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作者简介：王文娟（1965.1），女（汉族），籍贯山西，中央财经大学政府管理学院，讲师，研究方向：公共管理
我国城镇拆迁补偿存在的问题及对策
王文娟 王浩先
（中央财经大学政府管理学院 北京 100081）
摘要：
房屋拆迁最核心的问题是补偿。目前我国的房屋拆迁补偿立法凌乱而不成体系，实践中也存在严重损
害被拆迁人合法权益的现象。本文论述了我国城镇拆迁补偿中存在的问题，即城郊集体土地征用补偿制度、补偿程序、补偿范围、拆迁补偿标准、房地产评估市场、公共利益目的表述等。并针对问题给出相应的解 决方案。
关键词：拆迁补偿；问题；对策
引言
城镇房屋拆迁补偿，是指在城镇建设和开发过程中，由于拆除房屋而给予房屋所有权人 的补偿。由于城镇房屋拆迁制度是我国特有的制度，因此，上述关于房屋拆迁补偿的定义也 只是根据我国现有法律中的有关规定得出的。而世界上大多数国家都没有专门的城镇房屋拆 迁制度，一般是采用土地征收制度。
当前，我国城镇发展迅速，城镇改造、房地产开发在各大城镇积极地展开，而上述目标 大都通过我国特有的城镇房屋拆迁制度进行，但由于城镇房屋拆迁涉及到诸多重大利益:被 拆迁人赖以生活的房屋且往往是其最大宗财产;城镇发展的急迫需要;某些政府官员追求“形 象工程”、“政绩工程”;开发商的利润最大化追求等，因此拆迁纠纷日益增多，且酿成了多
起严重事件，引起了强烈的社会反响[1]。2003年9月15日，安徽某农民因多次协商未果的房 屋拆迁纠纷实施了过激行为；另外南京的某拆迁户因被当地拆迁办公室强行拆毁家园也走了 极端。2004年江苏常州的铁本事件导致违法占用的6000多亩土地已无法复垦和部分非法占地 合法化，导致近万农户失地少地，农户得不到合理的补偿，即使补偿了也是一张“法律白条”，很多农户的生存受到严重威胁，情况不容乐观。2004年湖南嘉禾强制拆迁事件，更是有人提 出了“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”的霸道口号，尽管相关责任人受到了处分，但是一大批被强制拆迁的户主能够恢复以前的生活吗[2] ？此外，上海、北京也发生多起强拆
事件，2000年2月还发生过10357名被拆迁户联名向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼的万人拆迁诉讼事件。在北京酒仙桥拆迁工程中，由于双方没有就补偿标准达成一致，拆迁工 程一拖再拖，即使拿出了拆迁公投的方法也无济于事。这些还仅仅是全国成千上万拆迁纠纷 中的冰山一角。毋庸置疑，房屋拆迁纠纷己成为值得高度关注、待妥善解决的重大问题。我国城镇拆迁补偿中存在的问题
1.1 城郊集体土地征用补偿制度不合理
缺乏充分的制度保障。我国《宪法》授予政府征用权,但对补偿未做任何规定,从根本上 导致公民现有土地权利保障不足；难以正确体现各地的经济发展水平和种植结构、农业耕作 水平的差异,无法反映被征土地的区位价值；补偿标准偏低。相比较农民已有的经济基础和 今后的需要,现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的保持或改善,导致农民对征地的 不满[1]。
1.2 补偿程序不透明 作者简介：王文娟（1965.1），女（汉族），籍贯山西，中央财经大学政府管理学院，讲师，研究方向：公共管理
由于房屋拆迁补偿确定的程序不透明,容易滋生腐败现象。尽管在房屋拆迁补偿过程中, 拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体关系,但是由于拆迁人经常与政府有千丝万缕的联系, 且处于强势地位,因而被拆迁人实际上处于一个不平等地位。拆迁人很少与被拆迁人协商解 决补偿问题,常常是发一个公告就完事。被拆迁人只是被动地接受,这也造成一些人为了多得 到补偿,千方百计托人情、拉关系,从而使得拆迁人之间也处于一个不平等地位。补偿程序的 不透明,也是拆迁经常受阻的一个重要原因。
1.3 补偿范围不合理
根据2001年的《城镇房屋拆迁管理条例》第24 条规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁
房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。” [3] 实践中,旧房的评估价值通常不包含土地出让金、装修设施及材料 的价值、搬迁的合理损失费和原居民应可获得的适当救济补偿以及其他一些隐形损失等。但 开发商兴建的商品房的销售价格,除土建成本外,通常包含了土地出让金、市政建设配套费、支付给原居民的补偿费、装修成本、经营成本及开发商期望得到的利润。因此通常造成这样 一种后果,被拆迁人获得补偿款后却买不起房屋可住或者产权调换后却支付不起新房比旧房 面积大的价款。
1.4 拆迁补偿标准笼统
城镇房屋拆迁补偿的规范标准就是国务院《城镇房屋拆迁管理条例》以及一些地方性法 规，由于相关法律的缺位和法规的不合理，与被拆迁人切身利益密切相关的补偿和安置问题 长期以来得不到有效解决，这是纠纷产生的根源。通过对该行政法规和一些地方法规的审视，我们可以对目前的拆迁补偿领域的问题进行剖析。首先，补偿标准的规定太笼统，不利于实 际操作和被拆迁人利益的保护。《条例》第23条规定:拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也
可以实行产权调换。除本条例规定的特殊情况外，被拆迁人可以选择拆迁补偿的方式。第24 条规定:货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场 评估价格确定。具体方法由省、自治区、直辖市人民政府规定。第26条规定:实行房屋产权 调换的，拆迁任何被拆迁人应当依照本条例第24条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所
调换房屋的价格，结清产权调换的差价。从《条例》的规定看似乎全面考虑了被拆迁人的利 益，体现了等价交换的原则，但实际上由于《条例》的规定过于抽象，弹性太大，在实践中 并不具有可操作性。
1.5 房地产评估市场不规范
目前在实践中,存在大量不规范的非市场化拆迁评估行为,主要表现在以下几个方面:
估价方法问题；估价机构缺乏独立性,正常价格活动受到干扰。有的城镇政府为了降低补偿 标准,直接干预评估价格；拆迁评估混乱无序。第一，不具备拆迁评估资格的机构做评估。第二，评估机构为了承揽评估业务,违规出具虚假评估报告。第三，部分城镇评估存在不正 当竞争现象。
1.6 公共利益目的表述模糊
由于“公共利益”是一个不确定的概念,没有一个绝对统一的标准,因而一些地方政府借 “公共利益目的”之名,将公民的房屋、土地征收,然后将土地批给开发商,谋取自己的不正 当利益,导致实践中损害权利人合法权益的事情屡屡发生，并且伴随着腐败的滋生，在社会 上引起极其恶劣的影响。在该制度设计之初,确实是由于国家需要进行城镇建设而拆迁,主要 包括城镇基础设施建设和居民住宅建设[4]。随着投资主体的多元化,很多城镇建设,特别是居
民住宅建设是由房地产开发商来完成的,这就造成开发商必然为了追求个人利益的最大化, 按照公共利益的房屋拆迁对房屋所有人给予补偿,这实际上是开发商借国家的权力对他人房 屋所有权进行剥夺和损害,当然这也是我国长期以来“重建设、轻补偿”思想所造成的。
作者简介：王文娟（1965.1），女（汉族），籍贯山西，中央财经大学政府管理学院，讲师，研究方向：公共管理 改进我国拆迁补偿工作的对策
2.1 以物权法理论为基础完善城镇房屋拆迁法
新《城镇房屋拆迁管理条例》第一条规定:“为了加强对城镇房屋拆迁的管理,维护拆迁 当事人的合法权益,保护建设项目顺利进行,制定本条例。” 由于是从管理角度立法,而不是房
地产权利的确认和保护的角度立法,城镇房屋拆迁立法中存在着过多行政干预和过多国家利 益的保护倾向,造成行政权力与民事权利不分造成这一问题的主要原因是立法指导思想上的 原因和实际操作的原因。
这些带有浓厚行政管理色彩的城镇房屋拆迁法律、法规对加强房屋拆迁管理和推进城镇 建设起到了非常重要的作用。但随着经济体制改革的不断深入和社会主义法制的不断完善, 城镇房屋拆迁法的功能将逐渐地转换为保护房屋拆迁当事人的合法权益,调整平等主体之间 的法律关系。这种转变是城镇房屋拆迁法的立法的指导思想、思路、理论基础等的转变。
市场经济是法制的经济，任何主体必须在法律的约束下行使自己的权利和履行自己的义 务。同样在拆迁中，也必须有一套完善的法制体系来规范各征地主体的行为.因此要尽快出 台《拆迁法》，来规范拆迁行为，而制定这部法律至少应该包括下面内容:
第一，明确房屋拆迁目的，区分公益项目与商业项目，不同项目规定不同的管理方法； 第二，.明确规定房屋拆迁必须给与公正的补偿，而且还要详细规定赔偿的具体标准。这一 点可以参照其他国家的赔偿标准，在结合我国的实际情况，做出法律规定的标准；第三，规 定管理房屋拆迁的政府机构和行政级别，并对那些企图超越其行政权力的机构进行惩罚；第 四，明确房屋拆迁的程序规则。以法律形式规定的程序，才有可能对政府权力有较大的约束。并尽可能详细地规定房屋拆迁程序的实施细则，在某些因市场变化而具有不确定性的细则方 面，一定要建立制度化的监督机制5]。
2.2 公开拆迁政策和行政程序
为了确保政府不滥用房屋拆迁权，法律必须明确规定相应的行政程序。在制定行政程序 时，首先应当坚持公平原则，行政机关在实施行政行为时要在程序上平等对待当事人各方，排除各种可能造成不平等或者偏见的因素。公平实质上是指在程序上平等对待所有当事人，保证他们能够获得相同的信息以及机会均等。其次，应当坚持公开原则，重大的行政行为或 者与公民权利义务直接相关的行政行为，应当通过一定的行政程序让公民了解。公开原则是 政府活动公开化在行政程序上的具体化，是公民参政权的延伸。第二，在保证相对人基本权 利和公平行政的前提下，应当保证行政活动的效率，这就是应当坚持效率原则，行政程序的 各个环节应当有时间上的限制。对城镇房屋拆迁行政程序的规定应当包括以下程序(在确立 土地征收制度的国家，是在土地征收程序中进行规定的):
①申请。尽管土地征收是为了公共利益，但国家不可能直接从事土地征收工作，一般是 由需要使用土地的人向政府提出申请，他要证明所从事的建设是符合法律规定和城镇规划要 求的，并应当提供详细的征收计划书、征收土地图及土地使用计划。需要申请人提供哪些材 料，法律应当明确规定，这就是要求申请事项公开。
②政府审核、批准。政府在收到申请书后，对有关事项进行审查，最后是以颁发房屋拆 迁许可证的形式确定是否能够进行房屋拆迁。政府在审查时，必须平等地对待各申请人，并 且必须在规定的时间内给子答复，对不符合条件的申请人，应当说明理由。同时，审查中关 键的问题是所需要建设的项目是否是为了公共利益，这是政府行使房屋拆迁权的基础。在这 个过程中政府除审查该项目是否符合城镇规划的要求，还应当广泛听取意见，举行听证会，如果在权衡利弊后，有更好的建设方案，则不能行使房屋拆迁权。在房屋拆迁行政许可的发 放过程中，必须强调公民的参与作用。政府决策者需要知晓公众的要求、期望以及制定的决 策在实际中的执行情况。作者简介：王文娟（1965.1），女（汉族），籍贯山西，中央财经大学政府管理学院，讲师，研究方向：公共管理
③公告。政府在发放许可证后，应当进行公告。公告的目的在于向权利人明示政府批 准此房屋拆迁项目，明确具体房屋拆迁范围和房屋拆迁期限，有关权利人据此领取房屋拆迁 补偿资金。
④补偿资金的发放。在规定的时间内政府给权利人发放房屋拆迁补偿资金。
⑤搬迁。权利人在领取补偿资金后，应当在规定时间内完成搬迁，以便政府尽快进行 房屋拆除工作。
2.3 拆迁的补偿范围应予以完善
根据《城镇房屋拆迁管理条例》的规定,补偿范围为房屋所有权、附属物所有权和收益
权,应予补偿的收益主要有三种:租金、生产经营预期收益和拆迁产生的费用。而具体规定由 省、自治区、直辖市人民政府制定。这就导致在许多地区补偿价格只包括规定的补偿价格中 的一部分。例如北京对非住宅房屋拆迁补偿价格只包括两部分内容,即房屋区位补偿价和地 上物补偿价,未有生产经营预期收益。另外,对房屋的租金收入也未列入补偿范围。因此应扩 大拆迁补偿范围[6]。
针对各个地区规定的补偿范围普遍偏小的现象，应该从以下两个方面着手解决：首先，对于不同省、自治区、直辖市的不同规定应给与严格的监管，对于不合理的或者是不符合《城 镇房屋拆迁管理条例》规定的补偿范围的，应提出整改意见，责令其从新修改；其次，鼓励 各省、自治区、直辖市人民政府在制定各自法规时，在合法合理的情况下尽量扩大补偿的范 围，以保证被拆迁人的合法权益得到充分的保护。2.4 科学界定补偿标准，保障被拆迁人利益
中国的拆迁补偿标准在国际上是比较低的，并且近几年由于拆迁上访的无非是因为补偿 数额太低。国外在这一方面，都采取政府从商业利益的项目中淡出，由开发商直接和所有权 人进行谈判，达成协议才能够拆迁，因此就不存在补偿数额过低的问题。但是在界定补偿标 准方面，国外充分考虑了被拆迁人的利益，这一点我们应该充分借鉴，科学界定补偿标准。借鉴美国的经验，我国拆迁地补偿标准应该规定:
1.在补偿的主体方面上，除了所有权者外，还应包括与财产相关的其他受益人，例如 财产的承租人。
2.在具体可获得的补偿的对象上，除了财产本身的现实价值外，还包括财产由于长期经 营或其他原因而存在的无形资产，并且考虑将来存在的增值可能。
3.在对补偿对象价值的估算上，补偿的价金应以完全的市场评估价为基本的依据，而不 存在按照由政府制定的评估规则来进行评估的规定。
著名经济学家茅于轼认为，“地产商要搞拆迁，首先要做到公平。拆迁要按照市场价格，或者略高于市场价格，略高于的原因就是买个自愿。这种拆迁大多不是自愿的，所以价格应 该比市场要高。”具体要高多少，这个应该根据各个地方不同情况来规定，如果政府单纯出 台提高补偿标准的政策，而没有相应的配套设施跟进，短期内可使被拆迁户受益，但长期的 政策效果却降低了拆迁的发生率，减缓了旧城改造的步伐。因此要科学界定补偿标准，保障 被拆迁人的利益，从而促进社会稳定，构建和谐社会。
2.5 规范房地产评估市场
规范拆迁评估市场应包含以下几方面内容:
拆迁评估价格。房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格，拆迁估价的价值标 准为公开市场价值，不考虑房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。
拆迁评估方法。拆迁估价一般应当采用市场比较法。不具备采用市场比较法条件的，可 以采用其他估价方法，并在估价报告中充分说明原因。拆迁估价应当参照类似房地产的市场 交易价格和市、县人民政府或者其授权部门定期公布的房地产市场价格，结合被拆迁房屋的 房地产状况进行。市、县人民政府或者其授权的部门应当根据当地市场交易价格，至少每年作者简介：王文娟（1965.1），女（汉族），籍贯山西，中央财经大学政府管理学院，讲师，研究方向：公共管理
定期公布一次不同区域、不同用途、不同建筑结构的各类房屋的房地产市场价格。
拆迁评估机构运作。拆迁估价机构的确定应当公开、透明，采取被拆迁人投票或拆迁当 事人抽签等方式。大型城镇建设拆迁项目要推行房屋拆迁招投标制度。估价机构开展拆迁估 价活动应当坚持独立、客观、公正、合法的原则。任何组织或者个人不得非法干预拆迁估价 活动和估价结果。
但是，房地产估价是一门技术性很强的工作，采取的方法不一样，所得出的结果往往有 很大的差别，从而对拆迁人和被拆迁人的利益都有很大的影响。房地产估价的方法主要有: 收益还原法、市场比较法、重置成本估价法、假设开发法、路线价法等方法。在估价人员对 房屋进行估价的时候，必须根据具体的情况运用不同的方法，将影响估价因素的内部因素(如
土地的位置、面积、地形、地质、形状、用途、交通、环境，建筑物的用途、质量、附属设 备、完损程度、楼层、朝向等)和外部因素(如自然环境条件、社会环境条件、经济因素、政 治因素等)都应该考虑进去，规范房地产评估市场。
2.6 明确公共利益，规范政府征收征用行为
《城镇房屋拆迁管理条例》中第三条规定“城镇房屋拆迁必须符合城镇规划，有利于城 镇旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”这条规定表明只要是符合城镇规划、旧区改 造、生态环境改善、保护文物古迹的，都可以认定是为了公共目的，可以对私人的房屋财产 进行征用。而这种规定也并没有将商业项目从公共项目中区分出去[7]。
依据宪法修正案，无论是国家对土地的征收或征用以及对私有房屋的征收或征用，其目 的都必须是为了“公共利益”，因此，对“公共利益”进行立法解释，并对其范围进行明确 界定是非常必要的。按照国际上公认的标准，世界各国认为“公共利益”严格限定在国防、环境保护、公共活动场所等方面。世界上法制比较完善的国家对社会公共利益的界定，一般 可分为两种形式:第一种形式是土地征用制度或有关法律对社会公共利益的范围没有明确限 定，但其可以通过其它法律对私人土地或财产给与充分保护。如澳大利亚征用法规定，“公 共目的”是指议会有权力制定法律来限定的用途；第二种形式是在土地征用制度或有关法律 中，采用列举法严格限定公共利益的范围。如日本将公共利益目的的范畴严格限定在关系国 家和民众利益的35种公益事业项目，其中包括依据道路法进行的公路建设；以治水或水利为
目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家、地方团体进行 的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施；铁路、港口、机场、气象观测、电信、电 力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公厕、公园等等。根据我国的国情，笔者认为，应 该采取第二种形式来界定公共利益。社会公共利益必须是社会全体成员的共同利益，它关注 的应该是这个社会整体的稳定和发展。采用列举法规定公共利益，有利于防止政府滥用征地 权力，和防止被征地农民和房屋所有权者受到侵害[8]。
在明确了公共利益的基础上，就可以以此来判断一个拆迁项目是否有利于公共利益；是 否符合拆迁的前提条件，从而杜绝那些打着公共利益的幌子来为自己或某些利益集团牟利的 行为，从根本上铲除腐败的隐患。
在我国市场经济逐步向纵深发展的过程中，我国的经济水平也日益提高，这一方面带来 了人们生活水平的极大提高，同时也给我国的社会带来的各种问题。我国城镇房屋拆迁中的 补偿就是一个十分突出的问题，而且由此引发的社会问题日益增加。本文通过对拆迁补偿的 初步分析，找出其中的问题，并提出相应的解决方案。但是，城镇房屋拆迁安置是一项非常 复杂的工作，它涉及方方面面的问题，本文只分析了目前拆迁补偿中存在的主要问题，在拆 迁实施中，对其他方面存在的拆迁问题也应当进行分析、解决。
作者简介：王文娟（1965.1），女（汉族），籍贯山西，中央财经大学政府管理学院，讲师，研究方向：公共管理
参考文献:
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Wang Wenjuan Wang Haoxian
(The School of Government Administration of Central University of Finance and Economics, Beijing, 100081)
Abstract: The core problem of house demolition lies in compensation.Where compensation laws are still in quite a disorder, many house owners interest is at the risk of being violate in practice.Here the article below devotes 2 main parts to the research of the house demolition compensation system.The first part introduces the main problems of the compensation system of house demolition, including the suburb collective land expropriation compensatory regime, the compensation procedure, the compensation range, the relocation compensation standard, the real estate appraise the market, the public interest goal indication.The second part aims to give the corresponding solutions to the questions which in the first part proposed.Key words: relocation compensation;problems;tactics
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