城市管理中“数字执法”系统设计研究及其应用_城市管理中的行政执法

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城市管理中“数字执法”系统设计

研究及其应用

□齐同军张燕王赟萃

（杭州市城市管理行政执法信息中心，杭州市体育场路238号，310003）

摘要：本文以杭州市“数字执法”管理模式为例，对系统的总体架构、功能模块进行设计与研究，并结合应用分析科技强队的实际效果。另外，结合我国目前城市管理行政执法领域普遍存在的管理难题，分析该系统建设的推广应用前景。

关键词：城市管理信息化数字化执法模式

前言

自2005年9月起，杭州市城市管理行政执法队员在日常的执法实践中，发现自己的工作习惯陆续发生了重大改变。首先是，查证规划类案件时，直接在电脑上调阅相关规划档案就行了，再不用打申报等审批，原来要至少耗时一周的求证过程现在几分钟就行“搞定”。接着就是，外出时执勤时，直接在“执法通”终端上“点点划划”就可以完成简易程序案件的网上办理，一般程序案件的部分文书也可以这样现场完成网上制作，再不用当场手写开单，回中队电脑补录了。然后就是，日常巡查时可以“一身轻松”，照相功能集成在了“执法通”终端上，而现场能用到的各种文书通过便携式打印机能现场快速生成，原来执勤时的各类纸质文书和照相机都不用带了，一下子减负不少斤。代码式办案将代码与违法行为、法律依据直接对应起来，一个代码在代表一个违法行为的同时，也规定了对该行为只能依据一个法律规范中一个条款进行处罚，从而将有效杜绝在法律竞合条件下法律适用的随意性，增强执法工作在法律适用环节的严肃性。

上述这些变化都是杭州市推行“数字化执法”管理模式后产生的。从这中间，我们可以看出这种新的管理模式相较于传统执法模式带来了行政效率的提高、行政成本的降低、行政资源的节约、行政手段的丰富等益处，具有强的借鉴和研究价值。而该模式的实现主要依赖于杭州市“数字执法”系统的建设及应用。

一、系统介绍

（一）系统总体

在架构底层，是最基础的开发平台，即基于J2EE多层分布式应用开发环境。

基础平台之上是认证环境和数据资源层、结合了数据访问层，构成系统支撑环境。执法资源数据库包括基 础执法资源数据库、相关部门镜像数据库、执法对象数据库、法律法规数据库等组成数据仓库，并通过数据访问层将业务数据库中通用、公用信息资源集中起来，负责为整个系统提供共享数据服务。

之上是一个中间件平台层。这个中间件平台层提供了可工作于不同应用内容项目中的核心服务功能，作为基础服务平台支撑在其上开发的应用逻辑的运行。这个中间件平台由组件化的基础工作平台和相应的二次开发接口组成。组件化中间件平台层中是3个核心工作平台：分布式数据交换引擎、流程控制引擎、信息检索引擎，这3个核心工作平台和统一身份管理环境构成了3+1的信息系统基础。

在中间件平台之上的是以模块化方式组织的各种应用系统，实现了反映各个应用系统具体工作的内容，如执法数据库管理系统、“文明卡”系统、定位及跟踪系统等，所有新建设的系统都将被无缝地整合在一起。并提供个性化应用集成功能，实现单点登录和个性化。

最上层的就是展现层，实现界面显示逻辑和集成，信息在浏览器、PDA、手机上展现。

通过以上介绍的完整的支撑架构，形成了杭州市“数字执法”系统一个统一的门户，各种分布式应用系统和网络资源，就被完整地组织在一起，起到了相互数据沟通、相互服务调用、相互业务协同的“无缝结合”的情景。（如图1）

（二）系统功能

杭州市“数字执法”系统建设是一个集资源共享、管理、监控、服务为一体的综合性网络多业务平台，它依托信息网络首次实现对原本分散在杭州市多个委办局的执法资源的收集、梳理、整合、加工和共享，扩大了执法信息共享面，提高了信息共享度；形成了“执法信息链”，将执法业务各相关部门的数据和业务进行紧密结合，便于之间的相互协作和集中处理；新型的执法模式使得执法过程更加规范、透明、科学，提高了为民服务质量，提高了执法效率和管理水平；该系统将各项业务流程予以规范，实现了信息流与业务流的有机结合，充分满足了执法队伍专业化设置的需要。

它主要由以下个子系统构成： 1.执法数据交换平台

根据面向用户原则、数据主题定义的标准化原则、涉及的业务领域的标准化分类原则、数据主题间的可转换原则、数据抽取技术标准化原则和开放型原则等设计一个分布式数据交换平台，把分散在不同区域、不同载体、不同格式上的组合成有机的整体，“信息孤岛”基于跨平台的异构系统衔接和服务调用技术WebService，满足系统要求简洁、实用、各系统之间方便、灵活衔接、可变化和可扩充的需求。根据相关委办局自身信息化建设情况，分步完成执法局与投资项目审批中 心、城管办、规划局、环保局、园文局、公安局等局委办单位现有的相关数据信息交换、服务共享等功能；完成机关内部应用系统之间的集成以及与上下级机关之间信息的上传下达；提供标准的接口与其他应用系统之间集成。系统建立在一个统一的平台基础之上，能提供方便的系统可扩展性为以后的新的信息数据交换提供方便的接入功能。

2.执法资源数据库建设

该数据库建设主要包括：基础资源数据库、相关部门镜像数据库、执法对象数据库和法律法规数据库。其内容范围涉及投资项目审批中心、城管办、规划局、环保局、园文局、公安局等局委办单位提供的相关信息的整合及相关的项目审批结果信息；城市管理所涉及的各类行政执法对象的相关信息；城市管理行政执法过程中涉及的相关法律法规；方便执法人员在行使执法职能的时候为案件执法提供辅助功能，同时信息库需要具有良好的可扩展性，方便的实现数据库的数据移植、信息管理、容错备份、数据统计、数据存储安全等功能。

3.“执法通”系统

执法队员配备移动终端，通过基于GPRS的无线通信网，接入移动服务器，通过内网与现有的数据库进行数据交换与操作。

通过以上无线和有线网络，形成杭州市执法局信息系统一个统一的门户，各种分布式应用系统和网络资源，就被完整地组织在一起，起到了相互数据沟通、相互服务调用、相互业务协同的“无缝结合”的情景。

通过无线网络，现场执法人员能够在“执法通”终端上进行各种执法行为的记录（包括照相、视频、录音等信息），现场查询执法资源数据库中的有关信息，并现场打印出多种文书，完成简易案件全部和一般程序案件部分操作。

4.“文明卡”系统

“文明卡”先期以“门前三包”、建筑工地为突破口，对行政相对人进行建档管理，并对其进行信息采集、整合、管理和维护。它与“执法通”子系统充分结合，现场可查询管理对象相关信息、并完成相关的扣点操作，使得执法更加有力有据。

5.定位及跟踪系统

该系统主要采用GPS技术来实现对执法车辆的跟踪管理，系统采用人性化的设计，直观地显现了执法车辆的动态变化情况，并以保存、回放、多方式查询等手段，了解其分布状况，方便地实现定位及跟踪管理功能。通过实时综合了解，为提高执法反应能力，制定合理应急方案，降低紧急派遣费用，提高综合处理和协调能力，从而更有效地为社会服务提供了快速、直观、准确的依据。

6.执法信息监控系统

执法信息监控系统建设内容主要包括：充分利用公安局现有监控点信息资源，设计与开发城市管理行政执法监控管理信息系统；与公安局现有监控系统联网，获取公安局现有治安动态监控系统的图像，实现监控信息资源共享；建立城市管理行政执法监控调度总指挥中心；移动监控指挥系统；重点区域监控系统和重大事件专家预案系统的建设。信息监控系统采用成熟的网络、通信、图像编解码等先进技术，实现快速获取全市重点部位、复杂地段、商贸社区的有关城市管理行政执法多种违法、违章现场信息，准确、直观、快捷地反映和记录现场有关部位的动态情况并进行记录。只要经过授权，任一显示器能显示和控制任一监控点的图像。并且通过

软件或硬件能与其他监控系统联网，可根据优先级调度控制其图像。通过监控网络及时掌握和记录各类城管执 法违法、违章信息，在做好面上管控的同时也便于加强执法内部督察工作，为事后进行责任分析和案件处理提供了直观可靠的依据，一定程度上解决了“取证难”、“举证难”的问题。

二、推广应用实效

（一）经济效益

该系统的实施促进有效执法、高效执法的实现，由此带来了执法成本、调度成本、管理成本的大幅降低。一是由于内外部信息畅通提高案件办理时效，优化办理环节，大幅降低包括车辆油耗、案件调阅、案卷复印等支出在内的执法成本。据估算，单个案件查证的成本可节约200元。按每年一般程序类案件办理约2万件计，可节约行政成本400万元。二是由于强化对执法车辆和人员的动态管理，大幅降低对执法人员及车辆无效派遣产生的调度成本。据估算，处理每件投诉最少节约通讯费、车辆油耗等支出约10元。2007年杭州市城管执法系统共受理群众电话投诉17863件，节约执法成本17.8万元；“数字城管”派遣至我局系统的案卷共268160件，节约调度成本268万多元。三是该项目的实施使得城管执法管理成本大幅降低。首先，该项目使用后市民群众的满意度逐步提高，原来居高不下的投诉量将减少，相关行政费用相应降低。其次，案件办理的“无纸化”节约了大量的办公成本。再次，因该系统提供格式化的法律语言、在线典型案例和法条查询等功能，大大缩短队员的培养周期，相对降低了队员的相关培养成本。

（二）社会效益

进一步推动“廉洁政府”打造。案件处在哪个环节，详情如何，上网查阅便知；一线执法队员今天去了哪里，回放巡查轨迹就清楚；诸如此类，城管执法干部队员仅需点点鼠标，在自己权限范围的详情一览无余。所有流程都处于实时监管范围内，哪项工作没做好，哪个环节出了错，都将在第一时间掌握。借助信息化技术应用，城管执法系统逐渐建立健全了监管机制，尽可能杜绝人情案的出现，遏制“县官不如现管”等不良风气的存在，努力推动执法廉洁，更进一步推动“廉洁政府”打造。

降低执法案件反复发生率。城管执法案件以流动性强、反复率高著称。该项目强化了对执法要素（执法人员、执法车辆）的动态管理，并实现有效的空间展现，这样极大地提高了应急预案制订的时效、精度，使得执法要素调度更及时，执法应急响应更快速。有效的执法配合，快速的执法反应，加大了对行政相对人震慑度，从而降低了执法案件反复发生的频率。同时，该技术也为更好地为市民群众服务提供了便捷。

大幅提高为人民服务水平。有行政相对人上门要求处理案件，但身处中队的内勤人员却无法办理，匆忙要求刚才开出处罚通知书而目前还在路面上巡查的队员赶回处理。这过程中，不仅耽误时间，而且可能产生不少的油耗等费用，更重要的是，容易引发行政相对人对城管执法工作的不满。而该系统的实施，使得内勤人员可以看到路面上办理的案件，且所有文书在系统中自动生成，直接可以操作，避免了上述处理情景的发生，方便了当事人。且现场执法队员可通过“执法通”设备登录上网，为市民群众提供便民信息咨询，从而大幅提高为人民服务水平。

提高广大市民群众满意度。市民群众的满意度是评价政府部门工作的一杆秤。该系统建设过程中，力求通过量化自由裁量权、规范执法程序、创新监管手段等多种途径，进一步体现执法公开、公平、公正性，提升执

法队伍形象，让老百姓“明明白白”看执法，增强上级领导、市民群众的监督作用。

执法队伍形象得到整体提升。推行该创新项目，对提升队伍形象有三方面益处。一是该系统提供格式化的法律语言选择填充、在线典型案例和法条查询等功能，避免了传统执法过程中执法队员在现场判断和解释上的偏差，有助于提高队员案件办理效率和水平；二是使用该系统有别于一般的办公自动化，对城管执法干部队员提出了新的计算机知识和操作能力要求，通过大量的培训和实践，整支队伍的信息化水平得到大幅提升；三是该系统实现了案件查处、调度、归档等环节的数字化，过程规范、信息透明、便于监管，约束了队员的日常行为，在很大程度上避免自由裁量权的滥用和人情案的出现，获得市民群众普遍认可。

（三）管理效益

保障执法信息畅通，缩短案件办理时间。该项目将分散在城管、规划、园文、环保、工商、交通等多个部门的与城管执法密切相关的审批和监管信息进行共享、整合、梳理，保障部门之间信息的相互畅通，使城管执法从发现问题到案件定性的查处周期从原来的平均一周时间缩短到现在的“即查即办”，即现场就可通过电脑、“执法通”终端等设备联网快速查询到相关的审批信息，大大减少了原有处理过程中必须到各相关部门调档查阅审批事项等程序，对简易案件做到现场打印处罚文书，一般案件则可在现场录入采集到的信息，通过网络输入到终端，做到“简易案件现场办，一般案件记在案”，实现资源快速有效的利用，不仅缩短了办理周期，提高了办案效率，也减少了行政相对人来回跑动次数，节省了相对人的时间，能为相对人提供更优质的服务。

规范执法环节，努力打造“阳光执法”。该项目将信息化手段引入到日常的城管执法工作中，实现科技与执法的结合，起到规范执法工作的作用。一是规范执法流程。通过技术手段设定执法的规范流程，避免执法工作的随意性，减少由于环节疏忽造成的执法不严密。二是实现执法过程的公开和透明。执法队员在路面巡查中，发现问题即可通过“执法通”终端联入执法专网，做到件件记录在案，既可有效防止执法队员不将案件及时登记上报或者自行撤销案件的现象发生，又方便相对人上网查询案件受理情况和办理进度。同时，执法监管人员在后台可随时了解执法现场案件办理情况，监控案件办理的流程。该项措施能有效预防执法工作中各类弄虚作假的现象，促进“阳光执法”。

强化动态管理，提高队伍监管水平。该项目应用地理信息可实现对全市城管执法要素，主要是执法人员及执法车辆的定位及跟踪，在杭州市域范围内能及时了解执法人员及执法车辆的分布和动态变化情况，一方面加强了对执法队伍的监督管理。一方面能在紧急状况下根据上述动态变化情况，及时制定有针对性的应急预案，合理调动执法人员及执法车辆提供保障。这将极大地加快城管执法的应急响应时效，提高对行政相对人的震慑力，更好地服务市民群众。

密切部门间协调，形成配合互助机制。城市管理是个综合性课题，要管好城市需要城市管理各职能部门间相互支持配合。为成功转变城管执法管理模式，提出了“前置取证”概念，即及时获取到我市其他城市管理各职能部门最新的审批信息，变“事后查证”为“事前支撑”。为此，与城市规划、公安、交通等多个部门就思想观念、工作体制、信息对称等方面加强了联系与沟通。在此过程中，增进了部门间的理解，增强了部门间的协作，使得部分执法职能交叉等问题得到了妥善解决，这对形成整体合力，推进城市管理水平提升起到积极的推动作用。

三、项目创新

（一）技术创新

1.多业务融合。该项目建立了集中的“数据中心”，使规划、交警、公安等多个部门的审批业务系统与城市管理行政执法业务系统进行了互联互通，实现了部门之间执法类多业务的相互融合。

2.开发完成了可现场执法的“执法通”子系统，涵盖了从发现问题到现场执法文书打印的全过程，在全国城管执法同行中属于首创。

3.将GPS/GIS首次引入到城管执法领域，解决了执法人员日常执法中流动性强，监管难的问题，同时为城市管理问题的及时解决提供了可能。

（二）工作创新

1.格式化法律语言。为提高执法现场队员的工作效率，将执法业务涉及的多部常用法律进行整理归类，挑选其中的关键字，设计了一系列格式化法律语言，共分9大类、60小类、293子类。执法队员在执法过程中，仅需要在屏幕上点选正确的分类，相应的法律条款会自动填写完成，极大地提高了案件办理的效率和准确率。目前该项工作仍在进一步深化中。

2.创新法律文书。为适应城管执法法律文书现场打印的需要，参考标准法律文书，自行设计了一整套适用于现场执法工作的法律文书，其法律效力获得法制办、法院等相关部门认可。

（三）机制创新

一是城管执法求证工作“前置”。城管执法部门作为城市管理的执行部门，一直处于城市管理工作链的末端，往往是案件发生后，执法队员到城市规划、城市绿化、工商管理等部门求证相关的前置批准信息，进行比较判断后再开展后续执法工作，这样不仅耗费诸多财力物力，且过长的求证周期给当事人造成不便，严重影响执法效率。通过该系统建设，城管执法部门变“被动”为“主动”，先期通过沟通协调，获得相关部门的支持，设置数据交换机制，取得执法有用信息，提供充足的数据支持。案件发生时，一线队员能及时获知最新信息，避免了后续查证的诸多手续，省时省力，提高了执法效率。

二是执法案件处置机制创新。在传统的执法模式中，城管执法队员对巡查过程中发现和办理的案件，一般现场开具有关文书，要求相对人到中队接受处理。由于巡查任务尚未完成，执法队员仍需继续在规定路段进行巡查。而相对人到中队进行处理时，现场查案的执法队员可能仍在路上，中队值班人员无法得到案件的详细信息，延误了及时处理时间。该系统将城管执法专网延伸至现场，立案数据及时共享，方便了行政相对人，也减少了路途往返的费用。

三是日常监管应急机制创新。城管执法是个涉及面广、流动性强、反复率高的工作，日常工作中一线队员散布在整座城市中，要想获知其准确位置，只能依靠对讲机、手机等通讯工具逐个联络，调度起来十分困难。通过该系统建设将GPS/GIS技术引入城管执法工作，执法人员及执法车辆两大执法要素的动态分布情况在图中一目了然，调度起来十分方便，且其具有的定位、记录、回放功能极大地方便了日常监管。

四是内部考核监管机制创新。想要获知队员的案件办理情况、巡查位置路线，有相应权限的领导仅需依靠该系统就能及时了解；要想了解相应报表情况，仅需选择符合的条件即刻统计生成。即使不在办公室，上述的 功能也能实现。该系统丰富了城管执法日常的考核监管手段，在工作量减少的同时提高了准确度和效率。

四、应用前景

城市管理行政执法行业作为一项崭新的课题，出现时间不长，在全国范围内尚无统一完善的解决模式，关于其管理机制、管理流程、管理手段等都仍处于探索期；且该行业的信息化应用起步更晚，应用较为分散，针对业务流、业务数据、管理模式等方面没有提出一个针对性强、设计合理、功能完善、应用成熟的“一揽子”的解决方案和应用实例，因此杭州市“数字执法”系统及其模式存在着很大的研究空间。

同时，该系统的应用能有效缓解“数字城管”带来执法压力激增。随着“数字城管”在全国范围内的大面积推广应用，作为其后续主要业务处理部门的城管执法系统，面临的业务压力呈几何增长。而该系统作为业务后续处理端，显示出了很强的应对力，若能实现与“数字城管”系统的无缝连接，做到案件流转无碍、处置结果回传、执行标准一致，则将在全国范围内显示出更强的示范效力。

该项目的研究与应用投入进行使用，对完善城管执法工作流，创新执法工作体制，规范执法工作环节，加速执法工作效率，提高执法服务水平等都有极强的研究和借鉴价值。同时，该项目应用后积累大量有关城市管理方面的数据，将会对社会、经济、交通、生产、贸易、消费及第三产业等众多领域研究具有重要价值。

参考文献：

1.杭州市“数字执法”系统技术总结报告，杭州市城市管理行政执法信息中心，2006年； 2.张跃庆、贾克诚、燕秋梅.城市管理概论，北京经济学院出版社，1990年 3.数字城市导论，中国建筑工业出版社，2001年

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