非政府组织在社会救助中的问题研究_社会救助问题研究

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摘 要

社会救助是立足于社会公平基础之上的，以保障国民生活权益、促进社会和谐发展为宗旨的制度安排，是一种最基础的、最低层次的社会保障，发展社会救助事业是构建社会主义和谐社会的必然要求。非政府组织凭借其技术和制度的创新优势、贴近基层的优势、灵活优势和效率优势，在社会救助中扮演着越来越重要的角色。为了社会救助事业的健康和谐发展，必须重视非政府组织作为政府的补充乃至部分替代的主体作用，通过非政府组织的参与以推进社会救助事业的发展。

关键字：非政府组织,社会救助 ,问题,发展对策

一、导言

（一）研究背景

社会救助是立足于社会公平基础之上的，以保障国民生活权益、促进社会和谐发展为宗旨的制度安排，是一种最基础的、最低层次的社会保障，发展社会救助事业是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国正处在从传统社会向现代社会的转型时期，完善的社会救助制度能够缓解贫困问题、维护社会稳定，是现代社会制度体系中不可或缺的一部分。然而，在市场经济条件下，改革开放使大部分人富裕起来的同时也使贫困人口大量增加，贫困人口救助问题日渐受到关注，社会救助能够在一定程度上消除市场经济条件下效率对公平的排斥，减轻低收入和无收入的社会成员的生活困难。要构建社会主义和谐社会必须要重视和解决贫困救助。

（二）研究目的和意义

社会救助是一种政府或社会的行为，政府、企业和非政府组织是社会救助的提供主体，作为政府行为，政府是社会救助的首要主体，政府不仅对社会救助的实施负有直接的财政责任而且有直接管理与实施的责任。作为社会行为，企业和非政府组织主要以自发性的募捐和其他慈善性活动的形式进行自发性救助，在当前自然灾害频发的条件下，企业和非政府组织在社会救助领域中发挥的作用日益增强。非政府组织凭借其技术和制度的创新优势、贴近基层的优势、灵活优势和效率优势，在社会救助中扮演着越来越重要的角色。目前，政府在社会救助中存在“大包大揽”的倾向，一定程度上限制了非政府组织参与社会救助作用的发挥；所以，为了社会救助事业的健康和谐发展，必须重视非政府组织作为政府的补充乃至部分替代的主体作用，通过非政府组织的参与以推进社会救助事业的发展。

二、非政府组织参与社会救助的理论分析

（一）非政府组织的界定及分类 1.非政府组织的概念界定

政府组织指那些在地方、国家或国际级别上建立起来的、以促进经济发展与社会进步为目的的社会组织，多用于第三世界国家。是一个不属于政府、不由国家建立的组织，通常独立于政府，在市场失灵和政府失灵领域具有替代和弥补作用。非政府组织也被称作“中介组织”、“第三部门”、“非营利组织”等。

2.非政府组织的分类

（1）民政部门注册登记的“民间组织”

所谓的“民间组织”就是在民政部注册登记的组织，包括以下四种形式： ①社会团体②事业单位③民办非企业单位④社区管理型组织。

（2）未在民政部门注册登记的草根民间组织

未在民政部门注册登记的草根民间组织有以下三种情况：（1）在工商部门登记获得企业法人资格（中华人民共和国公司法 1993 年）15但不能在民政部门获得法人资格得组织，具有公益性的特征。（2）挂靠在一级社团下面的成为二级社团基金管理机构的组织或者以挂靠在某个单位之下的社区志愿者团体（中华人民共和国居民委员会组织法 1990 年）或者。

（3）“三无”的非法人资格组织，即无挂靠、无认可、无登记。

（二）社会救助的简介 1.社会救助的含义

社会救助是指国家与社会面向人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，它通常被视为政府的当然责任或义务，采取的也是非供款制与无偿救助的方式，目的是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，进而维护社会秩序的稳定。

2.社会救助的对象

在各国社会救助制度中，对社会救助的对象通常都会有明确的规定的，即只对自我保障有困难而且确实需要国家与社会给予救助才能摆脱生存危机或困境的社会成员负责。国际劳工组织认为，在工业化国家，所谓享有最低生活水平救助的对象，是指那些收入相当于制造业个人平均工资30%的国家和个人。

由于各国情况不同，加之社会救助体系日益发达，在救助对象上也各有不同的划分和偏重。在中国，社会救助的对象主要包括三部分人员：（1）“三无”人员，即无依无靠、无生活来源、无法定抚养人的社会成员，这一群大多属于长期被救助即定期救助的对象，主要包括孤儿、孤老及无劳动收入和社会保险津贴的劳动者、长期患病者以及未参加社会保险又无子女的丧偶老人。本论文研究的就是这一类人员当中的孤儿。（2）灾民，即遭受灾祸严重侵袭而是生活一时陷入困境的社会成员，这类社会成员有劳动能力也有生活收入来源，只是由于突发性的灾祸使其遭受严重的财产损失或人身伤害，生活一时发生困难，需要国家和社会给予相应的援助。近几年，自然灾害频繁，灾民增多，非政府组织在社会救助中的作用日益重要。（3）贫困人口，即生活水平低于国家规定最低标准的社会成员，这一群体尽管会有生活来源和相应的收入，但收入水平及生活水平达不到法定的最低标准，所以也属于社会救助的对象范围。此外，一些特殊的社会成员难亦被列为社会救助的对象，如艾滋病人等。随着市场经济体制改革的深入，贫富差距日益加大，这就需要非政府组织更加积极地参与社会救助。

三、我国非政府组织参与社会救助存在的主要问题

（一）大政府，小社会导致非政府组织没有生存空间

社会救助是立足于社会公平基础之上的，以保障国民生活权益、促进社会和谐发展为宗旨的制度安排，是一种最基础的、最低层次的社会保障，发展社会救

助事业是构建社会主义和谐社会的必然要求。社会救助是一种政府或社会的行为，政府、企业和非政府组织是社会救助的提供主体，作为政府行为，政府是社会救助的首要主体，政府不仅对社会救助的实施负有直接的财政责任而且有直接管理与实施的责任。作为社会行为，企业和非政府组织主要以自发性的募捐和其他慈善性活动的形式进行自发性救助，在当前自然灾害频发的条件下，企业和非政府组织在社会救助领域中发挥的作用日益增强。

非政府组织凭借其技术和制度的创新优势、贴近基层的优势、灵活优势和效率优势，在社会救助中扮演着越来越重要的角色。目前，政府在社会救助中存在“大包大揽”的倾向，一定程度上限制了非政府组织参与社会救助作用的发挥；所以，为了社会救助事业的健康和谐发展，必须重视非政府组织作为政府的补充乃至部分替代的主体作用，通过非政府组织的参与以推进社会救助事业的发展。

中国大政府小社会的社会现状使得中国非政府组织准入门槛高，人为行政垄断，导致非政府组织在中国没有生存空间。

（二）资金短缺，经费普遍不足

资金短缺是困扰我国社会救助事业发展的重要问题，不管是对政府还是对非政府组织。非政府组织有财政拨款、社团会费收入、社会捐赠、附加收入等数十种资金来源渠道，因为有广泛的社会群众基础作为保障，其资金来源相当广阔。采取多元化的筹资方式，扩充资金来源渠道，应成为非政府组织资金筹集的主要努力方向。但是我们必须面对的现实情况却是我国非政府组织的资金相当短缺。

（三）组织人才匮乏，专业化水平不高

不能够吸引大批高素质的专业人才是非政府组织资金短缺引发的另一个重要后果。目前，我国非政府组织的工作人员包括三个部分：专职工作人员、兼职工作人员、志愿者。一方面，在我国，非政府组织专职工作人员比较少，现有的专职工作人员素质比较低且缺乏专业技术知识，不能胜任非政府组织的工作需要。专职工作人员是非政府组织运作的核心力量，专职工作人员的短缺严重影响了非政府组织的工作服务质量，很大程度上限制了非政府组织服务项目的扩展，一定程度上损害了非政府组织在公众中的形象。

四、发展和完善我国非政府组织参与社会救助的对策

（一）加大政府扶持力度 1.增强对非政府组织的认同和信任

面对转型时期中国庞大的弱势群体，在发展市场经济、政府转变职能和精简机构的背景下，社会已经出现了政府和市场都难以企及的领域，这客观上要求作为第三部门的非政府组织的出现，政府必须要意识到非政府组织的存在价值。社会救助涉及的领域很多，要面临的问题更多，单靠政府的力量是不够的，非政府组织参与社会救助对政府起了很好的补充作用。因此，对非政府组织的发展必须

要树立支持、管理和监督的观念，政府有责任、也有能力采取切实有效的措施帮助参与社会救助的非政府组织的发展。

2、有意识的培养公民的参与意识和公益意识

鉴于中国的实际情况，目前政府应该大力支持非政府组织，致力于激发和培育社区居民的参与社会救助的意识，有意识的培养公民的参与意识和公益意识，推动社区建设和社区服务不断向前发展。非政府组织志愿服务组织的参与成为社区组织产生和发展的动力。一些非政府组织投身社区建设，组织和调动公共组织和私人组织的财力、人力和智力资源，支持社区志愿活动。

（二）完善非政府组织的自身建设 1.建立完善的治理结构

在非政府组织内部建立理事会，对内可以增加民主、明确分工，充分发挥工作人员的积极性，对外能增加组织机构的透明度。筹备成立理事会，由理事会来管理经营组织，发挥集体的智慧，把决策机构与执行机构分开，各司其职，从而可以避免主任负责制的种种弊端。成立理事会把组织的命运与创办人的命运分割开来，从而使得组织能够长期健康得发展。而且，成立理事会，由理事会对组织的财务状况进行监督管理，从而增加了组织机构的透明度，增加了组织在社会上的公信度。建立完善的治理结构，成立理事会是非政府组织自身发展的需要和领导人的共识，对非政府组织参与社会救助有着重要意义。

2.提高保障服务的专业化水平

人才对于非政府组织的建设与成长常常起着决定性作用。对现有人才进行培训，提高他们的专业水平和职业情操；并且利用自身的优势吸引更多高素质人才进入到非政府组织领域，譬如佟丽华律师谈到“他正是用相当于公务员的薪水和更多的机会吸引高素质的人才进入到他的组织进行工作。”当然非政府组织还是很难自身来独自解决人员素质问题，必须与政府的工资、人事和社会保障制度结合起来才能解决这个问题。根据中国非政府组织自身的发展情况，当前最关键的首要是不断提高组织的专业化水平，提高人员素质。

（三）加强非政府组织的外部监督 1.完善有关外部监督立法

任何一种组织都需要一种确定的规则，并构成具有整合特征的监督机制。人们通常从道德层面上来探究公益事业，然而却忽视了要长期发展公益事业还必须依靠法律规章制度作为保障。非营利法国际中心的两位学者利昂E·艾里什和卡尔拉W·西蒙曾经从立法的角度提到了一些关于非政府组织自治的国际经验，主要内容是各国在制定相关的法律法规时，应允许非政府组织自由的成立和以合法的方式在社会中自由的活动，提高非政府组织登记管理机关人员的业务水平，制定细化的条款避免非政府组织的创建者、官员和从业人员的腐败行为，以及构建

非政府组织的责任和透明机制等。

2.改善和加强非政府组织的政府监督管理力度

中国是一个有着集权传统和习惯的社会，政府与社会的关系是建立在权力对民众生活的全面渗透之上的，政府的态度影响着社会的态度。目前，政府是唯一具有法律权威且可强行对非政府组织进行监督管理的机构，政府在非政府组织监督管理方面有着不可推卸的责任。基于中国的现实情况，构建更为合理有效的非政府组织外部监督管理机制，需要社会与政府的共同治理，特别是政府的规制。

参考文献

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