关于航天院所推进依法治企工作路径与方法的 研究和思考_航天研究所工作情况

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关于航天院所推进依法治企工作路径与方法的研究和思考

丁伟

摘要：依法治国已经上升为一项治国方略，国有企业作为党执政的经济基础，推进依法治企是落实中央依法治国战略的必然举措。当前，航天院所作为国有企业的组成部分，依然面临着：法律意识和法治能力欠缺、无章和有章不循并存、党建责任逐级弱化、法务工作机制不够有效等诸多问题。这些问题是外部环境、体制机制和管理模式综合因素造成的结果。面向未来，航天院所必须抓住客观环境机遇，通过深化改革，全力实施依法治企；推进公司制改造，强化章程权威，加强改进党的领导；树立正确导向，创新路径方法，构建法治工作的科学体系。

关键词：航天院所；依法治企；法治工作体系；党建与法治

一、课题的提出

党的十八届四中全会审议通过了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出全面推进依法治国的总目标，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。当前，依法治国已经上升为一项治国方略，在此背景下，国有企业作为党执政的经济基础，其企业性质、经济规模和战略定位决定了深化与提升国有企业法治化水平，对全面推进依法治国具有着极其重要的作用。

1、依法治企是推进依法治国的重要内容。建设社会主义法治国家是一项战略性的系统工程。国有企业的地位与作用，决定了国有企业是落实依法治国的战略性参与者，推进依法治企是落实依法治国的必然要求。

2、依法治企是完善社会主义市场经济体制的客观要求。社会主义市场经济本质上就是法治经济。国有企业既是市场竞争的参与者，同时也是计划体制向市场体制转型的对象。国有企业推进依法治企，构建与市场经济相适应的现代企业制度和治理模式，是完善社会主义市场经济的客观需要。

3、依法治企是国有企业持续健康发展的制度保证。激烈的市场竞争以及国际化战略的实施，都使国有企业面临着比以往更加复杂的市场环境、政策环境和法律环境。依法治企有助于有效防范法律风险，推进企业做大做强，是企业成熟与步入高阶的重要标志。

二、航天院所依法治企的基本内涵与存在的主要问题

1、依法治企的基本内涵。依法治企就是要将企业的权力构架与经营管理全面纳入法治化的轨道。具体而言，依法治企的前提是依法合规，即确保企业的内外部活动始终符合法律法规、公司章程和规章制度的要求，在规范化的框架内运行。依法治企的关键是法务机制的有效与健全，即有效发挥法务部门在企业决策与经营活动中的审核、支撑与监督作用，构建完备的法律风险防控机制，切实维护企业的各项合法权益。依法治企的核心是遵照宪法要求，加强和改进党对国有企业的领导，有效发挥党组织在国有企业中的政治核心作用，强化国有企业在国民经济中的主导地位，党的领导也是社会主义法治最根本的保证。

2、法律意识和法治能力欠缺。长期以来，航天院所的主要关注点集中于完成型号任务，合作对象也多为系统内军工单位。在此背景下，航天科研院所市场化参与程度较低，各级领导干部法律基础薄弱，在经营管理过程中普遍缺乏“问策于法”的意识。法务工作未能得到各级领导的充分重视，甚至被视为“边缘化”或“装点门面”的工作。一些领导既未真正从思想上、思维上树立“依法治企”的基本理念，也未在知识体系和能力结构上树立对法律风险的清醒认知，甚至存在着“无知无畏”与“糊里糊涂违法”的现象。

3、无章和有章不循并存。航天院所目前多为事业单位或全民所有制企业，尚未完成公司制改造。因此，绝大多数单位尚未根据《公司法》的要求制订本企业的章程，普遍存在着无章可循的现象。少数单位即使形式上制订了相关章程，但客观上也未能依据章程来有效规范企业的各项经营活动，企业章程纸面化、形式化。受此影响，企业的权力运行和经营活动未能纳入章程与具体制度所确立的原则框架内，对企业章程不尊重、不遵守。一些“厂所长”们拥有无限的权力，领导者成为活章程。

4、党建责任逐级弱化。党建工作是国有企业独特的政治优势，是航天院所重要的政治资源。然后，长期以来部分航天厂所客观上存在着“重业务、轻党建”的倾向，具体表现为：党建工作未能与科研生产工作齐头并进，党的组织建设、思想建设、作风建设弱化，甚至在个别单位“党要管党”变成了“党只管党”，党政两张皮问题突出。党建资源配置不足，政工人员青黄不接，基层支部建设满足于读读报纸、看看电影，浮于表面，浮于形式，党组织的政治核心作用未能得到充分的发挥。

5、法务工作机制不够有效。部分航天院所未能将法务工作视为其自身经营发展的内生需要，而将法务工作视为应付上级要求的被动敷衍。一些单位法务工作仅仅停留于合同文本的形式审核环节，法务人员既无法深度介入单位的经营管理活动，更无法真正介入单位的经济链和业务链，只能承担一些行政性、事务性的工作。同时，法务管理模式科学性不强，各单位独立设置法律顾问，导致法务人员在各单位单打独斗，不仅普遍缺乏专业性的培养与引导，而且无法突破单位的桎梏将法务人员的数量优势转化为团队优势。

三、原因分析

1、外部环境没有对依法治企提供政策与法治保障。改革开放以来，虽然我国出台了大量的法律法规，但法律的刚性和权威性却始终未能得到确立。一些执法机关，未能主动、全面、严格的执行法律，代之以广泛的“不受不理”、“以罚代管”、“选择性执法”和“运动性执法”，造成了企业违法成本低廉。一些领域存在着普遍性违法现象，守法企业反而因“老实”而“吃亏”。企业的诸多不合法行为实践中往往不会得到必然的查处，以至于“打擦边球”的投机心态代替了“依法合规”的信念。法治不彰造成了“问法”不如“找人”，“法律”不如“关系”的不良社会现象，并影响到了部分国有企业与航天院所。法律的权威性被严重削弱，企业的管理层缺乏对法律的信心与敬畏，这些都为推进依法带来了巨大的障碍。

2、体制机制没有对依法治企提供推动和运行基础。航天院所的依法治企水平始终与国有企业改革的深度与广度密切相关。改革开放后，国家开始了对原有计划经济框架及国营企业管理体制的改革探索，经历了从扩大企业经营管理权到产权体制改革、建立现代企业制度的历史变迁。但总体而言，国有企业企业仍然受到“新老三会”矛盾、“出资人缺位”、“法人地位受限”等一系列体制机制的制约。其中，“新老三会”的矛盾导致了国有企业至今尚未真正厘清决策与监管架构，“出资人缺位”导致股东权行使异化为冗长而低效的行政审批，“法人地位受限”导致企业作为市场竞争的主体地位未能得到全面落实。受这些因素的影响，依法治企缺乏清晰的制度架构、科学的流程设计与刚性的监督保障。

3、管理模式没有对依法治企提供路径和方法突破。经过国资委三个三年法制目标建设，航天院所基本上建立了自身的法制管理部门，也相应开展了一定的工作，提高了本单位的法治化水平。但总体上，航天院所的法务管理模式依然呈现“散”、“软”、“旧”的特点。即：法务职能未能有效集中，分散于不同部门，甚至分散于具体的业务经办部门；法务部门地位不高，法律意见缺乏刚性的约束力与影响力，仅仅作为一般性的咨询意见；法务管理模式陈旧，缺乏现代化的管理手段与方法，不能跟上企业发展的步伐。

四、实践探索与思考

1、抓住客观环境机遇，通过深化改革，全力实施依法治企。

十八大以来，党中央高度重视法治建设，依法治企工作面临前所未有的战略机遇：十八届四中全会审议通过了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，吹响了全面依法治国的号角；国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》，提出了“十三五”推进法治建设的路线图；国务院国资委出台了《关于全面推进法治央企建设的意见》，对中央企业的依法治企工作提出了针对性的要求。作为落实全面依法治国战略重要力量的中央企业，必须发挥好表率作用，严格遵守和执行国家各项法律法规，带头崇尚契约和诚信精神，公平参与市场竞争，努力成为社会主义法治经济的践行者、推进者和带动者。就航天院所而言，关键是要围绕“一个升级、两个融合、三个转变”这条主线（即：法治工作从专项业务工作向全面覆盖、全员参与的全局性、战略性工作升级；法治工作与企业中心工作深度融合，法律管理与企业经营管理深度融合；法治建设从主要依靠总法律顾问推动，向企业主要负责人切实履行第一责任人职责转变，法治工作从法律部门单兵作战，向企业各部门协同配合、共同参与转变，法律管理从以风险防范为主，向风险防范、合规管理和法律监督一体化推进转变），从战略上努力在三个方面有所作为：一是要在军民融合方面切实发挥法务的专业支撑作用。军民融合是党中央新时期对军工企业作出的一项重大战略决策，但在具体落实过程中，由于军工企业长期游离于市场之外，因此迫切需要得到法务机构在尽职调查、商业架构设计、合同文本谈判与起草等方面的专业支撑，这些支撑将对军民融合具体项目的后续运行产生重大实质性帮助，同时也将树立航天法务部门在新一轮航天产业发展布局的中的关键地位。二是要在商业航天培育中切实发挥法务的专业牵引作用。由于长期以来航天项目主要由财政资金牵引，因此我国商业航天发展迟缓。近年来，我国商业航天开始萌芽。但商业航天与政府航天项目的最大区别在于，商业航天的运行机制建立于市场规则之上，因此，商业航天的发展需要相关商业规则与法律规则的建立与完善。航天法务机构必须在这一轮商业航天的发展大潮中有所作为，研究、探索适合我国国情的商业航天合同构架及责任分担构架，这是航天法务机构的历史责任。三是要在航天科研管理架构中切实发挥法律监督作用。航天科研生产管理绝非法外之地，必须要纳入有效的法律监管轨道。因此，航天法务机构要积极介入合同全过程管理，在做好合同文本前端法律审核的同时，还需向合同履行的动态全过程监督拓展，努力构建航天院所合同履行后评估机制，抓住合同这一航天院所经济链条与业务链条的共同核心环节，构建法务的向内监督职能。

2、推进公司制改造，强化章程权威，加强改进党的领导。

习近平同志指出：“领导干部要把对法治的推崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下，而不是法治之外、更不是法治之上想问题、做决策、办事情。”推进法治与加强党的领导，是一个有机的统一体，两者的统一是社会主义法治的根本特征。在这一思路下，推进航天院所的依法治企工作，必须在三个结合上下功夫：一是要将航天法治建设与航天院所的事业单位改制、公司制改造相结合。围绕这一重大组织形式的根本性变革，深入研究公司制体制下新老“三会”的决策衔接问题，在《公司法》的架构下，搭建董事会、监事会的运行机制与程序，深入推进法人治理，法务机构要参与制订公司董事会、监事会的议事规则、规范履职程序，推动依法科学配置各治理主体的权利、义务和责任，形成决策、执行、监督相互分离、相互制衡的治理架构。另一方面，要切实当好董事会、经理层和监事会等治理主体依法履职的参谋助手，运用专业优势，推动依法决策、依法经营和依法监督，为实现规范、高效、协调的法人治理提供有力支撑。二是要将航天法治建设与树立章程的权威相结合。章程是企业的宪法，是企业权力运行的基本规则。坚持依法治企，必须树立章程在公司治理中的权威，确保企业严格遵循章程的规定运行。突出章程在公司治理中的作用和地位，按章治企、按章办事，将公司的权力层纳入章程的约束之下。要在深入研究中央国有企业深化改革动向与政策的基础上，立足航天科研管理与产业发展实际，梳理航天单位企业章程的核心条款与关键内容，以章程为载体对未来航天企业的权力运行与决策架构进行梳理与优化，使航天企业真正在章程的规范下建立与市场竞争环境相适应的现代企业制度，使企业管理由“厂所长”主导的“人治”向“章程”主导的“法治”转化。三使要将航天法治建设与加强和改进党的领导相结合。党的领导是国有企业独特的政治优势，要将党的领导与现代企业制度有机结合，有效落实国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方法。积极探索将航天院所中党组织的地位、作用在公司章程中予以明确，切实为党组织发挥政治核心作用提供章程依据、制度基础和资源保障。要发挥党委纪检监察机构在依法治企中的“同盟军”作用，进一步明晰从严治党要求，绝不让“市场竞争的需要”成为违法乱纪的遮羞布，强化航天院所党的纯洁性教育，将航天院所内党的纪检监察部门变成监督保障企业合法合规经营的坚定推动者和忠实维护者。

3、树立正确导向，创新路径方法，构建法治工作的科学体系。

推进航天院所的依法治企工作，关键使要创新方式方法，运用体系思维，构建法治工作的科学体系。一是要坚持目标导向，提升体系管理法律风险能力。要深入推进法律风险防范体系的要素建设，按照“体系构建、要素覆盖、重点突出、贵在实际”的总体要求，明晰法律风险防控的关键要素与具体要求，开展法律风险的系统性识别、评估和重点风险事项的跟踪预警，明确法律风险防范的具体抓手，推进投融资、合同履行、改制重组、股权收购与转让等重点领域的法律风险领域的防控。要加强法律风险事项的业务指南研究，围绕本企业法律风险的常见问题、常见领域，加强研究与分析，出台一批具有操作性、指导性的法律风险业务防范业务指南，建立完整的工作机制。二是要坚持问题导向，应对和处理法律危机。企业生存和发展的关键是效益，而各类经济纠纷对企业的经济效益往往会产生重要影响。法务部门要坚持以问题为导向，发挥在案件纠纷等法律危机处理中的关键作用，对可能出现的纠纷案件，提前预见、提前参与、提前处置，强化案件的把控能力，针对侵犯企业合法权益行为主动维权，构建企业维权的分类法律资源保障网络。三是要强化法务人才队伍建设。法务人才队伍是国有企业依法治企的推动者，是企业法治建设的生力军。在法务人才队伍建设方面，要打破传统思维方式的束缚，创新法律顾问队伍业务指导模式，根据各单位的实际情况，探索建立法律顾问专业组、建立业务导师、完善法律文书示范标准、编制合同审核规范指引、制作诉讼案例选编、关注合同履行环节的法律风险跟踪、编制《法律顾问业务指导手册》，建立跨单位的长效学习交流机制，发挥集团级法务部门对一线单兵作战法律顾问的专业支撑与指导。要创新法务人才队伍培育梯队，探索按照功能区分的要求，以职业化为基础，以专业性为准绳，打造法务工作的辅助支持型队伍、业务支撑型队伍和领域牵引型队伍。

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