渎职侵权犯罪“四难”问题分析及破解对策_渎职侵权犯罪问题研究
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渎职侵权犯罪“四难”问题分析及破解对策
时间：2012-07-02作者：司利臣 刘锋 吴春燕
来源：正义网
随着反渎职侵权工作的深入发展,反渎职侵权工作在推进党风廉政建设、社会管理创新、社会和谐稳定中的作用越来越大,同时,围绕如何突破反渎职侵权工作面临的“四难”问题,即发现难、立案难、取证难、处理难,推动反渎职侵权工作深入健康发展是我们应当认真思考和解决的突出问题。下面结合司法实践就“四难”问题的表现、原因以及破解“四难”问题的措施和建议谈几点认识。
一、“四难”问题在办案实践中的具体表现以及给反渎工作带来的制约和影响
(一)发现难。人们对渎职侵权犯罪缺乏认识或认识不清,导致案件线索发现难。表现在以下几个方面:一是渎职侵权犯罪具有多样性、隐蔽性、欺骗性、智能性的特点,容易使人发生认识偏差。渎职侵权犯罪大多是过失犯罪,往往发生在履行职务过程中,常与职务行为交织在一起,从表面上看具有“为公”的性质,危害性不直观,与一般工作失误很难区分,因此人们通常对其性质认识不清,易为发案单位和不明真相的群众所同情。当渎职侵权犯罪发生后,发案单位总是想方设法予以掩盖,把一些已发生的渎职侵权犯罪行为辩解为一般工作失误或工作不到位,很少有或者根本不愿意控告或举报。二是在人们的印象中,渎职类案件比较抽象,社会认知度低,人民群众甚至部分官员都不清楚渎职侵权犯罪是什么,反渎职部门的职责是什么,负责哪些案件,一般人对某种行为是否构成渎职侵权犯罪认识不到或认识模糊,因而不知如何举报、该不该举报。三是未能充分发挥案源移送机制的作用。反渎部门与行政执法机关联系不多,行政执法机关对行政执法过程中发现的渎职犯罪不够重视,往往以部门利益为重,对在其行政执法过程中发现的涉嫌渎职犯罪的案件,不是主动移送司法机关处理,而是以行政处分、纪律处分“降格”处理。甚至某些单位害怕已发现的渎职犯罪案件 “一票否决”,影响或诋毁单位“政绩”,于是以党纪、政纪处理而了结,致使一些有成案价值的线索流失。这就造成了反渎案件线索来源狭窄、渠道不畅、线索不足、质量不高,可查性差的局面。反渎职侵权部门寻找案源的主要途径是在一些重大事故发生后上门“捡案子”,具有较大的偶然性,缺乏稳定性,“等米下锅”,甚至“无米下锅”的情况成为基层反渎职侵权工作的常态,墨守成规和坐等举报发现案件线索的方式已经不能满足打击犯罪的形势需要。
(二)立案难。一是因果关系认定难。渎职侵权犯罪案件往往多因一果,在确定因果关系上存在一定难度,查找直接责任人更困难,有些事情甚至多是集体讨论决定的,责任分散。如在查办造成人员伤亡的安全责任事故所涉渎职侵权犯罪案件过程中,往往事故原因来自多方面,从而导致国家机关工作人员渎职犯罪行为与损害结果之间的因果关系往往难以认定;二是犯罪的情节认定难。如徇私类渎职犯罪的“徇私”情节难以认定,检法两家认识不一致,检察机关认为,徇私包括徇个人之私和单位之私;而审判机关坚持认为徇私只能是徇个人之私;三是损失后果认定难。对于玩忽职守、滥用职权案,最高人民检察院立案标准中均规定了“其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。”对这一标准很难把握,如因某公安人员的玩忽职守行为致使他人被超期羁押,这种情形是否达到立案标准,是否应追究刑事责任;又如在滥用职权、玩忽职守立案标准中均有“严重损害国家声誉,或者造成恶劣社会影响”的规定,但在实践中什么情况属于严重损害国家声誉或造成恶劣的社会影响,一般由司法机关根据案件的具体情况,具体把握,这就对案件的认定有很大的弹性,有时会因认识分歧给办案工作带来一定影响。
(三)取证难。首先,渎职侵权犯罪主体大多是具有较高文化素质和社会活动能力的国家机关工作人员,犯罪手段具有多样性、隐蔽性、智能性的特点,反侦查能力较强;而且这些人关系 1
网厚,尤其是一些领导干部具有一定的影响力,易订立攻守同盟,转移侦查视线;其次,犯罪嫌疑人与原案当事人之间的利益存在一致性,容易形成攻守同盟,涉案的当事人不会轻易交代案情,这些都为反渎部门的调查取证工作增加了不少难度。
(四)处理难。渎职侵权犯罪案件涉及面广,案情复杂,所以在案件处理过程中,不同程度地会碰到以各种理由说情、施压、拆台等现象,有的查到一半就被叫停了,有的已侦结,但得不到应有的处理。犯罪嫌疑人或被不诉,或被判缓刑、免刑,在案件处理上普遍存在从宽、轻缓问题。在实际侦查过程中,往往辛辛苦苦地侦结一起渎职侵权犯罪案件,由于证据、认识、环境等多种原因限制,不得不半途而废,办案工作“只开花不结果”或处理结果“轻描淡写”的现象普遍寻在。
二、形成“四难”问题的主要原因
(一)渎职侵权犯罪案件具有很强的专业性,难以认定其行为的性质
刑法规定的渎职侵权犯罪罪名多达44个,范围涉及司法、工商、税务、交通、土地、林业、教育、卫生防疫等诸多行业和部门。“隔行如隔山”,各行各业都有各自的行业规定和管理法规,涉及的法律法规多,领域广,技术性、专业性和政策性强，发生在这些领域和行业的渎职侵权犯罪,也难以为一般人所发现;同时,渎职侵权犯罪案件的犯罪嫌疑人身为国家机关工作人员,他们大多接受过高等教育或专业培训,有的甚至是某一方面的专家或资深人士,通晓本单位、本部门涉及的法律法规和政策,擅于钻法律、政策的空子,呈现出很强的智能性特征。
(二)社会上对渎职侵权犯罪缺乏认知,不愿举报,不会举报,导致案件线索发现难
长期以来,人们对渎职侵权犯罪存在认识上的偏差,对于腐败犯罪的认识只停留在“将公家的钱装入个人腰包才是犯罪”, 对其行为是否涉嫌渎职犯罪难以界定,对于某些国家机关工作人员“非装入个人腰包”不履行或不正确履行职责,给国家和人民利益造成巨大损失的,认为只是工作失误。同时,渎职侵权犯罪特别是玩忽职守犯罪,因是发生在履行职责的过程中的过失犯罪,与一般工作失误有时很难界定,故特别容易被“失误”或“缺乏工作经验”所掩盖,且大多为公务员,一旦处刑要丢掉饭碗,也容易引起他人的同情和“帮助”,因而具有很大的欺骗性。加上检察机关宣传的广度、深度不够,有影响的渎职侵权案件较少,一般干部、群众对检察机关反渎职侵权职责、任务不甚了解,由此出现不知如何举报或不愿意举报。“不把违法当违法”,“不把犯罪当犯罪”的现象普遍存在,这种认识不仅在普通群众中存在,一些领导干部中也有,从而导致人民群众的举报意识不强。
(三)犯罪嫌疑人与原案当事人之间的利益一致性,容易形成攻守同盟
渎职侵权犯罪案件往往都有与之相关的原案,而渎职侵权犯罪案件的犯罪嫌疑人和原案当事人之间的利益在多数情况下是一致的,只有少数情况下才会发生冲突。这是因为,渎职侵权犯罪行为绝大多数都是行为人因徇私或者徇情,应当事人的请求实施的,双方因此结成一个利益联盟。双方的行为都是国家法律、法规所明文禁止的,如果不被发现,都可从中获取一定利益,如果有一方行为败露,则势必危及另一方,不但既得利益保不住,而且双方都难逃脱法律的追究。所以,这类案件当事人双方都会严密对外封锁消息,线索一般难以发现、难以突破,即使行为露出马脚,他们也会极力掩盖真相,千方百计阻挠侦查、规避法律。
(四)获取案件线索的途径不多
检察机关获取案件线索的途径主要通过自行发现,虽然已主动与纪检监察、法院、公安、审计、工商、税务等单位和部门建立起案件线索移送和信息反馈制度,但实际工作中,这种联系机制只停留在互相联合行文建立机制的表面形式,相关单位对本单位的案件线索大都以政纪、党纪形式作了处理,无法形成合力,收效甚微。对于在执法过程中行政执法人员是否存在渎职侵权现象无法及时掌握,检察机关在向有关单位和部门了解情况时往往又得不到积极主动的支持和配合,这使得渎职侵权案件线索来源长期徘徊在低谷。
(五)小集体利益、部门保护作祟掩盖渎职侵权犯罪,线索难寻
某些涉案部门和单位,从本单位、本部门的利益和政绩出发,担心问题暴露后被追究领导责任,为保住本人和本单位的所谓“政绩”,不愿意把本单位发生的渎职侵权犯罪案件移送司法机关处理,而是采取袒护包庇的态度用党纪政纪代替刑事处罚或者顾及到单位声誉,瞒案不报、内部消化的现象较为普遍;或其自身就存在腐败问题,怕拔出萝卜带出泥,怕受到牵连而“投鼠忌器”,往往大事化小、小事化了,从而放纵了一些国家机关工作人员的渎职侵权犯罪,致使检察机关渎职侵权犯罪案件线索极难获取。
(六)处罚轻缓,影响办案积极性
渎职侵权犯罪案件的查处对象是国家机关工作人员,一经查实判刑就意味着丢饭碗,为减轻处罚,避免被判刑,行为人、发案单位等动用各种关系对司法进行干预的现象十分严重,造成在案件处理问题上普遍存在从宽处理,判免刑、缓刑的多,判实刑案件数量少,从而导致办案效果差,降低了群众举报和工作人员办案的积极性。
三、破解“四难”问题的措施和建议
(一)强化情报信息的收集、研判意识,打破影响和制约检察机关反渎部门发展的“瓶颈”,切实解决反渎案件线索“发现难”问题
一是拓宽线索捕捉渠道,逐步建立情报信息网,增强发现和搜集线索的能力。坚持群众路线,深入重点领域、重点行业,善于从不正常、不正当的社会现象中发现案件线索。密切关注各级党委、政府重视的突出问题、人民群众反映强烈的热点问题、新闻媒体曝光的重大事故、事件等焦点问题,善于从给当地政府和人民利益造成损失后果的重大责任事故、重大违法案件和重大民事、行政、刑事案件中发现渎职侵权犯罪案件线索。
二是改变“等案上门”的办案观念和模式,变被动为主动,增强自身捕捉案件线索的敏锐性。针对近年来渎职侵权犯罪案件的特点,通过研究行业特点,认真分析建管、土管、环保、技术监督、税务等领域的工作特点、运作规律以及可能存在的“潜规则”,查找制度上的漏洞及监管上的薄弱环节,掌握其发案规律,选准主攻方向,有计划地进行调查摸排,提高成案率。加强外联内合,通过完善行政执法和刑事司法衔接机制,切实加强与安监、国土、质监、环保、社保、税务、林业等职能部门的联系与沟通,解决信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范等问题,强化检察机关的检察监督权,综合运用联席会议、信息共享、提前介入、情况通报等机制,找准切入点,促进“两法”有效衔接,以发挥行政执法和刑事司法衔接机制对于打击犯罪和规范行政执法活动的积极作用。完善与检察机关内部各业务部门之间的信息沟通、协作配合制度,加强案件线索的移送和协查工作机制。
三是建立线索情报信息库,做好案件线索的储备、审查评估工作。案件线索是查办案件工作的基础,只有充分经营管理好案件线索,才能提高案件查处的成功率。我们要树立线索“经营”理念,打破线索少这一制约渎职侵权犯罪案件查处的瓶颈。应当认识到,建立健全渠道畅通、反应灵敏的情报信息工作机制,是提高自行发现和突破案件能力的必由之路和发展方向,也是新形势下实现反渎工作可持续发展的必然选择。逐步建立市县两级职务犯罪线索信息库,完善市院对全市反渎案件线索实行统一管理、统一审查、统一调配制度。建立线索管理和分析评估制度,将以往所积累的,以及在办案过程中发现的案件线索统一归类、整理,建立专门的信息库,储备线索。对线索进行科学管理,统一登记和受理,编号备案,对登记的线索进行逐案审查评估,确定是否立即初查、缓查或存查,分类管理,确定不同线索的长、中、短期经营策略,实现线索的综合利用。
(二)强化证据意识,在提高侦查水平上下功夫,切实解决反渎案件“查证难”问题
一是改进侦查工作思路,灵活运用各种侦查手段、侦查技术。办案实践中,反渎部门普遍存在侦查谋略、侦查手段、侦查技术单
一、滞后等问题,这与办案人员侦查工作思路拘泥守旧、证据意识不强有很大关系。一方面在侦查工作中,工作中心一般都放在突破犯罪嫌疑人口供上,待取得口供后,再依口供进行侦查取证,形成了由供到证的思路模式。这种侦查思维一
旦发生犯罪嫌疑人作不实供述或翻供的情况就难以定案,同时也使侦查人员容易产生先入为主的观念,导致侦查方向上的错误。另一方面,侦查工作一旦能证明犯罪嫌疑人有罪,便不去考虑证据链条问题,证明犯罪事实的证据显得过于单薄,发现不了新的证据,这也是制约反渎工作大要案少、实刑案件少的重要因素。因此办案中我们要注重侦查谋略的运用,科学侦查,把侦查谋略、侦查手段、侦查技术有机统一起来,使能够证实渎职侵权犯罪案件的证据链条环环相扣,互相印证。
二是要依法、客观、及时、全面收集证据。证据是证实犯罪的核心和保证案件质量的基础。在办案中要严格按照《刑事诉讼法》和《证据规则》的相关要求,依法、全面收集证据,有效保障办案质量;要加强办案流程管理,从案件线索、初查、立案、采取强制措施到侦查终结、移送审查起诉等,每个环节都要严格规范,防止质量不高案件进入诉讼程序;要准确适用法律。对法律界限不清、认识分歧较大的案件要慎重对待,不能草率立案,把握不准的要及时请示、汇报;要加强与批捕、公诉等部门以及法院的沟通协调,全程跟踪案件处理。
三是要严格、规范办案,用足搜查、查询等侦查手段,善用、会用强制措施。对于过失犯罪以及认罪态度好、能够配合侦查的犯罪嫌疑人,考虑到办案的整体效果,可以适用取保候审、监视居住强制措施;对侵犯人权的犯罪,有串供、毁证可能和造成特别严重后果的犯罪,只要符合法定条件就要果断适用拘留、逮捕强制措施,避免犯罪嫌疑人订立攻守同盟、人为设置阻力干扰办案等情况的出现。反渎案件的查办往往以事找人,现有犯罪事实已成型的条件下,在办案中往往很少使用搜查、查询等侦查手段,拘留、逮捕等强制措施实际运用也很少。用足搜查、查询等侦查手段,依法用好各项强制措施,可以使案件查深查透,及时固定犯罪证据,势必会提高办案质量和办案效率,从办案效果上,不管是对犯罪嫌疑人的震慑力,还是社会影响力都会大大增强。
(三)强化质量意识,使每起案件都经得起历史的检验,切实解决反渎案件“处理难”问题牢固树立办案质量是生命线的观念,确保反渎案件立得起、诉得出、判得了。一是要强化精品意识,在查深查透上下工夫。办案工作不能停留在满足于完成办案任务,满足于只查处相对容易的过失犯罪案件低层次水平上,要强化精品意识,力求查深查透,在提高查办渎职侵权犯罪案件大案要案比例、实刑判决率上下工夫。要通过提高侦查水平,在立查渎职罪名的基础上,切实增强深挖意识,注意在查处渎职犯罪的同时严查与渎职行为有关的贪贿犯罪案件、侵权案件。二是切实提高办案效率。在保证质量的前提下,要做到快侦、快结、快诉,实践证明,这也是提高办案质量的有效措施。案件初查时就要全面,及时固定证据,为以后的侦结、起诉、判决奠定基础,一旦事实清楚,证据扎实,就要快立、快结、快诉,有的案件一拖,不仅调查取证的最佳时机错过,而且时间拖得越长,说情等干扰、阻力就越大,造成有的案件久拖不决,影响了办案质量。三是在提升质量、扩大效果上下工夫。正确处理数量和质量的关系,在筛选线索、初查、立案等环节就强化质量意识,不办凑数案。在保证质量的前提下加大办案力度,把数量规模建立在保证质量的基础之上,用提升侦查素能和办案水平来保证办案质量。
(四)加强组织领导,完善侦查一体化工作机制,切实解决反渎职侵权案件“干扰多、阻力大”问题
一是要积极争取各方面重视和支持,努力营造良好的执法环境。党的领导和人大监督是做好反渎职侵权工作的根本保证。要紧紧依靠党委领导和人大监督,进一步解决面临的突出困难和问题,排除办案中的阻力和干扰,积极争取各级党委和有关部门对于反渎机构编制、侦查装备、办案经费等方面的支持,为进一步开展反渎职侵权工作创造良好环境。坚持请示报告制度,对党委政府关注、人民群众反映强烈的热点、难点、焦点案件,积极行动,迅速果断查处,对所查办的在当地有影响、有震动的大案要案,积极向党委请示报告,主动争取党委的支持,并将查处结果及时向党委汇报。要进一步加大反渎工作宣传力度,增进社会各界对反渎职侵
权工作的了解和支持,着重解决对渎职侵权犯罪危害性认识不足,同情甚至袒护,导致发现难、取证难、处理难和干扰大的问题,为反渎职侵权工作深入开展营造更加良好的舆论氛围和执法办案环境。
二是要大力推行侦查一体化工作机制。解决“三难一大”也好,“四难”问题也好,最好的办法是依靠“上下一体化”。要继续深化侦查一体化工作机制,健全重大复杂案件专案调查机制,加强对重大复杂案件的统一指挥协调,增强工作合力,集中优势力量突破疑难重大案件,形成纵向指挥有力、横向协作紧密的一体化办案格局,这也是突破疑难案件,提升办案效果,提高办案效率的有效途径。
三是以全面提高侦查能力为重点,强化岗位练兵和培训,提高反渎职侵权队伍的综合素能。反渎工作是一项政策性、专业性很强的工作,既要求干警精通刑事法律,又要熟悉行政法规,了解行政执法程序;既要有较强的专业技能,又要具有相关的财会、税务等知识;既要精通侦查技巧,又要擅用侦查谋略。随着反渎工作的深入,对办案人员的素质要求越来越高,加强业务学习,提高业务素质和侦查能力是形势任务的迫切需要。为此,必须加快干警专业知识的提高,要通过自学、培训、研讨、检察官教检察官等活动,来调整、更新、充实反渎干警的专业知识,提高干警对于价值线索的识别能力和挖掘案源的作战能力,提高科学运用侦查策略、强制措施突破犯罪的能力。
作者单位: 淄博市人民检察院反渎局
