对中小机场空管改革的几点思考_空管机场网络特点
对中小机场空管改革的几点思考由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“空管机场网络特点”。
管为主其事，制为理其行。空中交通管制是国家交通体系和社会公益事业的重要组成部分，是保障国家领空安全和航空事业健康发展的重要基础。2007年12月13日，随着民航空管系统改革工作总结会在北京顺利落幕，标志着为期6年的我国民航空管体制改革取得了重大的阶段性成果，全国已形成了民航局空管局、地区空管局、空管分局（站）三级管理、一体化运行，集中统一的民航空管系统。空管系统资源得到了优化和整合，保障能力得到了全面提升。从2008年初的特大雨雪灾害，到四川汶川地震，到北京奥运的顺利举行，空管系统举全系统之力，充分发挥一体化优势，有效保证了国家紧急危难之需。空管系统以自身体制改革的成功实施，向党和人民交出了一份出色的答卷。
如果说，空管体制改革已完成了政事分开和一体化运行的阶段性任务，那么整合空管系统资源、全面提升空管系统保障能力将作为一项长期任务存在，考验着空管改革决策者的耐心和智慧。相对于轰轰烈烈的空管体制的多年改革历程，同属于空管事业的中小机场空管管理体制，却要沉寂得多。多年来，中小机场受困于建设资金的匮乏、运营的亏损，发展改革之路极其艰难，在其之中的空管事业也受其所累。
如何进一步将民航空管体制改革进行到底，正视中小机场空管体制现存的问题，是我们课题组长期思考和今天要研究的一个问题。我们认为，践行空中交通管理体制、机制改革的创新之路，用机制创新、监控到位、优化配置、整体协调的理性思路，倡导建立一个安全、高效、和谐的空中交通管理体系，具有十分重要的现实意义。
空管体制改革的成果及后续的问题
（一）空管体制改革的历程及成果
空中交通管理体制的改革，最早可以追溯到20世纪90年代，伴随航空公司、油料、机场与行政性省局逐步脱钩，空管部门作为一支独立的管理系统，逐渐登上中国民航历史舞台。1994年组建了民航总局空管局，1996年组建了华北、华东、中南、西南、东北、西北和新疆空管局，2002年，全国空管系统成立了30个空管中心（站），正式拉开了空管体制改革一体化的大幕。2007年，民航总局正式下发了《民航空中交通管理体制改革方案》，中南、西南等7个地区空管局相继挂牌成立，民航空管系统形成了自民航总局空管局至空管分局（站）的垂直管理、一体化运行的管理体系。2008年，民航局空管局不失时机地提出了空管系统“三纵三横”概念，即以民航局空管局运行管理中心、技术保障中心、气象服务中心为龙头，构建贯穿民航局空管局、地区空管局、空管分局（站）的管制运行、设备保障和气象服务“三横三纵”的运行体系。
空管体制在渐近理顺的同时，空管体系内部也发生悄然变化。尤其是进入新世纪后，空中交通管理体系建设进一步加快，通过引进技术、加强培训，稳步推行了以雷达管制为代表的空管成熟技术，RNP/RNAV、PBN、ADS-B、WGS-84坐标系、卫星导航与通信等一些国际上的先进技术也得到验证与局部推广。实施了缩小最低垂直间隔标准（RVSM）。北京、上海、广州三大区域管制中心的建设与投入使用标志着我国已经具备了先进空管系统集成和组织管理的基本能力。中国民航空中交通管理事业的快速发展和进步已成为发展中国家自力更生建设空中交通管理体系的典型。
回顾整个空管改革进程，可以明显感知到目标明确、平稳有序、由点及面、效果突出是其最大特点。经过一体化后的空管系统，发挥出了整合的效能，取得了一定的效果。
（二）空管体制改革后续需要解决的问题
2002年，注定是我国民航发展史上最为引人注目的改革之年。国家对机场进行了属地化管理改革，这是我国机场改革发展历程中的重要一步，也是机场管理模式发生重大变化的一年。
机场属地化的成功之处在于调动各方面的积极性，实现投资主体的多元化，实现机场快速发展和飞跃。经过几年来的阶段性探索，机场困难已有缓解，但企业经营仍需改善，身在其中的空管事业仍然存在许多问题，阻碍着空管事业的发展、影响着民航的安全。具体表现在：
1.在人员素质方面：民航中小机场的人员待遇一般相对较差，民航院校毕业生，特别是相对紧缺的民航空管等专业学生一般不愿意到中小机场工作，这就造成中小机场空管专业人员进入的门槛低，业务水平不高，长期以往使得空管安全保障能力越来越薄弱。其次，由于管理体制的变化，目前民航局及其所属空管单位都没有把属地化机场的空管业务培训纳入到相关培训计划中。比如，中小机场空管单位一般还都实行程序管制，而民航空管局及其下属单位全部实行雷达管制，其培训也只是针对雷达管制，属地化机场业务人员长时期得不到业务培训，专业水平根本无法得到提高。再次，属地化的中小机场在组织培训方面一是缺少资金，二是没有适用的培训材料。根本无法进行有效的培训，这就造成中小机场空管人员业务理论和技能不仅无法提高，反而越来越差，随着民航的发展，中小机场的航班也在不断增加，所以民航安全保证面临越来越多的挑战。
2.在设备方面：民航中小机场的一些空管安全设施设备得不到及时的维护，出现严重老化的现象，达不到安全要求。民航中小机场空管设施设备，通常只是在机场新建和扩建中配置。目前多数中小机场所用的空管设备都是移交地方之前一直使用的。随着时间的推移，设备开始陈旧老化，而中小机场没有能力进行更新，地方政府也无力投入更新资金，在设备保证上只能是得过且过，安全保证会越来越困难。
3.在管理方面：部分属地化民航中小机场的空管单位已随机场移交给了地方，随着改革的深入，中小机场逐步被大型机场、航空公司、地方的经济实体控股。作为企业的中小机场，一旦形成片面的追求效益，民航规章标准将得不到很好的落实，安全保证也会随之下降。所以，民航中小机场空管部门的安全管理逐渐成为民航安全系统的薄弱环节。
以上所及问题是民航非常严重的安全隐患。近年来，民航中小机场空管单位虽然没有发生大的问题，并不是没有安全隐患或安全问题，而是因为这些中小机场一直以来都处在航班少、飞行冲突少的运行状态下，一旦航班增加，飞行量增大，这些问题就会立刻显现出来，发生不安全的事件也就不可避免了。
解决空管体制改革后续问题的路径及困难
以上问题的解决已势在必行，但是通过什么方式解决，也是我们关注和思考的问题。我们认为只有通过进一步深化空管体制改革的方式，将空管改革进行到底。
（一）解决空管体制改革后续问题的路径
如何改革，才能提升中小机场空管保障安全，且不影响原有空管系统内部平稳态势？如何改革，才能实现责任与权利的平稳交接，而不发生相关方的争执和利益争夺？如何改革，才能实现投资、经济效益的匹配均衡？如何改革，才能实现同属空管事业的相关从业人员科学计量、同工同酬，充分体现公平和效率？
这些问题，都随着政策未出而充满着未知和变数，但可以确定的是，如果中小机场空管实施体制改革的话，必将是一项非常复杂的系统工程，需要有改革的总体设计，更需要以“摸着石头过河”的渐进方式不断摸索，更需要不断开拓新的改革思路和改革勇气。同时，我们认为，如果实施变革，必须发动相关利益关系者的积极参与，才能使这一改革能真正调动起相关从业人员的积极性和创造性。
（二）后续改革的难点预测 1.人员方面的难度
在后续改革中首先遇到的一个难题就是各相关者的利益问题。在呼之欲出的中小机场体制改革面前，各相关利益单位和部门表现迥异，思想和认知千差万别，归纳起来，认识问题主要表现在：
一是有急于求成的思想。有的单位和部门想把长期以来空管体制积淀的问题通过这次改革一下子全部解决，改革方案“求大”、“求全”，不切实际，缺乏可操作性。参照历史上所有成功改革的经验，在目标既定的前提下，必须坚持渐进性、连续性、阶段性的原则，必须要考虑到改革的复杂性。相信此次在酝酿中的重大空管体制改革不仅仅是机构改组、人员变动的问题，如果不重视明晰责任、分类定性、定岗定员、资金运作、内部人事分配制度改革等各项改革工作的全面推进，将会对改革造成一定负面影响。
二是有畏难情绪和等待观望思想。有的部门和领导认为目前中小机场空管体制存在的问题是多年形成的“慢性病”，解决难度很大，对改革缺乏信心，存在畏难情绪和等待观望思想。我们认为，成功的改革从来都是顺势而为的，不应该存在着过于强硬的政府主导意识，只有在与改革最休戚相关的部门间达成协调和一致需求才是改革的最佳时机和契合点。三是有“等靠要”的思想。有些单位和部门看到了、听到了纷纷扰扰的中小机场改革热议后，“等靠要”的主观依赖思想严重，缺少自主意识，对关系到民航安全保障的空管设施设备的投入资金严重不足。期待着空管体制改革能够早日到来，将历史欠账勾销，将保障风险转移。这种等变革、靠政策、要资金的思想在目前情况下，极其不利于中小机场改革的顺利实施，甚至有可能造成在安全保障上的潜在隐患。
客观而言，此次中小机场空管体制改革确实存在着相当大的难度和阻力。一方面是中小机场公司近些年来在空管事业上的投入太少、欠账太多，造成目前中小机场空管设备普遍老化、人心浮动，中小机场却仍要面临资金、人员和安全的多重压力，微薄的航班起降费和高额的空管设备支出与折旧严重不成正比。很难期待机场公司能够正确对待空管事业的重要性和不可或缺性，相反视空管为包袱的思想较为严重。另一方面，目前民航空管系统正面临着民航迅猛发展的态势，虽近些年在设备、人员的投入上不遗余力，但沉重的安全压力仍是空管系统相关领导头上的一把达摩克利斯之剑。目前我国空管系统下属7个地区空管局、37个空管分局（站），其指挥航班架次占全民航的90%以上，而114个中小机场空管部门所指挥的航班架次占不到全民航的10%。中小机场空管部门如果全数纳入民航空管系统中，在航班保障量上增长有限，但随之而来的各种棘手困难和问题交织，安全保障压力极有可能将原本处于稳步前进的空管系统运行变得步履沉重。而激荡变革中所可能导致的各类不安全隐患更是主导变革的相关领导和执行者所不愿意看到的局面。如何平稳变革，如何顺势而为，坚持一贯的主导思想而不失技术上的灵巧腾挪，应该也是决策者多予考虑的问题。2.资金方面的难度
保障空管体制改革所必须的前提条件是充裕的资金。但是作为事业单位的空管系统，目前实施的“收支两条线”的财务政策，而用于基础建设和设备投入的资金来源相对单一，其主要组成部分是民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金，即所谓民航“一金一费”。
为配合2002年的民航体制改革，机场建设费的使用范围除直接用于民航基础设施建设外，范围又扩大至中小机场、支线航空、民航基础设施建设贷款利息以及特殊政策性航线补贴，空管系统项目占机场建设费的比重随补贴政策的实施而日渐减少。例如，在2008年席卷整个世界的经济风暴肆虐下，民航局为确保航空公司能渡过寒冬，及时公布了应对金融危机的十项措施，其中包括返还国内航空公司缴纳的2008年下半年民航基础设施建设基金，免征2009年上半年民航基础设施建设基金，这两项就合计约40亿元。更为捉襟见肘的是，民航业界之外，对于机场建设费取消征收的呼声尘嚣甚上，虽有表态将持续到2010年，但之后决定空管系统设备设施资金命运的机场建设费是否能继续征收，都是疑云密布。
2007年，中国民航全行业完成的固定资产投资总额为350亿元。到2007年底，中国民航运输机场总数为152个。同时根据《全国民用机场布局规划》显示，到2010年，民航运输机场总数将达到190个左右，建设资金需求约1400亿元；到2020年机场总数将达到244个，需要4500亿元的静态投资。这其中不少涉及到我国西北经济欠发达机场的投资与建设，都需要足够的机场建设费来保障。而90年代中期机场建设高峰后延续至今，众多空管设备的维护和更新也直接面临着资金问题。
如果现时大力推行中小机场空管体制改革，所面临的资金又将有多少？凭民航系统“一金一费”是否能撑起改革大旗呢？本着科学严谨态度，所需大致估算如下：
满足机场运行的最基本空管设备有导航台、指点标等导航设备两套，投资约1500万元，ILS助航设备两套约1000万元，8信道甚高频设备投资约300万元，自动观测设备约700万元，国产自动化设备500万元，高低压动力配套设施约500万元，航管楼通信楼整修改建200万元等等，最基本配置将高达5000万元。如果全面推广中小机场空管体制改革，100多个中小机场空管设备改造和更新将至少投入50亿元。除此之外，空管人员工资薪金的合理调整、新设立空管站、空管中心的最基本的生产生活的办公楼宇、车辆和办公用品等开办费用也将花费颇巨。可以显见的结论是，如果说空管改革是必要的话，这将是一个渐进、长期和系统性的过程，需要立足长远，统筹规划，循序渐进，不断完善。
对策和建议
（一）改革的指导思想
中小机场空管体制改革如何从理论走向实践？我们认为，一个成功的改革，从外到内，从粗至细，大体应有相应的具有指导性的思路原则、具有可操作性的实施步骤、具有细化的辅助性的保障措施等。同时我们也将就某些具体改革实施的细节提出几点思考。
第一，坚持近期目标与远期目标相结合的原则。中小机场空管改革是一项长期的、系统的工程，一些重大的调整目标，在近期可能由于条件不完全成熟，不能操之过急；有些存在的矛盾和问题，可能需要立刻解决。但应该注意的是，中小机场的近期改革步骤不能影响或干扰长远的改革目标。
第二，坚持稳中求进的原则。中小机场空管的改革，涉及社会、经济、生活的方方面面，更是与生产安全保障直接相关，必须综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下，采取谨慎的改革措施。
第三，坚持由点到面的原则。纵观民航系统多次重大的改革与调整，往往先在条件较好的地区进行试点。中小机场的改革可分地区先行试点，在试点中发现问题、研究问题、解决问题，从而保证在全面推开时，能够有更加完善的方案、周密的部署，并取得预期效果。
第四，坚持配套改革的原则。中小机场空管体制改革应有相关法律、制度、指导意见或实践方案配套出台，同步推进与实施。
（二）改革的实施步骤 第一，设计总体改革方案。一个缺乏总体思路、缺乏系统性、连贯性和协调性的改革如能取得成功是不可想象的。下一步空管体制改革取得成功的前提，首先需要在大量深入调研的基础上对总体方案进行设计。
总体改革方案应包括的内容主要有：
1.阐明改革的基本原则，如企事分开、分类管理等。
2.确立改革后中小机场空管的目标模式，即改革后的职能定位、资金来源、权责关系等。
3.指出改革的法律、制度要求，即明确需要制定哪些法律和制度，为改革的实施提供支持、创造环境。
4.应分析改革的收益和成本，特别是经济成本和社会成本。如改革进程中产生的各类补贴支出和补偿措施。
5.确定改革的实施战略和步骤，如是否采取先试点后推广的实施改革，采取试点单位的原则和标准等。
6.明确必须的配套措施，如相关空管人员的安置和社会保障的衔接、原有职工住宿用房再分配、办公楼宇及生产车辆的交接等等。7.明确负责组织和实施改革的机构和人员等。
第二，制定相应的法律制度。我们建议在改革正式实施前，是否可以考虑出台相应配套措施，为改革创造良好的法律环境和实施条件。在缺乏必要的法律和制度的依据下，贸然实施，或者是在改革遇到问题和障碍时再来制定出台配套措施的改革是不可取的。一方面不符合依法行政的要求，另一方面也将有损改革的严肃性和权威性，有可能影响改革的进程和效果。就目前空管改革形势而言，诸如中小机场空管人员资格认定和预算编制办法，中小机场空管设施资产清算和管理办法，以及人员工资、社会保障及可能产生的分流人员补偿等一系列配套措施，应在改革实施前就出台。
第三，建议适当考虑人员调配和安置。在改革期间，会有一批人员将因专业、能力原因而面临被分流。考虑到目前中小机场空管人员相对于整个民航空管系统，其业务能力和理论水平存在着较大差距。一方面需要继续加强人员再培训工作，另一方面更要严格认定资质标准，严格推行准入制度，对已无可能继续担负空管工作和责任的人员调离空管部门。为减少改革阻力，同时也为了显现社会公平，在中小机场空管改革进程中，应根据相关就业和社会保障的配套措施，尽可能对相关人员妥善安置，解决后顾之忧。
（三）改革的保障措施 如果对中小机场空管进行体制改革，为保证改革的顺利进行，我们提出以下建议措施：
1.建立健全领导机制和协调机制
在改革进程中，民航局负责协调、推进、指导、监督全民航中小机场空管体制改革工作的开展，指导各中小机场、地区管理局及各省监管局、地区空管局及空管分局（站）的实施工作，掌握进展情况。应尽快建立与发展改革、财政、军方空管委等部门的协调机制，保持与当地省市政府级协调通畅。2.建立健全空管投资决策及评估机制
建立健全空管投资决策及评估机制有助于规范空管项目固定投资行为，加强投资决策的科学性，提高资金利用率，增强空管设施设备的适配性。同时民航局于2008年11月出台的《民航固定资产投资项目评估管理办法》对民航行政管理部门审批的项目提出了投资评估要求。结合空管信息化进程，在空管系统内部建立一个投资决策支持及评估平台，配合中小机场空管一体化进程对现有投资决策、评估流程进行再造，同时积极改善投资决策及评估环境，对于理顺空管系统投资关系、推进空管体制改革顺利开展是十分必要的。3.建立健全空管人员培训养成制度
目前，中小机场在空管系统培训方面由于相关培训制度不健全，缺少培训工作中长期规划等诸多因素影响，培训工作开展内容、方式单一，规模小，无法满足职工对个人培训的强烈需要。在中国民航建设民航强国的目标下，要想适应空管快速发展、管制方式不断变革、空管专业人员快速增长、设备系统综合保障风险提高、地区空管行业发展和安全等迫切需要，就必须加强人力资源建设，全面、科学、系统地开展空管培训工作，建立空管人员培训养成制度，以提高空管从业人员专业技能和管理水平，进而建设一支高素质的空管保障队伍，推动空管事业健康、持续、快速地发展。4.以科技手段提升中小机场空管保障水平
无论中小机场空管体制改革是否改，如何改，何时改，鉴于目前中小机场空管现状，一方面建议加大对中小机场补贴力度，消除空管安全保障隐患；另一方面建议利用新技术提高安全水平成为解决空管安全问题的一种新的思路。新技术、新科技的引入，将有效提升中小机场相关通信、导航、监视和自动化等空管基础保障手段的功能和性能，显著减轻管制员工作负荷的同时，减少人为“错忘漏”的产生，提高空管系统设备的安全系数。建议推行公开招投标制度，集中采购，大力推广国产适用空管产品，以有限的投资实现安全效益的显著提升。5.健全新建、改扩建机场工程空管项目审查制度
中小机场的基础设施及软硬件的建设与完善由机场集团全权负责，但机场的选址、规模和布局等事务要听取空中交通管理局的意见和建议，因此，健全新建、改扩建机场工程空管项目审查方面的制度是十分必要的，在前期规划时空中交通管理局要参与，共同审查空管项目的合理性，以保证机场空管的可持续发展。
（四）改革的方式
关于试点中小机场的选取原则。我们认为，试点的目的在于积累经验，指导工作，而试点机场的选取原则应符合代表性、迫切性和特殊性。
建议在全国100多个中小机场内，按照地域划分，有选择地选取东部、中部和西部机场，按照经营状况划分，选择略有盈余、总体持平和严重亏损等，可以按照管理模式划分，选择由当地政府主导的、由机场集团公司控股的和由航空公司管理的机场。可以按照发展前景划分，如运输量连续增长的、缓慢增长和不增反降的等。可以考虑在首批实行试点机场5至8个，确保各试点机场具有典型意义。
经过认真调研和分析，我们提出无锡机场（可以同时试点南通机场和常州机场）、珠海机场、烟台机场、晋江机场、九寨机场、林芝机场等作为先期试点机场。尤其是地理位置处于上海终端区覆盖范围内的无锡机场、南通机场和常州机场的先行试点空管改革，将有助于有利于整合上海终端区空管系统资源，全面提升空管系统保障能力和水平；有利于空管统一指挥，统一调度资源，提高空管的应急处置能力；有利于军民航协调，争取良好的外部环境，减少管制压力；有利于实现空管设备信息共享，降低空管设备运行成本，提高设备维护水平；有利于空域调整和流量管理，提高空域的使用效率，提高航班正常率。珠海机场作为港资合资企业，其航管站和民航中南地区空管局珠海进近管制中心在空管业务上归深圳空管站直接管理，但人员工资和设备投入都归属于机场。这种管理模式在国内可以说绝无仅有，我们认为如果能够实现珠海航管站和进近管制中心的合并管理，将能有效提高设备利用率，减少设备重复投资，同时对于合资企业的空管资产的交割和财务清算也将有极高的参考价值。晋江机场和林芝机场的的选择，更多的是基于其重要的战略地理位置。
空管体制改革是一个漫长的过程，面临着许多艰巨的任务和困难，但是改革又是我们前进的必由之路，只要我们以求真务实的态度，锐意进取的精神，在实践中不断探索，在创新中不断发展，必能推动我国空管体制改革不断走向深入。
