我国民办高校产权现状的分析与思考（推荐）_知识产权的现状与思考
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我国民办高校产权现状的分析与思考
中国教育先锋网2005-07-21方铭琳
编者按：民办高校的产权问题是我国广大民办高校投资人、举办者普遍关心的焦点问题，也是影响民办高教事业长足发展的关键所在。但是，从我国民办高校兴起至今的20多年里，大量存在着因产权不明、归属不清而导致权利义务不对称的现象，产权不明晰的现状已成为困扰民办高校发展的制度瓶颈。随着我国民办高校办学主体及投资模式的多元化以及民办高校数量和资产规模的不断扩张，明晰产权就越发显得重要和急迫。本文在界定民办高校产权的定义，分析民办高校的产权不明晰的现状及原因的基础上，提出了建立适合我国民办高校可持续发展的产权制度及运行机制的思路。现刊发出来，供有关部门参考。
一、民办高校产权的定义
1.产权的概念及基本内涵
产权是“财产权利”(Property rights)，有广义与狭义之分。法学一般侧重于狭义的产权，主要指物权，亦称财产所有权。如我国民法通则中使用的就是“财产所有权”，且是与“债权”、“知识产权”、“人身权”等并列的概念。而经济学中的“产权”则是广义的产权，不仅从物权扩大到债权、股权、知识产权等，而且扩大到所有交易中的权利，是一种权利束，其中自物权即所有权是一切其他财产权利的基础。所以，从经济学的角度来看，产权是个复数概念，是指由国家法律制度规定的，以排他性的所有权为核心的，而且是可以分解成所有权、占有权、支配权、使用权、经营权、收益权、交易权、处分权等一束责、权、利的关系和规则的总和。产权的核心和实质是排他性的所有权和对资产的收益权。产权的重要功能是能帮助一个人形成他与其他人进行交易的合理预期。
广义“产权”的基本内涵可进一步总结为： 1.产权以财产所有权为核心，具有排他性的权利。产权的核心是对财产的独占权，即产权所有者依法对自己的财产享有占有权、使用权、收益权和处置权。财产所有权的灵魂在于它的实现。2.产权是可以分解的一束权利。如财产权可以横向分解为所有权、使用权、收益权和转让权等，也可纵向分解为出资权、经营权和管理权。3.产权是界定人们行为关系的一种规则，实质上是反映交易主体之间的责、权、利的统一，以相对独立的经济利益主体为基础的特殊的权利关系。4.产权是可以交易的权利。
2.民办高校产权的定义和特点
对民办高校而言，经济学层面的产权比法律层面的产权意义更大。所以，根据经济学产权的定义，可以将我国民办高校的产权理解为：由民办高校的财产所有权、使用权、收益权、处分权以及与财产所有权有关的其他财产权利所构成的一组权利束，其基本内容包括产权主体对财产的权力或职能以及产权对产权主体的效用或带来的好处，即权能和利益两个部分。它们分别回答了产权主体必须干什么、能干什么，以及产权主体必须和能够得到什么，从而使民办高校各产权主体经济行为的外在效应内在化。
民办高校的产权具有以下特点：1.民办高校的产权具有多样性。不仅包括实物财产还包括无形资产以及人力资本。2.民办高校的产权主体具有多样性。例如，学校的财产所有权归法人，校长和教师拥有对学校的管理权，学生、教师拥有学校财产的使用权。3.民办高校的产权是规定人们行为方式的一种社会关系。举办者、办学者、受教育者拥有的权利不同，其行为方式也不同，从而对学校发展的影响也不一样。只有合理界定产权，才可能规范并保护人们的行为，使人们形成长远的预期，从而促进学校健康持续的发展。4.民办高校的产权是需要争取和保护的。民办高校各利益主体权利的范围、大小与他们各自的争取以及政府的保障有关，各种有关的法律、法规、制度、规定应力图对民办高校的各方权利进行规定和保护。
二、从我国有关法律、法规的规定看民办高校产权的现状
民办高校产权要得以明晰，不仅要科学地界定各种主体的财产权限，包括主体拥有的所有权、使用权、收益权、处置权的明朗化和量化； 而且要通过立法、司法的强制力将产权加以硬化，使之成为具有现实意义的财产。所以，产权明晰的关键在于产权的界定，特别是要通过国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的法律行为加以保障。通过梳理我国有关法律、法规对民办高校产权的规定以及对现实产生的影响，可见我国民办高校产权依然存在不明晰的现状。
1.《社会力量办学条例》中关于产权的规定及产生的影响
1997年颁布的《社会力量办学条例》中第36条：“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保”。由此分析：在民办学校存续期间，其财产所有权的主体为民办学校，但民办学校只拥有其财产的使用权，而没有财产的转让权（处分权）。第37条：“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”。由此分析：民办学校只拥有其财产的部分使用权，且由于财产不能用于分配，学校的举办者和办学者都不拥有财产的收益权。第43条：“教育机构解散，应依法进行财产清算。教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业”。由此分析：虽承认举办者拥有其投入部分财产的所有权，但这种所有权只有在学校解散时才有可能重新获得。
《社会力量办学条例》中关于产权规定所带来的影响是：民办高校的财产归属权的初始界定受到了人们的质疑，并在实践操作中带来一系列问题。比如：由于民办高校举办者和办学者的投入，只是在教育机构被解散后才能得到返还，他非但与学校运营过程中所获的滚动积累无关，还得承担货币贬值所带来的损失，一些办学者为逃避投资风险，想方设法在短期内收回成本，使民办高校成为“学店”；由于预期民办学校停办时的剩余财产将由审批机关统筹安排，举办者投资教育后就基本上失去了财产所有权，校产不能回收、抵押、租赁和转让，这些规定挫伤了教育投资者的积极性，堵塞了民办高校融资的渠道，使得大量社会闲散资金更多地流向其它可以获取高额利润的地方；个别地方还出现教育行政人员法制观念淡薄，公开或变相侵占民办学校资产的现象，等等。
2.《民办教育促进法》中关于产权的规定及产生的影响
2002年12月通过的《民办教育促进法》中第35条和36条：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”，“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。由这两条分析：民办学校的财产所有权归法人或学校所有，学校存续期间举办者和办学者不拥有学校的财产所有权。也就是说，投资人一旦投资民办教育，所投入部分资产的管理和使用权将归学校而不再归投资者。第51条：民办学校在扣除办学成本等费用后，“出资人可以从办学节余中取得合理回报。”由此分析，民办学校的出资人实际上拥有一种受管制的剩余索取权。第59
条：民办学校终止并进行财产清算时，在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后，“剩余财产，按有关法律、行政法规的规定处理”。由此分析，没有明确规定返还出资人的投入，也没有明确规定清算后“剩余财产”的归属，即对出资人投入资产的最终归属没有明确的规定。
《民办教育促进法》中关于产权规定所带来的影响是：由于对民办高校财产权的规定存在残缺，即产权界定不周全、产权模糊和产权配置不当等造成现实中存在的权利与责任和利益的缺失、不清楚和不对称等等。比如：对民办高校财产权的界定，只体现了国家与学校之间的权责关系，私人所有者和学校之间的权责关系；在产权的权能方面考虑了办学期间学校的法人财产权，而没有考虑投资者或举办人的私人所有权；允许出资人取得合理回报的规定也只是作为扶持与奖励的手段，而不是正式承认出资人对财产的收益权； 清偿后的资产按有关法律、法规处理，只有投入机制，没有退出机制，收益与各自投入成本不相符合。可见，《促进法》对民办高校产权法律关系主体即投资人、举办者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容规定不明，直接影响着办学实践中的产权关系。
3.《民办教育促进法实施条例》中关于产权的规定及产生的影响
2004年4月1日执行的《民办教育促进法实施条例》中第5条：“民办学校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资”。第37条：“在每个会计年度结束时，捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校应当从年度净资产增加额中、出资人要求取得合理回报的民办学校应当从年度净收益中，按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等”。第44条：“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报”。
《实施条例》中关于产权规定所带来的影响是：由于只对民办学校资产中的国有资产和受赠资产的监督、使用和管理作了原则规定，完全回避了对举办者投入和办学积累增值部分校产的产权及民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题，导致民办高校的产权状况和产权关系依然十分混乱，民办学校的晰产工作难以开展，产权纠纷经常出现。比如：在产权政策不明晰的情况下，的确还有民办学校的举办者或管理者，因为学校资产问题进了监狱；法院在介入民办高校资产纠纷案件时，评判尺度也没有统一的依据；对于是否允许民办高校在董事会管理下，将一定比例的资金用于其他回报率较高的营利性事业，建立学校自身的资本增值机制也没有明确规定，而在实际操作中，已经有不少学校采取了这种投融资的新渠道。
三、我国民办高校产权不明晰的原因
如果说，现有法律法规的导向不明是导致民办高校产权不明晰的直接原因，那么更深层次地分析，还是因为缺乏合理有效的产权制度安排和保障。
首先，从宏观的制度制定背景看，尽管在我国悠久的传统文化中，民间兴办教育得到社会的认可，但现代教育的产业属性与教育不能营利的传统认识相矛盾，教育的私人占有属性和营利的合理性还缺乏社会心理和文化基础。特别是有关部门对民办高教一直持一种矛盾的心态：一方面，需要民间资金支持、发展教育事业；另一方面，又担心民办教育影响整个教育质量，担心一些人利用举办民办教育之机谋取非法利益，影响教育的公益性和社会主义性质。这种心态使得有关部门在发展民办高教上缩手缩脚，提防、控制多于支持、鼓励，民办高教的发展缺乏整体规划和完善的制度保障。
其次，从中观的宪法规则层面看，自建国以来，我国的宪法缺乏对合法私有财产的保护(2004年通过的新宪法才写上“保护私人合法财产”的条款），直接影响了关于民办高校的产权界定和营利的操作规则的出台。但在实际调查中发现：尽管在法律规定上举办者丧失了投资办学的收益权，但一些民办高校的出资者为了自己的财产利益，便牢牢抓住学校的控制权和管理权不放，要么亲自担任学校的董事长、校长等高级职务，要么委托自己的亲属担任要职，在暗地里不同程度地变相营利。如：有的学校向学生家长收取赞助费，而赞助费不列入学校的账目，将来也不退还家长；有的学校通过虚增基建成本、日常开支和拿回扣，变相收回投资；或以先期投资购置的土地或建筑作抵押，从银行获得贷款，变相收回投资。
再次，从微观的操作制度层面看，涉及民办高教发展的政策法规、管理制度、评估机制等并不完善，且缺乏操作性，对民办教育各方的权、责、利界定不清。例如，民办教育机构究竟属于与公立教育机构相对等同的部门，还是无营利目的的第三部门，如同慈善机构、非营利性的基金会一类组织，抑或是等同于照章营业的工商类组织，目前相关的法律文书并没有予以明确界定。而正是以产权为核心的制度规定不合理与不明确，直接影响了教育投资者的未来预期，挫伤了他们办学的热情和积极性，最终限制和束缚了民办高等教育的发展。
四、解决民办高校产权问题的思路
要解决民办高校的产权问题，最根本的出路是探索建立适合民办高校可持续发展的产权制度及其运行机制。一方面是明确民办高校外部各办学主体之间形成的产权关系、产权结构及产权安排，即民办高校作为一个独立的法人组织，其财产所有权的初始界定、划分和维护，解决的是民办学校的财产归属权到底归谁所有，各办学主体究竟拥有哪些权利和资源，它是民办高校生存和发展的制度合法性前提。另一方面是解决民办高校内部各项产权权能的具体分解和重组，即民办高校的内部组织机构与治理机制、民办高校与政府之间的关系以及民办高校的产业运行机制，民办高校内部各产权权能的具体分解与实施是否匹配、合理，最终决定民办高校资源配置的效率。为了建立相对完善的民办高校产权制度，使民办高校摆脱产权关系不清晰的状态，当前迫切需要政府在制度安排、政策支持上以下界定以下三点：
1.明确界定民办高校不同性质资产的所有权
根据现代产权理论的“科斯定理”推论，尽管产权的初始界定是需要交易费用的，但没有产权是万万不行的，问题的关键在于一个明智的政府如何建立有效率的产权制度。笔者认为，民办高校财产归属权初始界定的难点恰恰在于，要理清民办高校不同的筹资来源及其办学性质。鉴于我国民办高校的不同类型和办学性质，政策法规上对学校财产归属权的初始界定不应该是固定单一的，而应当是多元化的。我国民办高校总体上来讲主要有三种筹资形式：捐资办学、投资办学和混合集资办学。针对我国目前民间资本尚不雄厚，更缺乏各种公益性的社会基金，政府也无力给民办高校很大的资金支持，所以，在大力提倡社会力量捐资举办非营利性民办高校的同时，也应允许个人或企业投资举办营利性的民办高校及社会力量混合集资举办准营利性的民办高校。准营利性和营利性的民办高校的财产归属权的初始界定应坚持收益与风险、权利与责任匹配的“对称原则”。
就财产归属权的具体界定而言，应以充分发挥产权的效率与约束功能为原则，举办者投入民办高校的财产归举办者所有； 国家直接、间接投入所形成的校产归国家所有，在学校存续期间高校法人享有使用权； 受赠资产在学校存续期间归学校所有，并依法行使管理和使用权； 校产增值部分归学校所有。另外，“滚动发展”的民办高校产权归谁，也一直是产权归属的一个热点问题。“滚动发展”是没有投资主体直接投入，而是通过收取赞助费、捐赠、学杂费、培养费补差和校办企业积累投入办学，像这类高校的产权应是学校集体所有制；另一种情况是学校举办者个人不投资，而是通过向银行借贷垫资办学，然后用收取的学费、培养费或校办企业收入偿还贷款，这同样属于“滚动发展”，垫资与投资有质的区别，所承担风险也不同，因此举办者不享有产权，学校的产权是以校长为首集体所有的。集体所有制的民办高校应建立教育工会，通过教育工会制定章程，规定办学收益及学校产权的分配方案，尽管产权的主要部分属于全体教职工所有，但还有部分应归政府所有。
2.明确界定民办高校终止时清偿债务后剩余财产的分配办法
按照《民促法》的有关规定，处理剩余财产的基本原则是：国家对民办学校的投入形成的财产和民办学校受赠形成的财产，由审批机关统筹安排，用于发展民办教育事业；由举办者出资（不是捐资）形成的财产，返还举办者。遗憾的是，这些界定都还不能作为有关职能机关和办学者处理民办高校产权问题的有效法律依据。因为，我国民办高校都依法登记为“民办非企业单位”，而财政部于2004年8月公布的《民间非营利组织会计制度》中规定：“收支结余不得向出资者分配”、“清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。” 所以，无论是否选择“合理回报”，出资人的收益权在现有法律规范下，实际上都是得不到保障的。
实际上，民办高校的出资人所关心的主要是两个问题：一是出资人对其投入部分所形成的校产是否拥有所有权；二是出资人对办学增值的校产部分享有什么权利。在澄清民办高校财产权法律关系的权能上，要还投资人、举办者、经办人产权的各项权、责、利，特别要归还他们对财产的所有权和收益权。既然国家允许并鼓励民间投资办学，投资、举办者就自然而然地要求拥有完整的所有权和收益权。当下，对民办教育投资者是否拥有资产收益权即剩余索取权的问题，虽然《教育法》已规定任何教育都不允许以营利为目的办学，这实际上是否定了投资者的剩余索取权； 而且《民办教育促进法》是在以民办学校为非营利组织的基点上来立法的。笔者认为，把我国的民办学校看成是营利性组织，还是非营利性组织，应该根据我们现有的政治、经济、教育制度的客观情况而定。我国目前的民办教育还处在资本的积累阶段，真正出于鼓励的制度安排应该是允许投资者拥有剩余索取权的，只要不让其牟取暴利就行。根据当前宪法修正案保护合法私有财产的立法精神，对民办高校剩余财产的分配办法的规范与运行还是有空间可操作的，关键是要真正体现对民办高教发展的促进。
3.明确负责民办高校资产监管的主体及其责任
教育投资的动态性还表现在对投资款的科学、合理的使用及促进教育投资款的有序流动，如果我们承认教育是一个产业，那么民办高校创业资金的运作需要通过融资手段，因此投资者不可能以个人形式出现，投资主体也并非投资者个体，而是投资者以私营企业为主体实施投资。民办高校属非企业性质单位，不具备经济担保和偿还债务的能力，将民办高校作为投资者的直接投入对象是不科学的，也是不现实的。办民办高校与办其他事业不同，学校需要稳定，而投资者又需要减少风险，解决这一矛盾的理想方案应是：投资者为办学的投资仅作学校存续期间划拨使用，其产权归属投资者所有，学校以其办学收益回报投资者以作补偿。这里有一个重要前提，即政府对民办高校资产流向的监管。这是政府监管民办高校的最重要的方法，其核心不是学校的经费如何使用，而是学校的产权是否明晰，收支是否清楚，以防学校不正当盈利，以保持学校稳定。
既然政府对民办高校资产流向监管具有合理性，为了保证民办高校产权资源配置功能的充分发挥、教育投资款的合理有序的流动，应建立健全完善的民办高校市场准入（设立）制度、法人资产和公积金制度、分配制度和财务会计制度、监督管理制度等。通过这些经济性规制，将民办高校内部监督与政府参与有机结合起来，提高民办高校的经营管理水平，有效解决困扰民办高校发展中的共有产权、私权的处置等问题，使民办高校成为一个充满经济活力和效率的现代新型组织。
