嘉兴市加强老龄建设_浙江省嘉兴市工程建设

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发展老龄事业 创建文明城市

民革嘉兴市委会 市政协社会法制委员会

嘉兴市市高龄化趋势明显截止2008年底，全市60周岁及以上的老年人口达62.53人，比上年同期增长2.7万人，占户籍总人口的18.5%,高出全省平均数

(15.56%)2.94个百分点,老龄化程度位居全省第一。其中70周岁以上老年人口29.2万人，比上年同期增长0.57万人，占总老年人口的47.7%；80周岁以上老年人口

8.35万人，比上年同期增长0.55万人，占总老年人口的13.4%；百岁老人67人，比上年同期增长12人。（市老龄办）

创建全国（国家级）文明城市是市委、市政府的重大部署，是不断提升城市形象的需要，也是我市经济与社会协调发展的内在要求。全国（国家级）文明城市提出了要有与之相适应的社会保障发展目标，特别是对老龄事业发展也提出了明确的测评指标。对此，我委就全市老龄事业的发展状况进行调研，并专程赴台州、绍兴学习考察，分析了我市人口老龄化的状况、老龄工作的发展现状，针对老龄工作体制不顺、为老服务设施滞后、社会保障水平低、家庭养老功能弱化等制约社会协调发展和全国（国家级）文明城市创建的一系列问题，提出了一些应对的设想和建议。

一、我市人口老龄化的状况及主要特点

根据国际通用标准，在一个国家或地区的总人口中，60岁及以上老年人口占其总人口的比重超过10%，或65岁及以上老年人口占其总人口比重超过7%，即属于进入老年型人口状态。据老龄部门统计，2002年底，我市有60岁以上老年人512512人，占全市总人口的15.15%，老龄化程度名列全省第二位，高出全省平均数的1.84个百分点，提前全国13年进入老龄化社会，而且每年还在以3.2%的速度递增，预计到2010年我市老年人将占到总人口的19%左右。我市是人口年龄结构最早进入老年型人口的地区之一，也是全国人口老龄化程度最高的地区之一。明显呈现出以下几个特点（说明：因为人口普查的数据更具权威性，所以本文较多地引用了2000年人口普查数据）：

（一）老年人口增幅远远高于总人口增长速度

从人口普查数据看，2000年我市60岁及以上老年人口47.84万人，占总人口的比重已经达到13.35%。从1982年“三普”到2000年“五普”的18年时间内，我市60岁及以上老年人口净增19.72万人，增幅高达70.12%，而同期总人口仅增长了21.10%，老年人口的增长幅度远高于总人口的增长幅度，详见下表。

嘉兴总人口与老年人口增长变化情况

单位:万人，%

总人口 年均增长率 60岁及以上老年人口 65岁及以上老年人口

人数 占总人口比重 年均增长率 人数 占总人口比重 年均增长率

1982年“三普” 295.8818.09 6.11-

1990年“四普” 316.31 0.65 36.72 11.61 3.39 23.88 7.55 3.53

2000年“五普” 358.30 1.21 47.84 13.35 2.59 34.35 9.59 3.58

资料来源：嘉兴市1982、1990、2000年人口普查资料，年均增长率为两次普查间的年平均增长率

（二）中高年龄老人比重上升，逐步向高龄化发展

2000年普查资料显示：全市常住人口中，65岁及以上人口占总人口比重已达9.59%，比7%的划分标准高出2.59个百分点，比全省高0.57个百分点，比全国高2.49个百分点，嘉兴已属于较深层次的老年型人口的地区。老年人各年龄段的人口自20世纪80年代以来均有较大幅度增长，而80岁及80岁以上的高龄老人增长速度还明显高于老年人口的增长速度，在老年人口中的所占的比重也在日益上升。

2000年全市老年人口中，低龄老人（60-70岁）虽然绝对人数也有较快的增长，但所占比重却由1990年的62.77%下降到2000年的55.39%；中龄老人（70-80岁）比重有较大幅度增加，2000年为34.91%，比1990年提高5.89个百分点；80岁及以上的高龄老人人数增幅更大，2000年全市高龄老人有4.63万人，比1990年增长53.8%，其中90岁以上老人有3204人，比1990年增加1473人，增幅达85%。老年人口逐年加速增长，占总人口的比重持续上升，以及高龄人口增长速度的加快，反映了嘉兴人口老龄化程度在不断加深，正在向高龄化发展。

（三）老龄化趋势城乡均衡、差异不大

从第五次全国人口普查情况看，2000年嘉兴全市人口老龄化进程相对比较平衡，县（市、区）之间、城乡之间差距不大。各县（市、区）的65岁及以上老年人口占总人口的比重均在9%到10%之间，最高的为海宁市10.19%，最低的为秀洲区9.08%，相差不过1个百分点，与全市平均水平相差甚微。城乡之间人口老龄化总体趋势相同，说明了嘉兴的社会老龄化是全方位的，并不仅仅局限于城镇或者农村。

二、我市老龄工作及存在的主要问题

面对人口老龄化日益严峻的形势，我市各级党委、政府高度重视，认真贯彻实施《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中共中央、国务院关于进一步加强老龄工作的决定》及相关法规，加强了组织领导，研究和制定了《关于进一步加强老龄工作的意见》，出台了《市区高龄老人享受优待服务意见》、《嘉兴市社区老年福利服务星光计划实施意见》、《关于推进城镇三无人员和农村五保户对象集中供养工作的实施意见》等8个规范性文件，调整和充实了由22个部门领导组成的老龄工作委员会，各县、市、区和乡镇、街道也成立了由政府领导挂帅的老龄工作委员会。全市249个社区、1027个行政村普遍成立了老年人协会，老龄工作体系基本形成。养老保障措施逐步落实和完善，设施和条件得到增加和改善，医疗服务设施和网络初步形成，老年人的权益得到较好的保障，老龄事业有了较快的发展。仅去年，全市投入老龄事业的经费就达6000多万元（其中各级政府投入近700万元用于“星光计划”建设）。桐乡市投入近2000万元用于建造老年公寓和改善老年服务基础设施，平湖市拿出800多万元建造老年活动中心，嘉善县建造总投资达3200万元的老年公寓，较好地改善了老年人福利服务设施。

但是，通过调查，我们也发现存在一些不容忽视的问题。

一是老龄工作体制尚未完全理顺、人员不足。有的县（市、区）虽然建立了新的机构，但未明确人数，且兼职过多，至今没有专职人员，老龄干部队伍相对老化。老龄工作人员严重不足，市老龄办编制3人，实际到位2人。县（市）除海宁2人外，均为1人，秀城、秀洲两区至今仍没有专职的老龄干部。一方面，社会老龄化程度越来越高，另一方面，从事老龄工作的干部越来越少。2002年老龄工作人员与1997年相比少了将近一半[97年市老龄办编制5人（嘉政办发[1997]91号），县（市、区）基本都是2－3人]。与绍兴市、台州市等兄弟市相比差距更大（绍兴编制8人、设两个处室，经费单列，县（市、区）编制在4－5人，少的为3人。台州市编制5人，经费单列，县（市、区）编制有4－5人的，也有2－3人的，但都为副处级和正、副科级行政单位）。

二是社会养老保障水平低。

1、目前我市只有农村的五保老人、城市的“三无”老人和部分贫困老人能够得到社会救济性的保障，其他生活有困难老人基本上没有社会保障，尽管实行了低保政策，基本做到了应保尽保，但还存在着一部分“边缘老人”，核算起来生活水平还高于低保条件，但却由于本人或家庭成员疾病、天灾人祸等一些原因致使其家庭生活水平很低。

2、社会养老保障大多属于临时、救济、救急、救灾性的，不能从根本上改变养老现状，社会养老保障的长效运行机制还未形成和建立。

3、保障制度不够

健全，医疗保障问题突出。老年人普遍反映：什么都不怕，就怕生病。调查显示，52.8%的老年人担心失去自理能力，拖累家人，28%的老人担心看病付不起医药费。

三是家庭养老功能弱化，养老意识淡薄。总的来说，随着独生子女政策的实施，家庭向小型化发展，作为老年人主要养老场所的家庭，无论是城镇，还是农村，在对老年人口的经济供养、生活照料和精神慰藉等方面，将面临越来越严重的压力。另一方面，是许多家庭敬老意识淡薄，不愿养，家庭养老功能弱化趋势更为明显，特别是农村多子女的老人，赡养问题推来推去无着落，儿女住新房、老人住猪棚的事还有不少。据调查，有30%左右的老人不能住进子女们的新房，只能居住在低矮潮湿的平房和破房里。侵害老年人合法权益的事件时有发生，对老年人的法律服务和法律援助还不普遍。

四是老龄工作发展不够平衡，为老服务设施不够完善。从总体情况看：我市的为老服务设施建设，县、市好于市本级，与全省其他市相比主要是市区相对滞后。但县（市、区）之间、老龄工作成员单位之间、城乡之间、社区之间的老龄事业发展不平衡，特别是个别地方老年人权益保护法普及还不够，基层领导对老龄工作尚未引起足够的重视。有的成员单位协调不够畅通，工作配合支持力度不够。一批为老服务设施功能不全、场所简陋，条件落后。

三、关于加快我市老龄事业发展的建议

江泽民同志指出：要“控制人口增长，提高人口素质，重视人口老龄化的问题”，在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。发展老龄事业不仅是创建国家级文明城市的需要，而且也是经济与社会协调发展的需要。党委、政府及相关部门应综合协调，统筹兼顾，应对挑战，切实做好老龄工作。

（一）加强宣传，统一认识，形成关爱老年人的良好氛围

要加强对《中华人民共和国老年人权益保护法》的宣传贯彻执行力度，运用报刊、电视、广播等新闻媒体，开辟专栏，专题宣传相关的法律、法规和实施办法，把敬老、爱老、助老纳入公民道德建设中，利用人民群众容易接受、喜闻乐见的形式，灵活地搞好宣传教育，在社会上形成一种尊老、敬老、爱老、养老、为老年人服务的良好风气。市老龄工作委员会的成员单位要根据各自的职责，进一步统一思想，提高认识，抓好落实，形成合力。要联系实际，切实研究解决好老龄事业发展中遇到的重大问题，抓好典型，扶正压邪，强化法治，依法维权，加大对涉老案件的执法力度，为老年人提供法律和伦理道德方面保障。

（二）加强领导，健全机构，完善老龄工作的运行机制

市委、市政府要加强对老龄工作的领导，把老龄工作摆到重要的议事日程上来，拿出切实可行的措施，解决老龄事业发展中的问题，要把老龄工作列入各级政府及相关部门工作目标责任考核范围，年初有目标，年终有检查。要尽快理顺工作体制、健全机构、配备好人员。第一、明确市、县老龄办的编制人数，明确职级，不应与其他机构混编，并相对独立运作。第二、经费要单列，并列入财政年度预算，满足老龄事业日常支出需要，使之正常开展活动，担负起应有的职责。

（三）政府投入，社会并举，加快为老服务设施的建设

老龄事业的发展离不开政府的投入和支持。政府要加强政策扶持和引导，规范管理。要以“星光计划”为抓手，进一步加大老龄事业投入力度，建设一批高标准、高质量、功能齐全、设施先进的为老服务场所，特别是市区应该适度超前，建设一个上规模的市老年公寓、市老年活动中心，并加快原有为老服务场所的改扩建步伐，增加功能，提高服务质量，以满足老年人的基本生活层次的需要。

同时，要坚持“两条腿走路”的方针，充分发挥社会办老龄事业的积极性，促进投资主体多元化，创办一批满足不同消费层次需求的为老服务设施，走政府支持、市场开发、社会参与、多方投入的道路，实现老龄事业福利化、社会化、产业化的有机结合。并经若干年的努力，基本建立起以政府所办社会福利机构为主导，其他所有制形式的福利机构为骨干，社区福利服务为依托，居家养老为基础的社会福利服务网络。

（四）创新制度，进一步建立和完善统筹城乡的保障体系

要进一步完善和建立覆盖城乡的养老保障制度，增强保障力度，建立特困老人的长效救助机制，研究和制订救助政策，以制度来保障老年人的基本生活和医疗问题。对于因病致贫、因贫致病问题，无论是老人或者家庭都是一个十分突出的问题，也是社会“怕养老”的症结之所在。因此，随着经济的发展，要采取措施，逐步提高医保标准，切实解决老年人的医疗问题。

随着工业化、城市化的推进，青壮年农民向城市和周边集镇转移的速度也随之加快，农村老年人的养老和医疗问题越来越突出。依靠传统的家庭赡养和土地保障已不能为农民养老、医疗提供稳定、适中的基本经济来源。因此，要从农村实际情况出发，切实解决农村养老、医疗问题。

1、按照建立公共财政支出的框架和思路，积极调整财政支出结构，提高社会保障方面的财政支出比例，进一步巩固和完善覆盖城乡的合作医疗制度。

2、采用由地方财政拨一点，乡镇筹一点，农民自己出一点的办法，探索和建立家庭养老、土地保障与社会保障相结合的农村养老保险制度。

3、提高农村集中供养率。重点对高龄老人、生活不能自理的老人、独居老人、老劳模、老年优抚对象等困难户，给予适当的经济补贴和生活上的照顾。

（五）完善与嘉兴经济社会发展相适应的老年社区服务体系

要切实加快以社区为中心的老年照料服务体系的建设。老年社区养老是家庭养老与社会养老的有机结合形式。重视社区建设，大力发展社区服务，是发达国家几十年来解决老年照料服务问题的经验教训所得出的一个重要理念，值得我们借鉴。

要从老年人口的实际需要和社区的经济承受能力出发，充分发挥政府和社区两个积极性，加强社区建设，积极发展老年服务事业，特别是要配合“星光计划”，改善社区为老服务设施，提高为老服务的质量和水平。老年社区服务要以老年人为主要服务对象，实现老年人不出社区，就能在社区内享受到包括医疗服务在内的基本的社会保障和社会服务。要注重民政福利服务资源与卫生保健服务资源的整合工作。要充分发挥市、县（市）级养老机构与综合性医院的指导和辐射作用，实现城乡医疗服务资源的共享。