国内公务员绩效考核的历史与现状_中国公务员的历史发展

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国内公务员绩效考核的历史与现状

1绩效考核历史：

(1)公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员绩效考核公务员工作绩效主要指公务员在履行岗位职责过程中所取得的成绩和产生的效果，它是公务员政治品格、道德素养、敬业精神和工作能力的直接体现和综合反映。我国公务员绩效考核是在革命战争党的干部考核制度基础上建立起来的，经历了几个不同的发展阶段。

(2)公务员绩效考核发展的初创期是从新民主主义革命时期开始的，到1978年改革开始开始。当时革命的任务是推翻三座大山，武装夺取政权。所以那时的考核目的是防止和清除奸细。所以当时的绩效考核称为审查。当时的这种考核有效的防止了日本和国名党特务对我党和军队的破坏。在当时的情况下，这种对公务员的审查，考察和教育为巩固我党的壮大提供重要保障。当时的考核内容侧重于从历史和现实工作表现上仔细考察对党的理解程度等问题上。这一阶段到了新中国成立后，又被称为鉴定或者考察，这时开始采取定性考核与定量考核结合的考核制度，使得干部考核工作更进一步。但之后的十年*使正常的干部考核鉴定工作几乎陷入停顿状态。

(3)第二阶段则是从1979年到1993年。到了1979年，这时候的绩效考核才真正意义上被称为考核。在党的十一届三中全会以后，中央重新开始重视干部考核工作。1979年出台了《关于干部考核制度的意见》，指出了建立和完善干部考核制度的重要意义，要让公务员考核坚持德才兼备的原则，同时实行领导和群众相结合的方法，把平时考核与定期考核结合起来。1980年邓小平同志在多个场合指出干部人事管理缺乏考核的弊端，提出要严格考核，赏罚分明。80年代的经济体制改革对以国家公务员制度为主要内容的人事制度提出进行改革的要求。1987年的《国家公务员暂行条例的颁布》标志着国家公务员的名称在我国正式出现。

(4)第三阶段是从1993年至今，随着国家公务员制度的诞生，1994年国家又颁布了《国家公务员考核暂行规定》，为公务员考核提供重要法规依据，并且把公务员考核工作进一步规范化，科学化，法制化。到了2000年，通过对定性工作和定量工作相结合的考核方法的不断完善和充实，基本形成比较系统完善的制度体系。我国公务员绩效考核制度的推行去的了显著的成绩，将考核结果同奖惩，工资等挂钩，充分发挥了考核的奖优罚劣功能得到发挥。通过推行国家公务员绩效考核制度，政府机关的生机活力明显增强，机关的勤政廉政建设也得到了加强，适应了社会主义市场经济的需要，符合社会主义政治的发展方向。

2绩效考核的现状

（1）公务员是行政管理的主体,是政府形象的代表，公务员绩效核是公务员管理的基础环节,是发现人才、选拔人才的重要途径。公务员的考核内容包括“德、能、勤、绩、廉”五方面，重点考核工作实绩。考核形式分为平时考核和定期考核两种形式，对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式。公务员绩效考核的原则包括全面考核和重点考核相结合的原则，客观、公正、公开、民主的原则，分类考核的原则，考用结合的原则等。公务员考核实行领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合的方法。

（2）我国公务员绩效考核的法规在经历不断的完善后，目前已经较为规范。科学有效的绩效考核，让群众参与评议，加强对公务员的监督，有利于完善公务员的制度管理体系。从源头上纠正公务员管理上的诸多不良倾向，实现科学合理用人用才的目标。

（3）我国绝大多数地方公务员的工作都是铁饭碗，但目前很多地方也在采取措施努力打破现状，如福州福州市将以公务员的岗位职责和所承担的工作任务为基础，全面考核公务员德、能、勤、绩、廉，重点考核业务工作实绩，其中，连续两年年度考核不称职的公务员将被辞退，天津全市69个区县、委办局已有67个制定了公务员平时考核制度，比例达到97。这些措施 打破了“铁饭碗”，由原来的“铁饭碗”变成了“瓷饭碗”。通过岗位考核，督促公务员做好本职工作，提高公务员素质，转变机关工作作风，提高公务员服务质量。公务员平时考核制度的实施与完善，实现了“在干中考察干部、在干中使用干部、在干中提拔干部”的良性用人导向，激发了广大公务员干事创业的积极性与主动性

（4）但是,随着公务员制度的发展,公务员量化绩效考核手段也需要不断深化和完善。知识是一种战略性资源，它逐渐成为高技术企业等知识型、效益型组织经营的最重要的资本。在政府组织中。从管理和应用知识资源的角度，可以对政府组织中的公务员绩效进行评估。政府组织是社会管理的中枢体系。整个社会的生产效率均与政府机构运转的效率紧密结合在一起。政府有时不进行绩效评估，很少对顾客负责，这种制度现实促使了以官僚方式运行的激励机制和制度环境，而公务员的绩效标准和评价办法尚不科学正是导致这一现象出现的主要原因。

公务员绩效考核的难度

（1）公务员绩效考核强调公共性，即考核目标注重社会效益，考核主体强调公众参与，考核程序凸显公开透明。因此，公务员绩效考核的特性决定了考核实践的难度。

（2）公务员绩效考核的现状还是存在很多问题的。这不但会降低公务员的工作效率，还会导致考核者产生抵触情绪。第一，考核指标过于单一，考核指标不够细化，在很多场合都是形式主义。现行的绩效考核主要内容有德、能、勤、绩、廉五项。但是这5项缺乏具体的明确的可操作的指标。没有把公务员绩效考核与公务员所在职位承担的职责和任务结合起来。

（3）考核方法单一，目前公务员绩效考核的主体主要是被考核者的上级，考核结果基本是体现领导者的意志。政府部门将考核当成传统的评先进，少数领导直接决定实际考核结果。或者是仍采取过去单一的方法，如撰写总结、填写考评表。公务员绩效考核技术性的量化方法运用甚少、信息化程度不够、深度不够，难以保证考核的客观性

（4）缺乏考核效果的深度运用，仅停留在经济利益的兑现上。在考核结果认定上，某些部门为了避免激化矛盾，从而采取平均主义，使得考核的结果无法激励公务员的积极性。除此之外，核定优秀名额不分部门工作优劣，既影响公务员考核工作的权威性，又影响公务员的积极性。

（5）考核体系不健全，不但制订的考核指标不合理，计划没有变化快，造成绩效考核难以进行，而且没有建立平时考核机制，对于考核对象日常的绩效完成情况缺乏必要的考查、监

督，造成绩效信息的缺失。由于缺乏多元性的量化目标及岗位职责说明书，使得定量考核很难确定测评标准，导致了公务员绩效考核往往以定性考核为主，忽视了定量考核的要求。

（6）考核程序不规范，没有有效的监督。年度考核时经个人总结、群众评议到最后确定考核等次、反馈个人等步骤时，只注重考核结果的收集汇总，对考核程序和具体工作缺少相应的监督。这影响了绩效考核程序的规范性和准确性，造成一些单位考核程序不严格、不规范。在公务员绩效考核的操作程序上，有的地方或个别部门更多的凸显了领导意见和主观意志，缺乏相应的外部监督，而被考核者的申诉、复核程序有时候也成了“高压线”，令人望而生畏。

一、我国公务员绩效考核制度的实践困境

绩效考核是人力资源开发的重要环节，其目标是充分开发和整合组织中每个成员的资源，并以此提高该组织的整体绩效。而公务员绩效考核是国家机关依据有关法律、法规和其他规范性文件，对公务员的工作业绩、能力、态度等进行的考察和评价活动。与企业人员绩效考核不同，公务员绩效考核强调公共性，即考核目标注重社会效益，考核主体强调公众参与，考核程序凸显公开透明。因此，公务员绩效考核的特性决定了考核实践的难度。尽管当前学术界及有关方面对公务员绩效考核进行了积极的探索，也提出过许多可喜的新思路和新模式，但仍然存在许多实践困境和误区，主要表现在以下五个方面：

1．考核目的不明，定位不准

当前，政府公共事业管理在绩效评估的发展方向上追寻工具理性和价值理性的整合。追寻工具理性与价值理性的整合，是绩效评估兼顾公平与效率、整合评估道德与制度功能，以及将绩效评估从技术层面提升到制度层面和对策层面的需要。具体到公务员绩效考核中，追寻工具理性和价值理性的整合，特别需要重视考核的激励功能。绩效考核的关键是建立科学的评价指标，构建合理的评价工具，制定严密的评价程序，目的是通过考核达到激励公务员的效果。如果公务员绩效考核起不到对组织成员的激励作用，就无从言及提升组织整体绩效的目的。而当前普遍的现象是将公务员绩效考核当作一般性的工作任务来完成，往往是就考核而考核，没有从系统性、战略性、准确性上予以定位。甚至个别地方把公务员绩效考核看着是例行公事，不能针对考核中的问题积极反馈和改进，使绩效考核走向了形式化、程序化。

2．考核内容模糊，标准笼统

我国公务员总体呈现总量多、结构复杂的特点。通常可以将公务员分为三大层级或类型：谋划、决策层；管理、监督层；实施、执行层。三个不同层级公务员的职责属性不同，行政角色不同，任务内容不同，活动方式也存在很大的差异。不同被考核者之间、不同部门之间缺乏可比性。但在具体操作中，根据《国家公务员法》的规定，考核内容主要集中在德、能、勤、绩、廉五个方面，标准比较笼统，考核中难于把握。这种考核标准的笼统化使得考核者无从下手，必然导致考核结果的失真，影响公务员绩效考核的公正性和有效性。

3．考核主体单一，责任不明

据调查，目前公务员绩效考核的主体主要是被考核者的上级，考核结果基本是体现领导者的意志。个别地方引入了“360度考核”手段，在考核主体设计上由单一的“上级”扩大到“上级、下属、同事、服务对象和基层代表”，但从实施效果来看，仍是领导者的权重过大，其他方面的意见只是“参考”而已。与此同时，《国家公务员考核暂行规定》对考核主体的责任作了一般性要求，但对各考核主体在考核的不同环节中应负何种责任，出现考核失职失误后该如何追究和惩处未作明确规定。以至于在考核实践中，考核者碍于面子、做老好人或与被考核者有“私情”，于是在考核中使得一些存在严重问题的被考核者顺利过关，使得公务员考

核管理变得没有实际意义。

4．考核方法简单，手段陈旧

随着经济发展和科技进步，当今公务员的工作工具、工作方式手段发生了很大的变化，主要体现在办公自动化（OA）系统的运用以及电视电话会议等现代通讯方式的革新。而公务员绩效考核对这些工具的理性利用远远不够，在方式和手段上更没有进行相应的创新。尽管有关方面强调要采用定性和定量相结合的原则，但由于缺乏多元性的量化目标及岗位职责说明书，使得定量考核很难确定测评标准，导致了公务员绩效考核往往以定性考核为主，忽视了定量考核的要求。

5．考核程序形式化，缺乏监督

公务员绩效考核具有鲜明的法定性，即对公务员的考核须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由法定考核主体按照法定程序进行考核。而法定的考核程序则是保证考核过程和结果客观、公正的前提。《中华人民共和国公务员法》明确规定，对非领导职务公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或授权的考核委员会确定考核等次。对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。被考核者对考核结果有异议的，可以向法定组织提出申诉，要求复核。但是，在公务员绩效考核的操作程序上，有的地方或个别部门更多的凸显了领导意见和主观意志，缺乏相应的外部监督，而被考核者的申诉、复核程序有时候也成了“高压线”，令人望而生畏。