律法规，均忽视了对农民财产权益的保护，房屋作为农民财产的主要部分，由于受宅基地制度的制约，其抵押、转让、继承均受到很大的限制。在市场经济日益完善的今天，人为地将农村房屋买卖从大市场中分离出来，缩小交易范围，限制交易主体，导致交易价格的降低和交易量的减少，这一做法本身就违背了市场经济的运作规律，限制了农民的融资手段。损害了农民的利益，加大了农村居民和城镇居民的收入差距，这种状况不利于农村社会和农村经济的发展，更不利于和谐社会的构建。

2、农村居民的旧思想观念作怪。虽然土地管理法中明确规定农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体组织或村民委员会经营管理，但由于在实际生活中农村居民对农村宅基地所有权普遍存在着私有的观念，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产。这成为农村居民多占宅基地的强烈的内部驱动力，造成了农村中宅基地使用率低下，闲置地难以盘活的状况。同时,许多农民相信“出门冲墙，心灰意凉”、“茅房对厨房，倒霉不吉祥”等封建信条，或听信风水先生“宅大招财，路宽出官”的胡言乱语，便纷纷外出寻找“风水宝地”。加之富裕起来的农民有求宽敞、讲美观、图方便的思想，就舍弃老宅破屋，在村外或公路边修建新房，以满足自己摆阔气、高人一筹或“想致富，临公路”的狭隘心理。导致有的农户建新不拆旧，多处占地建房；有的农户旧宅基地闲置，自己不建，也不让他人使用，造成了闲置宅基地不能盘活利用，而又要占用园地甚至耕地用于新的建设。宅基地私有的观念是农居点管理困难的原因之一，要改变这种观念，不是一朝一夕的事，也不是光靠宣传发动就可达到的，还需采取相应的法律、经济等措施。

3、村镇规划滞后。改革开放20年来，农村发生了翻天覆地的变化，农民的生活水平提高很快，相应地对衣、食、住、行等生活需求也越来越高。农村里一座座新楼拔地而起，但伴随着一座座新房的建成却并不是一个新农村面貌的出现。由于村镇规划的滞后，造成了农村居民的建房时缺乏统一的规划而杂乱无章，村内房屋朝向不

一、座落无序，道路不畅，既影响了交通，村容村貌，又浪费了大量土地，造成了农村土地利用率低下。要科学地管理宅基地，必须有一个科学合理的规划作指导，而村镇规划却面临着不利的因素。首先是乡镇一级规划的技术力量薄弱，不仅缺少技术人员，也缺少对规划的技术资金的投入。其次是近几年农村中已建成了大量新房，新房的更新需要好几十年的时间，对它们进行拆迁的费用相当高，这对制定出的规划的实施又带来了困难。部分地方村镇规划不完善。一些地方长期不搞村镇规划，或在规划中不讲科学，只注重新房要整齐划一，而忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性。加上建房时缺乏长远眼光，住宅设计不合理，给采光、通风、排水等留下隐患，致使房屋更新换代速度快。于是，新房越建越多，被闲置的旧宅基地自然就不断扩大。

4、缺乏有效监管手段，执法力度不大。由于管理不严，行政不规范，执法力度不大，特别是历年来各乡镇对一些违法用地问题处理不规范，以罚代拆、一罚了之的现象比较普遍，给制止违法占地行为带来了负面影响，形成恶性循环，加之管理人员较少，难于保证“三到现场”，给宅基地管理带来了难度。同时,根据上级文件精神，为了减轻农民负担，超占的面积不得再处罚，必须按照法律规定拆除，而按照超多少拆多少，现实当中很难执行，使执法陷入两难处境。

三、新形势下加强农村宅基地管理的对策和建议

1、加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且效力层次不高，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、宅基地登记发证等问题。2007年10月1日即将实施的物权法已将宅基地使用权明确纳入用益物权的范围予以保护，但对宅基地使用权的取得、行使和转让未作出具体规定，但适用土地管理法等法律政策的规定。而现行相关法规对农村宅基地使用权的取得只是作了原则性规定，缺乏可操作的规范性审批办法。如农村村民新建住宅，审批条件和建设程序有哪些；土地管理部门的权力和义务有哪些；农村基层组织的权力和义务有哪些；村民群众有哪些义务和权利；符合申请建房的农村居民向所在地集体经济组织申请不到宅基地，其救济途径有哪些；国土资源管理部门违规批地，村民未批先建，超面积占地等需承担什么法律责任等均需在规范性文件中作出明确具体的规定。基层土地管理部门迫切期望农村宅基地管理有章可循，以指导这项工作的健康发展，减少乱占耕地建房、浪费土地现象的发生。为此，我们建议尽快出台《农村宅基地管理办法》。

2、加强宅基地规划管理,有计划有步骤有重点地逐步推进农宅集居化建设。根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要，科学预测农村居民点的数量和用地规模。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和社会主义新农村建设，完善乡（镇）土地利用总体规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划和村庄建设规划和开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，因地制宜，分类指导，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划有步骤有特色地改善农村生活和村容村貌。对于二三产业发达的县城控制区、乡镇规划区和控制区范围内的村庄和城中村，宜推行农民公寓化，开发农民住宅小区。对于经济比较发达的城镇周边的自然村或零星村民住宅，应纳入城镇规划，有步骤地整体搬迁，向城镇集中。对于零星的、未能成片的住宅区及选址不在镇中心区和城镇近期开发建设重点区域，均不宜推行农民公寓化。对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄，也不宜推行农民公寓化，应按照有利生产方便生活的原则，建设中心村。

3、建立农民宅基地使用权流转制度。要建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。允许农村依法取得的宅基地逐步在一定条件，一定范围内自由流转。鉴于宅基地承载的社会功能和土地资源的稀缺性,为防止滥用宅基地使用权的流转牟取不法利益,对其进行适当的限制是必要的。这种限制应主要体现为,在坚持“一户只能申请一处宅基地”的原则下,农民转让了宅基地使用权的,不得再申请新的宅基地;坚持用途管制原则,明确禁止买受人擅自将宅基地改变为商业用地,谨防利用宅基地进行房地产开发等商业投机活动;允许城镇居民在农村购买住宅,但应规定城镇居民在农村购买住宅面积的最高限额,并开征房产税(不动产税或物业税)、土地保有税等,以防止农村土地资源的分配不公,减少土地资源的浪费,提高土地资源的利用效率。在流转利益驱动下,宅基地流转势必加大对耕地保护的压力,为切实保护耕地,农村宅基地流转必须在土地利用总体规划和村镇建设规划的约束下,强调并依法严格控制农用地转为建设用地;规范并开征不动产流转税,加大对流转环节的税收监管,促进宅基地在保护耕地的前提下,按规划、有计划合理流转。农村集体经济组织可以采用“法定面积,集中建设,节余流转,收益归己”的方式推进集约化用地和土地流转,村集体可以对节约使用宅基地后节余的土地进行工业投资、商业经营或农民公寓建设开发等。

4、建立统一的农民不动产登记制度，加快宅基地登记发证工作步伐。为改变目前房地多头登记、管理混乱的局面,应建立统一的农民不动产登记制度,流转中要加强农村宅基地的变更登记工作。由于房屋是附着在宅基地上的建筑物,房屋与宅基地的关系是从物与主物的关系,且国土资源地籍管理部门掌握丰富的地籍资料,地籍管理信息系统建设也日渐完善,为节约行政管理成本,不动产登记机关规定为国土资源行政主管部门为宜。应明确登记仅是宅基地使用权的成立要件,是物权变动的要件,而不是出让合同的成立要件。这样既可区分物权变动与债权合同,又能在出让人(集体经济组织)不履行登记义务时,受让人可基于合同违约请求权请求法院强制出让人办理登记手续,从而取得使用权。要明确登记发证中的相关政策界限,解决农村宅基地登记发证中的政策性问题,明确宅基地登记发证过程中一些如“超占面积宅基地”登记、“一户多宅”登记等问题如何解决,加快农民集体土地确权和宅基地登记发证工作步伐。有条件的市、县,应对农村宅基地进行一次普查,健全宅基地地籍档案。在技术基础方面还需要进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定,如城乡地籍图数学基础的统一,农村地籍的完善及与城镇地籍的整合;土地确权与定界的标准化、规范化问题等。积极探索“两图一表”(农村宅基地现状图和农村宅基地规划图,农村宅基地申请计划表)管理模式,实现宅基地规范化、信息化管理。

5、立足内涵挖潜,积极推进农村宅基地整理,推进新农村建设。土地整理是通过政府投入提高耕地质量，增加耕地面积，改善农业生产条件和生态环境的一项重要工作，是建设社会主义新农村的重要手段。农村宅基地整理潜力巨大。积极开展农村宅基地整理，推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作。宅基地整理可实行政府定额补贴，谁整理谁受益，城镇新增建设用地收益应拿出一定比例资金用于农村土地综合整治与新农村建设，解决新农村建设和农村建设用地整理的资金渠道，充分调动农民对闲置宅基地整理的积极性，有效增加农用地数量。城市郊区农民集中建设住宅小区并将原有宅基地复垦的,可以给房屋并可以流转。村集体经济组织节余的宅基地指标可用于小城镇建设,使有关集体和农民个人从土地流转中获得收益,加快小城镇建设步伐;节约出的土地可出让、出租,实现“内涵挖潜出效益”。

6、加强农村宅基地用地计划管理，改革宅基地审批制度，进一步严格宅基地审批全程管理。改革和完善宅基地审批制度,重点加强对新增宅基地的行政审批,各县(市)根据农村宅基地占用农用地的计划指标一次性申请办理农用地转用。对存量宅基地的原址翻建改建,只要符合土地利用总体规划和村镇建设规划,应从宽审批。农村居民建房用地必须坚持按规划、按计划、按标准、按程序、按权限依法审批。坚持统一安排，定点放样，不得自行选址。要提倡相对集中建房，推广联建统建，严格控制建造单家独院式住宅。要严格执行农村宅基地法定限额标准。农村居民一户只能有一处不超过标准的宅基地。要进一步健全和严格执行居民建房按规定办理规划、建设用地审批手续和台帐制度，推行“四公开、三到场、一监督”制度，即建房用地指标公开，建房用地审批程序公开，建房用地条件及申请名单公开，建房用地审批结果公开；选址到场，放线到场，砌基到场；接受群众监督。要依法加强农村宅基地权属管理，实行以证管地。所有宅基地都必须登记造册，领取集体土地使用证。要及时调处宅基地纠纷，维护宅基地管理的正常秩序和农村社会稳定。审批机关要切实转变工作作风，不断提高效率和办事服务质量。

7、注重实效，开拓创新，在现行法律框架下为农村宅基地管理探索新路径。一是农村宅基地用地供给应逐步实现“双轨制”，即农村村民建房用地，采取划拨与有偿取得并举的供给方式，对法定享用面积实行划拨土地使用权形式解决其用地，对村民确因生产、生活需要要求增加宅基地的，采取有偿取得方式解决。这样，可以盘活村庄内部存量建设用地，并将土地收益返还集体组织，壮大集体经济力量，为旧村改造与宅基地整理提供资金保证。二是积极推行土地置换政策。在符合村庄建设详细规划的前提下，对建设中心村、缩并自然村、下山脱贫和整治“空心村”过程中进行退宅还耕的，允许按照“退一补一”的原则，在中心城镇和中心村规划内置换等面积的耕地用于村内基础设施建设和住宅建设。三是建立严格的执法监督体系。以乡镇中心国土所为主体，加大执法力度，严肃查处农村宅基地批少用多、乱搭乱建等问题；实行“三统一”管理，即宅基地、村内空闲地、建设规划区内土地由村民委员会或村级集体经济组织统一管理，统一调剂使用，农村居民建房严格实行“一户一宅”制，坚决杜绝新的违法占地行为。